Устав субъекта РФ как правовая основа инновационной деятельности региона (на примере Курской области)

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Устав субъекта РФ как правовая основа инновационной деятельности региона (на примере Курской области)

Андреева Г.Н.

к.ю.н., доцент, в.н.с. ИНИОН РАН

Поставленная федеральными государственными органами задача создания цифровой экономики и ускоренного инновационного развития стимулирует исследование специалистами в области конституционного права потенциала уставов субъектов Российской Федерации как базовых региональных документов, обеспечивающих правовую возможность реализации этих намерений. В данной статье эта проблема рассматривается на примере Устава Курской области. Однако для объективной оценки особенностей Устава и регулирования в нем указанной сферы необходимо обратиться к легальному определению понятия «инновационная деятельность».

1. Правовое содержание понятия «инновационная деятельность»

Легальное определение понятия инновационная деятельность содержится в ст. 2 Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике», согласно которой «инновационная деятельность - деятельность (включая научную, технологическую, организационную, финансовую и коммерческую деятельность), направленная на реализацию инновационных проектов, а также на создание инновационной инфраструктуры и обеспечение ее деятельности» Федеральный закон Российской Федерации от 23.08.1996 г. №127-ФЗ с доп. и изм. // Официальный интернет-портал правовой информации. - pravo.gov.ru/proxy/ips/?dochody=&nd=102043112. Кроме того, в ст. 2 содержатся определения понятий, входящих в приведенное выше определение инновационной деятельности, а именно инновационного проекта («комплекс направленных на достижение экономического эффекта мероприятий по осуществлению инноваций, в том числе по коммерциализации научных и (или) научно-технических результатов) и инновационной инфраструктуры (совокупность организаций, способствующих реализации инновационных проектов, включая предоставление управленческих, материально-технических, финансовых, информационных, кадровых, консультационных и организационных услуг), а также в свою очередь определяются понятия, включенные в приведенное определения (например, понятие коммерциализации научных и (или) научно-технических результатов). Глава IV.1 «Государственная поддержка инновационной деятельности» Федерального закона содержит положения, в которых определены основные цели и принципы государственной поддержки инновационной деятельности, субъекты и формы предоставления поддержки инновационной деятельности, полномочия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ в области государственной поддержки инновационной деятельности, финансирование государственной поддержки инновационной деятельности, оценка эффективности расходования бюджетных средств, направляемых на государственную поддержку инновационной деятельности (ст. 16.1-16.5). В частности, определено, что государственная поддержка инновационной деятельности оказывается «в целях модернизации российской экономики, обеспечения конкурентоспособности отечественных товаров и услуг на российском и мировом рынках, улучшения качества жизни населения» (п.1 ст. 16.1). Меры, принимаемые органами государственной власти субъектов РФ в сфере инновационной деятельности, являются составной частью государственной поддержки инновационной деятельности, а сами субъекты Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации рассматриваются в Федеральном законе «О науке и государственной научно-технической политике» в качестве субъектов предоставления поддержки инновационной деятельности (п.1 ст. 16.2). К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относятся, в том числе, право принятия законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ о поддержке инновационной деятельности, право принятия и реализация программ и проектов субъектов РФ, направленных на поддержку инновационной деятельности (ст. 16.3).

В п.2. ст. 16.2. данного Федерального закона указано, что цели и основные направления государственной поддержки инновационной деятельности определяются в рамках Стратегии инновационного развития Российской Федерации, принимаемой Правительством Российской Федерации. В настоящее время действует Стратегия, утвержденная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2011 г. №2227-р О стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г. (далее - Стратегия) Стратегия инновационного развития Российской Федерации до 2020 года. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2011 года №2227-р // Официальный сайт Правительства Российской Федерации. - governments.ru/docs/9282/. В рамках анализа вызовов инновационного развития в ней отмечается, что амбициозные, но достижимые цели обеспечения высокого уровня благосостояния населения и закрепления геополитической роли страны как одного из лидеров, определяющих мировую политическую повестку дня, достижимы только при переходе экономики на инновационную социально ориентированную модель развития. В качестве негативных явлений в Стратегии были отмечены недостаточная приоритизация задач по поддержке инновационной активности бизнеса в регионах; тот факт, что ни частный, ни государственный сектор не проявляют достаточной заинтересованности во внедрении инноваций; проблемы по достижению надлежащего уровня образования на всех уровнях; недофинансирование сферы образования; недостаточная развитость системы государственно-частного партнерства в реализации инновационных проектов; неконкурентоспособность государственного регулирования предпринимательской деятельности в целом и инновационной деятельности в частности и другие проблемы. Свой вклад в их решение путем поэтапного достижения целей Стратегии должны внести наряду с центром и регионы. При этом в Стратегии представлены цели и задачи Стратегии, а также направления социально-экономической политики, в рамках которых будут решаться эти задачи; этапы ее реализации.

Следует отметить, что приведенные выше акты являются базовыми для понимания правового регулирования инновационной деятельности на федеральном уровне, но оно ими не ограничивается. В зависимости от сферы регулируемых правовых отношений к инновационной деятельности применяются положения федеральных законов «О защите конкуренции», «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», «О промышленной политике в Российской Федерации» и др. Подробнее см.: Путилина Е.С. Правовое регулирование деятельности в России: история, современное состояние, перспективы развития // Академический вестник Ростовского филиала Российской таможенной академии. Ростов-на-Дону, 2016. - № 2 (23). - С. 64. Кроме того, на территории Российской Федерации действуют двусторонние договоры о сотрудничестве в области охраны промышленной собственности, заключенные с рядом стран СНГ, Евразийская патентная конвенция и другие международно-правовые акты Там же, с. 63-64.. Поскольку общие вопросы науки находятся в совместном ведении федерации и субъектов РФ, это позволяет субъектам принимать свои законы, что многими из них уже реализовано Салицкая Е.А. Правовое регулирование государственной поддержки научной и инновационной деятельности в регионах РФ // Информационное общество. - М., 2016. - № 1. - С.55-69.. В их число входит и Курская область, где 24 октября 2013 г. Курской областной Думой был принят Закон о научной, научно-технической и инновационной деятельности в Курской области Закон Курской области «О научной, научно-информационной и инновационной деятельности в Курской области» от 24 октября 2013 г. // Официальный сайт Администрации Курской области. - https://adm.rkursk.ru/index.php?id=109&mat_id=27618.

2. Положения Устава Курской области, являющиеся ориентирами для основных направлений инновационной деятельности

Устав Курской области принят Курской областной Думой 27 сентября 2001 г., соответственно он несет отпечаток переходного периода, в который создавался, хотя в него неоднократно вносились изменения, в том числе в 2018 г. Устав Курской области // Официальный сайт органов власти Курской области. - www.rkursk.ru/other/ust.html Термины «инновационная деятельность», «субъекты инновационной деятельности», «инновации» и другие производные от термина «инновации» словосочетания в Уставе не используются. Тем не менее, исходя из содержания, которое вкладывается в понятие инновационной деятельности в федеральных актах, в Уставе можно выявить положения, соотносимые в принципе с этим понятием и определяющие «коридор возможностей» области в указанной сфере.

Так, в преамбуле Устава Курской области говорится о том, что при ее принятии Курская областная Дума руководствовалась Конституцией РФ и учитывала «исторические, культурные традиции и интересы населения Курской области», поскольку инновации не бывают без традиций и должны с ними сочетаться, соответственно и инновационное развитие по идее должно осуществляться по вложенной в Устав модели с учетом интересов населения. Кроме того, в преамбуле указывается, что при принятии Устава учитывалась необходимость «создания правовой основы для ее (области - прим. Г.А.) всестороннего экономического и социального развития». Инновационная деятельность также по идее должна быть направлена на обеспечение всестороннего экономического и социального развития.

Положения Устава о предметах совместного ведения Российской Федерации и области (ст.3) воспроизводят соответствующие положения ст. 72 Конституции РФ 1993 г. (за исключением не относящегося к Курской области положения о защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей) и, соответственно, относят к данной сфере общие вопросы образования и науки. Что же касается предметов ведения собственно Курской области как субъекта РФ, которые могут быть соотнесены с различными аспектами инновационного развития, то к ним ближе всего положения п. «г» ст. 4 «государственная собственность области и управление ею», п. «д» ст. 4 «определение областной политики в сфере экономического, экологического, культурного, социального развития, укрепление правопорядка, безопасности, принятие соответствующих областных программ», а в качестве финансовой основы инновационного развития области можно рассматривать положение п. «е» ст.4 «бюджет области, областные налоги и сборы, устанавливаемые в соответствии с федеральным законодательством». В главе 4 Устава в числе принципов деятельности органов государственной власти на территории области названо «самостоятельное осуществление органами государственной власти области принадлежащих им полномочий» (п. «ж» ст. 10), что может рассматриваться и как основание для обеспечения этими органами областной инновационной политики.

Статья 31 Устава Курской области о полномочиях областной Думы устанавливает требование регулирования порядка осуществления ряда полномочий законом, в том числе порядка осуществления стратегического планирования в Курской области; установления налогов и сборов, установление которых отнесено федеральным законом к ведению области, а также порядка их взимания; утверждения бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов области и отчетов об их исполнении; установление порядка управления и распоряжения собственностью области (п. «г», «д», «е», «ж» ч. 2). Идея инновационной деятельности, которая имеет смысл не сама по себе, а как способ повышения благосостояния субъекта федерации, коннотирует и с выраженной в клятве Губернатора обязанностью данного должностного лица «хранить целостность и приумножать богатство священной Курской земли» (ч. 3 ст. 43 Устава). Это же относится и к целому ряду полномочий Губернатора: он определяет основные направления внутренней политики и развития международных и внешнеэкономических связей области; определяет в пределах своих полномочий основные направления экономического развития, финансовой, инвестиционной кредитной, налоговой политики, выпуска ценных бумаг и других активов области; ежегодно рассматривает проект областного бюджета, подготовленный в установленном порядке, и представляет его Курской областной Думе; обеспечивает формирование и исполнение областного бюджета, а также вправе издавать правовые акты по привлечению и текущему расходованию финансовых, инвестиционных кредитных ресурсов области; рассматривает отчет об исполнении областного бюджета, подготовленный в установленном порядке, и представляет его Курской областной Думе; представляет в Курскую областную Думу сводный годовой доклад о ходе реализации и об оценке эффективности государственных программ Курской области, ежегодный отчет о ходе исполнения плана мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития Курской области. Другие его полномочия, прямо не увязанные в Уставе с экономической или финансовой сферами (например, право участия в работе Курской областной Думы с правом совещательного голоса, право вносить законопроекты и т.п.), также могут в случае необходимости служить инструментами для обеспечения инновационного развития, если будут использованы в этих целях. Аналогичным образом в Уставе определены полномочия Администрации Курской области. В части 1 ст. 49 установлено, что Администрация Курской области «разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития Курской области». Часть 2 ст. 49 Устава содержит полномочия Администрации по разработке областного бюджета, его исполнению и подготовке отчета об исполнении, по разработке и корректировке документов стратегического планирования, утверждению таких документов, управлению собственностью области и т.д.

Кроме того, в Уставе Курской области имеется раздел IX «Экономическая, финансовая и социальная сфера области», глава 16 которого носит название «Экономические основы области». Содержащиеся в ней ст. 72-75 и ст. 77 регулируют вопросы состава имуществ, которые могут находиться в собственности области, и их статуса. Глава 17 «Финансы области» в значительной мере дублирует приведенные ранее в полномочиях областной Думы положения о регулировании финансовой сферы в законодательном порядке. В главе 18 «Социальная сфера области» уставной основой для инновационного развития можно рассматривать положения о содействии профессиональной творческой деятельности, создании условий для международного сотрудничества в сфере науки и образования, создании фондов науки и образования и других форм поощрения творческой интеллигенции и талантливой молодежи. Эти положения в наибольшей степени близки к данной тематике и прямо перекликаются с федеральным законодательством об инновационной деятельности.

Описанные положения, хотя прямо не упоминают инновационную деятельность, при надлежащем применении могут быть использованы и для ее продвижения и развития. Однако возникает вопрос о том, как этот потенциал использовать и достаточен ли он для создания комплексной правовой базы для развития инновационной деятельности в регионе.

3. Варианты оценки данного акта с точки зрения создания правовой основы регулирования инновационной деятельности

инновационный деятельность правовой устав

В содержательном и законодательно-техническом плане Устав Курской области является в полной мере актом переходного характера, сочетающем в себе воспроизведение черт, взятых из Конституции Российской Федерации 1993 г. (которая также является актом переходного типа, на что указывает, например, положение о равноправии форм собственности См. об этом: Андреева Г.Н. Институт собственности в конституциях зарубежных стран и Конституции Российской Федерации. - М.: Норма, 2009. - С. 66-72., включенное и в ст. 73 Устава Курской области) и, вместе с тем, реминисценции советского понятийного аппарата и законодательной техники (например, в виде названия главы 16 «Экономические основы области» В таком виде регулирование экономических отношений было характерно для советских конституций и отвечало существовавшему в тот период социалистическому регулированию экономики. При этом раздел IX, в который она включена, носит название «Экономическая, финансовая и социальная сфера области», т.е. терминологически и понятийно здесь существует несогласованность, которая также в значительной мере вызвана переходным характером акта.), т.е. подходов, взятых из акта переходного характера и сложившихся в установившемся, статичном социалистическом государстве. В данном случае мы не ставим вопрос в плоскости хорошо это или плохо, или в плоскости уровня правопонимания необходимого регулирования переходного периода для региона, тем более, что в Устав регулярно вносятся различные изменения, и коль скоро в нем есть главы об экономической и социальной сферах потенциально возможно их обновление. Федеральный конституционный законодатель, регулируя на конституционном уровне экономические отношения, отразил только наиболее знаковые, характерные черты этого регулирования. Он стремился не упустить главное и дать ориентиры субъектам федерации, чтобы последние могли развить их применительно к специфике своей региональной экономики. На практике этому помешали различные факторы, но в том или ином объеме такая возможность сохраняется.

С точки зрения исследуемого вопроса важно другое: какой импульс может поучить инновационное развитие, опираясь на имеющийся Устав, тем более, что в системе законодательства Курской области он находится на вершине правовой пирамиды области и обладает высшей юридической силой по отношению к нормативным правовым актам, издаваемым органами государственной власти области (п.1 ст. 15 Устава Курской области). Соответственно, поскольку в Уставе доминирует описательный подход без механизмов, обеспечивающих ориентацию на модернизацию и инновационное развитие или механизмов, препятствующих стагнации, то в области возможно содействие инновационной деятельности как с изменением Устава, так и без него.

Критический подход к Уставу предполагает выдвижение различного рода предложений по его изменению, приданию ему более современного вида и включению в него положений, которые могли бы служить импульсом для инновационной деятельности в области и основой для упомянутого ранее Закона. Речь, естественно, идет не о том, чтобы вставить в текст Устава термины «инновационная деятельность» или «модернизация экономики», а об артикуляции на уровне областного акта высшей юридической силы приоритетных именно для Курской области аспектов инновационной деятельности и механизмов защиты, необходимых для их реализации. В настоящее время упомянутый ранее Закон Курской области «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Курской области» опирается на федеральное законодательство и в значительной мере по понятным причинам воспроизводит его, но вместе он использует возможности, в том числе по разграничению компетенций, которые предусмотрены рассмотренными ранее положениями Устава области. Однако ни в Уставе, ни в Законе не видна специфика Курской области, ее возможности и потенциал инновационного развития, приоритетные направления инновационной деятельности. Кроме того, тот спектр возможных форм поддержки инновационной деятельности, который предусмотрен в названном Законе, носит недостаточно регулятивный характер, имеет некоторый налет декларативности, поскольку предусмотренные в нем конкретные меры по государственной областной поддержке инновационной деятельности (ст. 4 и 5 Закона), рассчитаны на благоприятную экономическую ситуацию, когда объем поддержки является достаточным в силу устойчивого роста экономики и большого объема бюджетных средств. Однако для обеспечения устойчивого развития и инновационной деятельности требуются правовые механизмы обеспечения должного уровня такой поддержки при любой экономической ситуации. Соответственно, Закон не создает надежных гарантий полной реализации уставных положений, являющихся ориентирами для инновационной деятельности, и здесь важную ориентирующую роль при надлежащем изменении мог бы играть Устав.

Вместе с тем, поскольку в принципе Устав и не препятствует стимулированию и поддержке инновационной деятельности областью и областными властями, то при наличии такого стремления и выраженной политической воли федеральных и областных властей, возможна поддержка инновационной деятельности и без изменения Устава. Однако такой подход переносит вопрос из правовой сферы в сферу оценки уровня креативности кадрового состава областных органов власти и их готовности к созданию инновационной инфраструктуры путем использования уже имеющихся полномочий и правовых механизмов.

Размещено на Allbest.ru