Особенности развития государственно-частного партнерства в современной России

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Ростовский государственный экономический университет

Особенности развития государственно-частного партнерства в современной России

Агафонова Татьяна Петровна

кандидат наук, доцент, доцент

В статье рассматриваются актуальные проблемы развития государственно-частного партнерства (ГЧП) к которым авторы относят отсутствие общенациональной стратегии по развитию ГЧП и муниципального частного партнерства (МЧП) в РФ; недостаточный уровень развития нормативно-правовой регламентации; коррупционную составляющую при проведении конкурсов; отсутствие комплексной системы государственного управления сферой ГЧП; отсутствие унификации и согласованности федерального, регионального и муниципального законодательства; недостаточный уровень развития правовых, бюджетных и финансовых механизмов реализации проектов ГЧП и МЧП; чрезмерную бюрократизацию механизма правового регулирования; отсутствие конкуренции в сфере ГЧП и МЧП; проблемы приватизации и передела собственности; отсутствие единой методики оценки эффективности проектов; проблемы распределения рисков и юридической ответственности среди субъектов ГЧП. На основании отечественного и зарубежного опыта развития форм ГЧП, авторы определяют перспективы развития в современной России.

Проблемы контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: от злоупотребления властью до управления рисками при реализации проектов государственно-Частного партнерства в России

Современная Россия постепенно осваивает сервисные технологии и формы взаимодействия власти и общества [1], поскольку они способны обеспечить быстрые и эффективные темпы модернизации не только системы государственного управления, но и стимулировать развитие экономики, научно-технического прогресса, торговли, развития инфраструктуры, повысить уровень жизни населения за счет улучшения социальной среды обитания. Однако отсутствие опыта и апробированных правовых форм организации государственно-частного взаимодействия повышают риски и снижают рейтинг инвестиционной привлекательности Российской Федерации (далее РФ). Очевидно, что в условиях попыток дипломатической изоляции России, мы нуждаемся в долгосрочной стратегии развития государственно-частного взаимодействия власти и общества, принятии ряда необходимых нормативно-правовых актов и систематизации уже имеющегося законодательства. Анализ современного состояния достижений юридической и экономической науки в области государственно-частного партнерства (далее ГЧП), а также фактического состояния его нормативно-правовой регламентации в России показывает не только на отсутствие национальной стратегии развития ГЧП в системе государственного управления, но и на наличие серьезных разногласий среди ученых, политической элиты, руководителей органов государственной власти и местного самоуправления, в понимании не только самой сущности вышеуказанного института, но и его функций, задач, форм и механизмов.

В июле 2015 года был принят федеральный закон (Федеральный закон от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»), который не оправдал всех ожиданий, поскольку его нормативное содержание не позволяет ликвидировать возникшие проблемы и ограничениям развития в сфере государственно-частного взаимодействия. В связи с этим, ключевыми проблемами и ограничениями развития ГЧП являются: отсутствие общенациональной стратегии по развитию ГЧП и МЧП в РФ; недостаточный уровень развития нормативно-правовой регламентации в сфере ГЧП; коррупционная составляющая при проведении конкурсов ГЧП; отсутствие комплексной системы государственного управления сферой ГЧП; отсутствие унификации и согласованности федерального, регионального и муниципального законодательства; недостаточный уровень развития правовых, бюджетных и финансовых механизмов реализации проектов ГЧП; чрезмерная бюрократизация механизма; отсутствие конкуренции в сфере ГЧП и муниципально-частного партнерства (МЧП); проблемы приватизации и передела собственности; отсутствие единой методики оценки эффективности проектов ГЧП; проблемы нормативно-правовой регламентации и механизма распределения рисков и юридической ответственности [4] среди субъектов ГЧП.

Анализируя действующее законодательство, можно сделать вывод, что в качестве перспектив, базовых задач и направлений, связанных с развитием ГЧП большая часть экспертов отмечают необходимость:

повышения эффективности прогнозирования развития социальной инфраструктуры на федеральном, региональном и местном уровне. Во-первых, важное значение, в реализации этого направления играет совершенствование подходов прогнозирования инфраструктурных разрывов, актуализация нормативов обеспеченности в отраслях, разработка методологии и внедрение «Стандарта инфраструктурной обеспеченности». Во-вторых, актуальной остается необходимость совершенствования существующей системы стратегического планирования развития ГЧП на федеральном и региональном уровне. Представляется, что планирование ГЧП, должно осуществляться посредством установления дополнительных требований по учету и обоснованию в документах целеполагания и программирования разделов, посвященных развитию инфраструктуры. Так, международный опыт развития ГЧП предусматривает частичную компенсацию расходов связанных с подготовкой конкурсной документации по проектам ГЧП. Например в Аргентине если инициатор не входит в число двух участников, сделавших лучшие конкурсные предложения, то он имеет право на компенсацию затрат на подготовку предложения, возмещение осуществляется за счет победившего участника конкурса в размере 1 % от стоимости конкурсного предложения инициатора [5]. В третьих, возникает необходимость строгого учета механизмов и стадий ГЧП в документах стратегического планирования. Данную проблему может решить единый государственный реестр федеральных и региональных проектов ГЧП. Реестр позволит избежать дублирования проектов ГЧП действующими государственными программами, отраслевыми стратегиями, а также позволит достаточно быстро мониторить и классифицировать виды проектов, прогнозировать возможные процессы развития ГЧП в отдельных регионах, выявлять менее привлекательные для ГЧП сферы, повысить градус доверия частных инвесторов и общественности к проектам ГЧП.

совершенствование и развитие нормативно-правовой регламентации институционального развития ГЧП. Реализация данного направления, во-первых должна унифицировать как концессионное законодательство федерального, регионального и муниципального уровней, так и систему правовых актов регламентирующих действие иных форм и видов ГЧП. Во-вторых, назрела объективная необходимость в принятии дополняющих и учитывающих отраслевые специфики подзаконных актов, которые должны повысить эффективность механизма реализации ГЧП. В-третьих, поскольку ФЗ от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в РФ…» обозначил по сути, положение о том, что концессия не является формой ГЧП, то представляется весьма логичным шагом разработать методологическую базу для неконцессионных форм ГЧП и произвести гармонизацию регионального законодательства. В четвертых актуальной становится задача по разработке единой системы оценки и конкурсного отбора проектов ГЧП И МЧП. В пятых, остается острой проблема выражающаяся в отсутствии в статусных правовых актах положений определяющих последовательность совершения административных действий при организации и осуществлении государственно-частных партнерств. В связи с этим, возникает необходимость в четкой и последовательной нормативно-правовой регламентации проведения процедуры выбора частного инвестора для заключения контракта ГЧП, закрепление механизмов обеспечения исполнения обязательств органов власти, принимаемых в рамках контракта ГЧП, определение обязательств органов власти, принятых по контракту ГЧП в рамках соответствующей процедуры, для использования в качестве расходных обязательств в бюджете при наступлении случаев. Необходимо подчеркнуть, что положительным шагом нового законодательства стало нормативное закрепление ясных ориентиров по сферам возможной деятельности ГЧП, что позволяет заключать соглашения между органами публичной власти и бизнес-структурами на долгосрочные периоды времени. В этой связи перечень объектов можно классифицировать по сферам: дорожно-транспортные проекты, объекты по производству, передаче и распределению электрической энергии; гидротехнические сооружения, стационарные и (или) плавучие платформы, искусственные острова; подводные и подземные технические сооружения, переходы, линии связи и коммуникации, иные линейные объекты связи и коммуникации; объекты здравоохранения, объекты образования, культуры, спорта, туризма, иные объекты социального обслуживания населения; объекты, на которых осуществляются обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов; объекты благоустройства территорий; мелиоративные системы и объекты их инженерной инфраструктуры.

Создание системы государственного управления сферой ГЧП на федеральном, региональном и местном уровне. Реализация данного направления может быть реализована как путем формирования новой организационной структуры органов и институтов управления сферой ГЧП, так и посредством наделения компетенциями уже имеющиеся государственные институты. Очевидно, что выстраивание новой государственной архитектоники управления в сфере ГЧП, потребует подготовки новых квалифицированных государственных и муниципальных служащих [2]. В этой связи, подчеркивается необходимость развития программ по переподготовки кадров и методологическому сопровождению процесса управления сферой ГЧП в регионах и муниципальных образованиях РФ. Поэтому чрезвычайно важно упростить и сделать прозрачным бюрократический механизм системы государственного управления ГЧП, в противном случае ГЧП в России будет не реактивным аккумулятором развития социально-экономической сферы, а лакомым лоббистским пирогом, добываемым в коридорах власти, посредством теневых схем и откатов. Хотелось бы, согласится, со специалистами Центра развития государственно-частного партнерства в необходимости разработки и запуска Национального портала в сфере ГЧП, который бы обеспечил публикацию всей информации о сфере ГЧП в сети Интернет, а также выполнял функцию ведения реестра проектов ГЧП и публикацию информации о новых конкурсах. В качестве альтернативы судебному разрешению споров весьма органично в регулирование отношений в сфере ГЧП вписывается институт медиации. Медитативные формы разрешения споров способны стимулировать процессы самоорганизации на рынке ГЧП и МЧП, а также способствовать формированию культуры внесудебного решения споров. Что же касается вопросов по принятию кодексов этики и регламентов в сфере ГЧП И МЧП, то по всей вероятности для возникновения эффективных и качественных актов необходимо время для развития практики. Так международный опыт показывает, что создание универсального кодекса этики невозможно в связи с объективными отличиями отраслевой специфики реализации проектов ГЧП (например, проекты ГЧП в сфере здравоохранения, будут отличаться от проектов в сфере строительства дорог, следовательно, содержательная часть кодексов этики может варьироваться в зависимости от области реализации ГЧП).

создание механизма стимулирующего регионы и муниципальные образования в проектах ГЧП и МЧП использовать не прямое бюджетное финансирование. Международная практика, связанная с расширением роли внебюджетных фондов при финансировании проектов ГЧП в России представляется весьма преждевременной поскольку и может быть применена достаточно избирательно, поскольку может затрагивать вопросы национальной безопасности. Серьезным остается вопрос о государственных гарантиях по привлекаемому финансированию в проекты ГЧП, которые, как правило, обеспечиваются посредством политической и экономической стабильности. В условиях сложной экономической ситуации вызванной попытками геополитической изоляции России, долгосрочные проекты ГЧП у частных инвесторов вызывают серьезные опасения. В этой связи, специалисты Центра по развитию государственно-частного партнерства в России предлагают создать специализированное инфраструктурное кредитное агентство, которое бы выполняло функцию экономического гаранта. Еще одним шагом является повышение экономической мотивации инвесторов, которая может быть связана с последующей возможностью приватизировать построенный объект. К сожалению, действующее законодательство в полной мере не дает ответы на выявленные проблемы и не содержит исчерпывающих ответов по механизму совершенствования и развития ГЧП, поэтому можно лишь строить гипотезы и приводить аргументы. Развитие рынка конкуренции в ГЧП. Анализируя мировые практики и стадии развития рынков ГЧП можно сделать вывод, что в целом на его создание уходит 10 лет, поэтому даже самые оптимистичные прогнозы и политические решения не могут за весьма короткий по социально-экономическим меркам период совершить чудо. Так, критики проектов развития ГЧП в России, называют конкуренцию на рынке ГЧП «кукольной» т.е. достаточно условной по ряду объективных экономических и политических причин. Безусловно, развитие конкуренции позволило бы решить ряд застарелых проблем связанных с качеством и результативностью объектов ГЧП, проблем монополизации отдельных отраслей и понизить стоимость и повысить качество ряда услуг. Поэтому введение моратория на изменение налогового и иного законодательства, негативно влияющее на долгосрочные инфраструктурные проекты, реализуемые на принципах ГЧП рассматривается как объективная необходимость для современной России. Еще одним важным моментом в развитии конкуренции является расширение форм и видов ГЧП И МЧП, на примере применения контрактов жизненного цикла, концессионных соглашений и т.д.

Многообразие форм и видов ГЧП представляют собой достаточно мобильный и гибкий инструментарий, который с юридической точки зрения можно достаточно мобильно и эффективно использовать для достижения конкретных федеральных, региональных и муниципальных задач. Особенно острую необходимость в новых формах и видах ГЧП и МЧП испытывают отраслевые инфраструктурные проекты. Поэтому в нормативно-правовой регламентации ГЧП в России назрела необходимость устранения отраслевых ограничений для применения ряда форм, видов и механизмов ГЧП. Как емко подметил Авиценна «все в мире яд, и все лекарство, разница только в дозировке», безусловно, и в нашем вопросе, наличие имеющихся проблем право понимания и правового регулирования не должны быть основанием для отказа от использования привлекательных возможностей ГЧП в России. Так, к преимуществам ГЧП как взаимовыгодного союза публичного и частного партнера целесообразно отнести: повышение доступности, улучшение качества услуг; обеспечение соответствия между целями проекта, запросами потребителей и выполняемыми работами (услугами); снижение коррупции; развитие инфраструктуры, создание эффективной системы производства обще социальных благ. Очевидно, институт государственно-частного партнерства может стать прекрасным юридическим и экономическим инструментом модернизации РФ, однако, для этого необходимо как минимум унифицировать действующее законодательство внеся в его содержание вышеуказанные коррективы.

Статья подготовлена при финансовой поддержке гранта Российского государственного научного фонда (РГНФ)№ 15-33-0121. «Государственно-частное партнерство в России: проблемы институционального развития и противодействия злоупотреблениям властью».

Список литературы

Коженко Я.В. институционально-правовые формы лоббистской деятельности в современной России (на примере Общественной палаты Российской Федерации): дис…. канд. юрид, наук. - Ростов-на-Дону. 2007. - С.25

Коженко Я.В. Причины реформирования государственной службы в России как способа устранения управленческих аномалий. // Современные проблемы науки и образования. 2013. № 6. - С. 1039.

Пашковский П.В. Политико-правовое обеспечение региональной безопасности России: проблемы и стратегии // Философия права. 2008. № 6. - С. 118-120. государственный частный партнерство институциональный

Пономаренко С.И. Состязательность сторон на стадии возбуждения уголовного дела: сб. ст. межд, научно-практической конф.. Развитие науки и образования в современном мире. - М.: АР-Консалт, 2014. - С. 41-42.

Портал «ГЧП в России»[Электронный ресурс] // http://www.pppinrussia.ru/

Размещено на Allbest.ru