Проблемы правового регулирования конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблемы правового регулирования конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц

Я.Д. Карпенко,

Северо-Кавказский филиал ФГБОУВО "Российский государственный университет правосудия" (г. Краснодар),

Г.Г. Загайнова,

Северо-Кавказский филиал ФГБОУВО "Российский государственный университет правосудия" (г. Краснодар)

Аннотация

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ

Я.Д. Карпенко, Г.Г. Загайнова

Законодательство, регулирующее ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, постоянно развивается и совершенствуется. Тем не менее, данная сфера правоотношений является одной из наиболее проблемных. Во многом имеющиеся проблемы связаны с несовершенством законодательства, регулирующего правовую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления и, в первую очередь, с конкуренцией права. Существуют примеры частичного пересечения, противоречия, взаимного наложения правовых норм, что вызывает дублирование закона и превышение пределов судебного усмотрения.

Ключевые слова: должностные лица, конкуренция права, конституционно-правовая ответственность, органы местного самоуправления, основания установления ответственности, правовая норма, утрата доверия населения.

Введение

Актуальность проблемы. Законодательство в сфере местного самоуправления находится в постоянном развитии. При решении вопросов ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц учитывается мировой опыт, а также практика отдельных субъектов Российской Федерации. Тем не менее, проблемы правового регулирования конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц остаются актуальными на протяжении длительного периода времени. Назначение конституционной ответственности заключается в обеспечении верховенства и прямого действия Конституции РФ, ее охраны, предупреждения нарушений конституционного правопорядка. Тем самым обусловлена важность дальнейшего совершенствования законодательства в этой сфере.

Институт юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

Законодательство Российской Федерации определяет ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. Виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок ее наступления и реализации, а также условия и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, определяются уставами муниципальных образований с учетом норм Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [1].

В случае осуществления противоправных действий со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления к ним применяются специальные меры государственного принуждения с целью восстановления нарушенного правопорядка, соблюдения прав и свобод граждан и юридических лиц. К этим мерам относятся:

- роспуск представительного органа муниципального образования;

- отстранение от должности главы муниципального образования, главы местной администрации;

- временное исполнение органами государственной власти некоторых функций органов местного самоуправления;

- отзыв отдельных государственных полномочий, которые были переданы органам местного самоуправления.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством наступает как при исполнении ими своих собственных, так и делегированных (переданных) им полномочий. Данный вид ответственности основывается на конституционной обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления соблюдать Конституцию Российской Федерации, законы о гарантиях их самостоятельности при реализации своих функций в определенных законом рамках и делегированных им отдельных государственных полномочий [6, c. 18].

Проблемы правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

На сегодняшний день в процессе развития местного самоуправления достигнуты определенные положительные результаты. Тем не менее, как отмечает С.М. Медведев, институт юридической ответственности является одним из самых сложных и в тоже время проблемных институтов муниципального права [4].

Как указывает И.П. Новикова, зачастую ошибки, которые допускаются в правоприменительной практике, связанной с назначением мер ответственности в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления обусловлены конкуренцией права. Это связано с тем, что законодательство в этой сфере имеет пробелы и несоответствия. Имеются примеры частичного пересечения, противоречия, взаимного наложения норм, что вызывает дублирование закона и превышение пределов судебного усмотрения. Во многом это связано с несоблюдением важного признака нормы права - определенности [5].

Конкуренцией правовых норм, в частности при применении мер конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, выступает процесс регламентации родственных общественных отношений двумя или несколькими, не противоречащими друг другу нормами, содержащими признаки этих отношений, но отличающихся в части объема и содержания, а приоритетность их исполнения зависит от законодательного установления или усмотрения право применителя в каждом конкретном случае [3, c. 10].

Как указывает И.А. Алексеев, конкуренция правовых норм, регламентирующих порядок использования санкций конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, во многом связана с несовершенством современного законодательства Российской Федерации, динамикой общественных отношений в области местного самоуправления, их усложнением, а также федеративным характером российского государства, при котором сформирована сложная иерархическая система правовых актов, регламентирующих порядок формирования и осуществления местного самоуправления [2, c. 323].

Конкуренция норм федерального, регионального и муниципального законодательства в части регулирования конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

Одним из спорных аспектов в сфере применения конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления является следующее. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ не устанавливает ответственности представительного органа местного самоуправления перед населением на основании утраты доверия населения. В законах многих субъектов РФ о местном самоуправлении и в уставах муниципальных образований предусматривается возможность голосования по вопросу о недоверии населения представительному органу. Но данные положения носят противоречивый характер [2, c. 325].

Целью применения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением является обеспечение реализации волеизъявления носителя муниципальной власти - населения муниципального образования при анализе эффективности исполнения полномочий выборного должностного лица муниципального образования [2, c. 351].

Федеральное законодательство определяет возможность населения муниципального образования отстранить депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления (ч. 2 ст. 71 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ).

Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления осуществляется по инициативе населения в порядке, определенном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом требований ст. 24 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ.

Основания для отзыва регламентируются уставом муниципального образования

Основаниями для отстранения депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления являются только его конкретные противозаконные решения или действия (бездействие), доказанные судом соответствующего уровня. Но, как отмечает Н.Н. Черногор, сохранение в федеральном законе правовой конструкции, допускающей отстранение депутата, выборного должностного лица местного самоуправления в результате "утраты доверия" избирателей дало бы возможность для эффективного решения вопроса о правомочиях государства и населения (избирателей) относительно привлечения данных субъектов к ответственности и избежать противоречия в применения законодательства. Но в этом случае важно определить объективные факторы утраты доверия населения, а также соблюсти баланс между защитой прав депутата и доступностью использования отзыва избирателями [7].

Принципиальный отказ законодателя от такого основания отзыва, как утрата доверия избирателей, создает значительные преграды для использования данной меры ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления.

Деятельность местного самоуправления по сути своей осуществляется на основе доверия избирателей (граждан, населения) к органам и должностным лицам местного самоуправления. Соответственно в случае утраты такого доверия полноценное и эффективное осуществление функций местного самоуправления, исполнение своих полномочий их должностными лицами невозможно. Сохранить же доверие избирателей (граждан, населения) органами и должностными лицами местного самоуправления можно лишь при условии их правомерного поведения при решении проблем местного уровня, ответственного и добросовестного подхода к исполнению своих функцию и исполнении переданных им полномочий. В связи с этим представляется справедливым возвращение в законодательстве такого основания наступления ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц (для выборных должностей и органов), как утрата доверия населения. К тому же в ряде муниципальных нормативных правовых актов данное основание ответственности по-прежнему присутствует. Но при этом необходимо четко определить критерии и основания утраты выборным органом или должностным лицом утраты доверия населения. Сделать это можно на основе положений региональных законов и конституций (уставов) субъектов федерации, в которых присутствует понятие утраты доверия населения, а также с использованием международного опыта в этой сфере.

Таким образом, можно отметить, что в части определения оснований ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц сохраняется несоответствие между федеральным, региональным и муниципальным законодательством, которое, в частности, проявляется по такому основанию, как утрата доверия населения.

Законодательная база отдельных субъектов федерации зачастую изменяется и увеличивается гораздо быстрее по сравнению с федеральным законодательством. К тому же ряд региональных правовых актов не всегда отвечает принципам единства и непротиворечивости правовой системы страны. ответственность местное самоуправление муниципальное

В международном праве сформировалось три подхода к установлению оснований такой ответственности. Первый предусматривает установление основанием ответственности утрату доверия населения (избирателей) или выражение им недоверия соответствующим органу или должностному лицу. Второй подход предполагает наступление ответственности как результата совершенного правонарушения. Третий подход объединяет первые два и предусматривает наступление ответственности перед населением как в результате утраты органом или должностным лицом местного самоуправления доверия, так и в результате совершение им противоправного поступка [7, c. 31]. На наш взгляд, важно определить какой именно подход целесообразно применять в нашей стране и привести в соответствие законодательство в данной сфере на всех уровнях власти.

Вывод

Для создания и функционирования эффективного института конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц необходимо дальнейшее научное исследование правовых вопросов и совершенствование действующего законодательства. В этом случае институт конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц будет служить надежным методом охраны конституционных норм и содействовать развитию Российской Федерации как подлинно демократического, правового государства.

Одним из направлений оптимизации законодательства в сфере конституционной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправление может стать приведение к соответствию регионального и местного законодательства на основании норм Конституции РФ, федерального конституционного и федерального законодательства. Это позволит избежать разночтений при определении мер ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц, а также при назначении санкций за выявленные правонарушения.

Литература

1. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 28.12.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 09.01.2017) // Собрание законодательства РФ. 2017. № 1 (Часть I). Ст. 42.

2. Алексеев И.А. Муниципально-правовая ответственность в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Дисс. … д-ра юрид. наук. М., 2014.

3. Арзуманян А.Э. Конкуренция норм российского права: вопросы теории и практики: Дисс. … д-ра юрид. наук. Саратов, 2009.

4. Медведев С.М. Юридическая ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц в механизме охраны прав, свобод и законных интересов граждан: теоретико-правовой аспект: дисс .... канд. юр. наук. Тюмень, 2011.

5. Новикова И.П. К пониманию проблемы конкуренции правовых норм // http://www.buroadvocatov.ru/interesting/articles/detail.php?ID=328.

6. Тимофеев К.Б. Конституционно-правовые основы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством: Автореферат дис. канд. юр. наук. М., 2009.

7. Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления. М.: Юриспруденция, 2007.

Размещено на Allbest.ru