Правозабезпечувальний складник процедурної функції адміністративного права: пошук базового критерію визначення сутності

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правозабезпечувальний складник процедурної функції адміністративного права: пошук базового критерію визначення сутності

Пирожкова Ю.В.

Анотації

Статтю присвячено дослідженню сутності правозабезпечувального складника процедурної функції адміністративного права, характерною ознакою якого є зовнішнє "обслуговуюче" спрямування, що виходить за межі адміністративного права та передбачає сервісно-організаційну реалізацію як заявних (ініціативних), так і втручальних процедур, встановлених у межах інших галузей права. На підставі проаналізованих сучасних наукових підходів до адміністративної процедури визначено сутність правозабезпечувального складника процедурної функції адміністративного права. адміністративний право втручальний

Ключові слова: функції адміністративного права, адміністративна процедура, процедурна функція адміністративного права, правозабезпечувальний складник процедурної функції адміністративного права.

ПРАВООБЕСПЕЧИТЕЛЬНАЯ СОСТАВЛЯЮЩАЯ ПРОЦЕДУРНОЙ ФУНКЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА: ПОИСК БАЗОВОГО КРИТЕРИЯ ОПРЕДЕЛЕНИЯ СУЩНОСТИ

Пирожкова Ю.В.

Статья посвящена исследованию сущности правообеспечительной составляющей процедурной функции административного права, характерным признаком которой является внешнее "обслуживающее" направление, выходящее за пределы административного права и предусматривающее сервисно-организационную реализацию как заявительных (инициативных), так и вмешательственных процедур, установленных в пределах иных отраслей права. Проанализированы современные доктринальные подходы к административной процедуре, определена сущность правообеспечительной составляющей процедурной функции административного права.

Ключевые слова: административный процесс, административно-процессуальное право, административная процедура, процессуальная функция, правообеспечительная составляющая процедурной функции административного права.

LAW-PROVIDING COMPONENT OF THE PROCEDURAL FUNCTION OF ADMINISTRATIVE LAW: SEARCH FOR THE BASIC CRITERION TO DEFINE THE ESSENCE

Pyrozhkova Yu.V.

Traditional classic legal division of administrative law function to regulation and security is the result of "sustainability", which was formed in the administrative and legal science borrowed from the Soviet Union and modern domestic scientists. The unique breadth of Administrative Law subject allows the system to complement its basic functions of another - a procedural function characteristic feature of which is the so-called external "serving" direction that "goes" beyond administrative law and provides "service-organization" as the realization of the applicants (initiative) and interference procedures established within other areas of law.

Because radical reform of the legal opinion on the nature of administrative law, the question arose as to the substantial upgrade of its subject and "revaluation" functional component industry, which resulted in modern scientific, educational and journalistic sources is not only expanding the traditional range of specialized functions, but reviewing their content in context transfer of administrative and legal doctrine on so-called "European level".

Despite the fact that scientists always recognize administrative law traditionally only with two basic functions - regulation and security, it must be noted that for administrative law, as a result of the unique properties of its subject, also characterized objectively existing externally oriented integrative phenomenon - procedural branch function, the specificity of which is substantive rules of one sector (land, finance, labour, business, environmental law, etc.) "served" procedural rules of administrative law.

Many modern domestic industries are new (economic, customs, tax, information law, etc.) and they lack their own procedural rules, in that case, administrative law and "help" them with their procedural rules. Recognition of administrative law procedural functions "removes from the agenda" scientific debate about the appearance of new industries - administrative and economic, administrative and land, administrative and environmental, administrative and cultural rights, etc. (e.g., research of V. Bevzenko,

V. Halunko, R. Melnyk, Ye. Petrov, T. Sokolan etc.), because they actually come to the combination of substantive sector (land, environmental and economic rights) and other procedural rules - administrative law. The above combination is possible due to the specificity of administrative law and procedural nature of its integration function (which should not be confused with regulatory, because between them there is a global difference - the "external focus" procedural functions implemented outside the material administrative law). It is this feature allows you to talk about self-importance and existence of procedural tool industry is the foundation that allows you to supplement the traditional "duo" functions of administrative law.

Thus, outlining our own vision of the content procedural tool industry, we consider it appropriate to note that a purposeful influence of the administrative law direction focused on external public-service provision implementing procedural material standards set within other areas of law.

Key words: administrative procedure, administrative procedure, administrative proceedings, procedural function of administrative law.

Традиційний, класичний розподіл власне юридичних функцій адміністративного права на регулятивну й охоронну є результатом усталеності, яка сформувалась в адміністративно- правовій науці радянського періоду та запозичена сучасними вітчизняними ученими. Унікальна широта предмета адміністративного права дає змогу доповнити систему його базових функцій ще однією - процедурною функцією, характерною ознакою якої є так зване зовнішнє, "обслуговуюче" спрямування, що виходить за межі адміністративного права та передбачає сервісно-організаційну реалізацію як заявних (ініціативних), так і втручальних процедур, встановлених у межах інших галузей права.

Аналіз історіографії становлення адміністративно-правової науки показав, що ця функція взагалі ніколи в такому формулюванні не виділялась, хоча завжди об'єктивно існувала. Саме предмет, специфіка адміністративного права зумовлювали її наявність, адже жодна галузь вітчизняного права, окрім адміністративного, не мала такого "взаємопроникнення" обслуговуючого характеру в інші галузі, виходячи за межі свого матеріального права. Як справедливо зазначає І. Гриценко, з 20-х рр. ХХ ст. адміністративне право стає домінуючою галуззю права, яка регулює більшість суспільних відносин у державі [1, с. 43].

Легко переконатись у фактичному існуванні процедурної функції, порівнявши підручники з адміністративного права, які були видані у 80-90-х рр. ХХ ст. Так, автори підручника "Радянське адміністративне право" (1982 р.) за загальною редакцією В. Попової та М. Студенікіної хоч і не виділяють зазначену функцію, проте говорять про досить велику кількість суміжних питань, які виникають між адміністративним правом та фінансовим і колгоспним правом. Якщо фінансове право регулює суспільні відносини, які виникають у процесі фінансової діяльності держави, спрямованої на планове збирання й розподіл грошових ресурсів, то обслуговування організації роботи державних органів у галузі фінансової діяльності визначається адміністративним. Регулювання внутрішньоколгоспних відносин, які виникають між його членами та виборними органами, відносин колгоспного двору реалізується в межах колгоспного права, а дозвільна система, тобто необхідність отримання спеціального дозволу на продаж будь-якого товару, контроль і нагляд за дотриманням діючих правил колгоспної торгівлі, санітарних, ветеринарних правил, регулюється в межах адміністративного права [2, с. 6-7, 190].

На множинність точок перетину адміністративного права з фінансовим, земельним і колгоспним звертають увагу також автори підручника "Радянське адміністративне право" (1986 р.) за загальною редакцією Р. Павловського, зазначаючи що норми матеріального права реалізуються в певному порядку, тобто адміністративно-процесуальній діяльності. Зміст зазначеної діяльності врегульовано адміністративно-процесуальними нормами та спрямовано на вирішення різноманітних індивідуальних справ, що виникають у державному управлінні, забезпеченні його результативності. Основні риси адміністративного процесу виявляються в тому, що його зміст динамічно взаємопов'язаний з управлінською діяльністю та нормами матеріального права (адміністративного, фінансового, господарського) [3, с. 8, 205, 210].

Водночас авторський колектив підручника "Радянське адміністративне право" (1986 р.) за загальною редакцією О. Коренєва, зазначаючи про тісний зв'язок адміністративного права з іншими галузями права, звертають увагу на його "обслуговуючу" спрямованість щодо цивільного й трудового права [4, с. 31].

Фактичну наявність процедурної функції адміністративного права підтверджує також слушне зауваження Л. Коваля, який у підручнику "Адміністративне право" (1998 р.) звертає увагу на той факт, що управлінські процедури поширюються не лише на відносини, що регулюються нормами адміністративного права, а й на відносини, що регулюються нормами інших галузей права, проте реалізуються цими нормами через державно-управлінську діяльність (земельні й фінансові, житлові та транспортні, природоохоронні й будівельні, лісові, водні, трудові та пенсійні, інші правовідносини). Своїх процесуальних форм вони не мають, і процесуальне "обслуговування" цих матеріальних приписів відбувається за допомогою адміністративно-процесуального права [5, с. 144].

У більш пізніх підручниках також можна побачити певні намагання вчених окреслити процедурно-обслуговуючу сферу адміністративного права. Так, наприклад, А. Васильєв, характеризуючи предмет адміністративного права, справедливо зауважує, що паралельно з управлінськими відносинами, у межах яких безпосередньо реалізуються функції й повноваження управлінських органів виконавчої влади, до його предмета входять охоронні та правозабезпечувальні відносини, а також відносини зовнішньоорганізаційного характеру, які виникають у зв'язку зі здійсненням деякими суспільними органами та організаціями зовнішньовладних функцій і повноважень [6, с. 8]. Науковець виділяє контрольно-наглядові, дозвільні, реєстраційні, координаційні, ліцензійні адміністративні процедури, завдяки яким стає практично можливим чітко й організовано реалізувати функції державної виконавчої влади в різноманітних сферах її здійснення [6, с. 184].

Яскравим підтвердженням наявності процедурної функції галузі є позиція колективу авторів підручника "Адміністративне право України" (2001 р.) за загальною редакцією Ю. Битяка, які вказують: "Найважливішою обставиною, що характеризує адміністративний процес, варто визнати те, що адміністративно-процесуальна діяльність завжди ґрунтується на праві, пов'язана з реалізацією матеріальних норм адміністративного права, а в деяких випадках - і норм інших галузей права, наприклад, під час реалізації окремих норм такої порівняно молодої галузі права, як підприємницьке право, що стосується державної реєстрації суб'єктів підприємницької діяльності" [7, с. 184].

Унаслідок докорінного реформування правової думки щодо сутності адміністративного права постало питання щодо змістовного оновлення його предмета та "переоцінки" функціонального складника галузі, що й зумовило в сучасних наукових, навчальних і публіцистичних джерелах не лише розширення традиційного переліку галузевих функцій, а й перегляд їх змісту в контексті переходу адміністративно-правової доктрини на так званий європейський рівень. Зокрема, Т. Коломоєць і В. Колпаков у "Вступі до навчального курсу "Адміністративне право України" (2014 р.) серед функцій адміністративного права виділяють організаційну, уточнюючи при цьому, що така функція визначається організаційним характером діяльності публічної адміністрації, що постійно "підтримується" нормами публічної адміністрації [8, с. 109].

Роблячи акцент на адміністративно-правових і культурологічних аспектах європеїзації публічного управління в Україні, Ю. Юринець у свою чергу справедливо звертає увагу на той факт, що реалізація відкритої моделі адміністративного права потребує обґрунтування та втілення його правозабезпечувальної й правозахисної функцій [9, с. 20-21].

Отже, наведені приклади ілюструють очевидний факт, що, незважаючи на те, що вченими-адміністративістами за адміністративним правом традиційно визнавалися лише дві базові функції - регулятивна й охоронна, не можна не помітити, що для адміністративного права внаслідок унікальних властивостей його предмета також характерне об'єктивно існуюче зовнішньо орієнтоване інтегративне явище - процедурна галузева функція, специфіка якої полягає в тому, що матеріальні норми однієї галузі (земельного, фінансового, трудового, господарського, екологічного права тощо) "обслуговуються" процедурними нормами адміністративного права. Багато сучасних вітчизняних галузей "нові" (господарське, митне, податкове, інформаційне право тощо), і в них відсутні власні процедурні норми, саме в такому разі адміністративне право "допомагає" їм своїми процедурними нормами.

Визнання процедурної функції адміністративного права дає змогу "просунутись" у наукових дискусіях щодо появи нових галузей - адміністративно-господарського, адміністративно- земельного, адміністративно-екологічного, адміністративно-культурного права тощо (наприклад, дослідження В. Бевзенка, В. Галунька, Р. Мельника, Є. Петрова, Т. Соколан та інших авторів [10-12]), адже при цьому фактично мова йде про поєднання матеріальних норм однієї галузі (земельного, екологічного, господарського права) та процедурних норм іншої - адміністративного права. Зазначене поєднання можливе завдяки специфічності адміністративного права та інтеграційному характеру його процедурної функції (яку не варто плутати з регулятивною, оскільки між ними існує глобальна відмінність - "зовнішнє спрямування" процедурної функції реалізується за межами матеріального адміністративного права). Саме ця особливість дає змогу вести мову про самостійне значення й існування процедурної функції галузі.

Перш ніж безпосередньо перейти до з'ясування сутності процедурної функції адміністративного права, варто визначитися з питаннями, що стосуються філологічного та етимологічного розуміння таких категорій, як "процедура" й "провадження", що дасть змогу вирішити поставлене завдання. Слово "процедура" (як і слово "процес") походить від латинського "procedo", що означає "проходжу, просуваюсь" [16, с. 470]. В українській і російській мовах термін "процедура" з'явився шляхом запозичення його франкомовної трансформації "procedure", що має аналогічне значення [17, с. 156]. Процедура в загальноприйнятому сенсі розуміється як будь-яка тривала, послідовна справа, порядок, обряд; певна послідовність здійснення операцій, загальна система дій, необхідна для виконання відповідного завдання; офіційно встановлений чи узвичаєний порядок здійснення, виконання або оформлення будь-чого; офіційний порядок дій, виконання, обговорення чого-небудь тощо. Спільними рисами, що об'єднують усі ці визначення, є послідовність дій та спрямування на досягнення результату (оформлення, виконання, здійснення, обговорення тощо). У юридичній науці використовуються такі терміни, як "процедура", "юридична процедура", "правова процедура", "адміністративна процедура" тощо. Так, наприклад, І. Барциц зазначає, що процедура є виявом специфічних юридичних режимів застосування права [18, с. 5]. М. Байтін та О. Яковенко розглядають правові процедури як особливий нормативно встановлений порядок здійснення юридичної діяльності [19, с. 7]. В. Тарасова пропонує розуміти процедуру як форму правового регулювання діяльності відповідних органів, яка за наявності певних причин може набути форми процесу [20, с. 112-113].

Якщо говорити безпосередньо про розуміння адміністративної процедури, варто зазначити, що в сучасній адміністративно-правовій літературі простежується дедалі більше зростаюча увага вчених до дослідження проблематики адміністративних процедур, їх відмежування від суміжних правових понять, а також збільшується кількість праць, присвячених окремим питанням адміністративних процедур (наприклад, роботи В. Авер'янова, О. Андрійко, Д. Астахова, О. Бандурки, Д. Бахраха, А. Васильєва, Н. Галіциної, В. Гаращука, І. Голосніченка, Н. Губернської, Т. Коломоєць, О. Кузьменко, О. Лагоди, О. Миколенка, Р. Мельника, Б. Лазарева, В. Сорокіна, С. Стеценка, В. Тимощука та інших авторів). Дедалі частіше адміністративні процедури розглядаються у взаємозв'язку з відповідною сукупністю адміністративно-правових норм, яку називають адміністративно-процедурним правом (наприклад, праці Н. Александрової, В. Бевзенка, О. Кузьменко, Р. Куйбіди, О. Миколенка, Р. Мельника, В. Тимощука та інших учених).

Аналіз фахової наукової літератури показує, що на сьогодні існує декілька варіацій поняття "адміністративна процедура", зумовлених наявністю різних підходів до розуміння сутності адміністративного процесу, а саме такі:

- прихильники широкого розуміння поняття "адміністративний процес" зазначають, що ним охоплюється вся сукупність чинних адміністративних процедур (наприклад, роботи О. Бандурки, Д. Бахараха, Ю. Битяка, А. Коренєва, Г. Петрова, М. Тищенка та інших авторів);

- адміністративна процедура - це складова частина адміністративно-управлінського процесу (роботи С. Стеценка);

- установлений законодавством порядок розгляду й розв'язання органами публічної адміністрації індивідуальних адміністративних справ із метою забезпечення прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб, нормального функціонування громадянського суспільства й держави (наприклад, дослідження В. Галунька, В. Олефіра, М. Пихтіна та інших авторів). Підтримує цей підхід також О. Джафарова, яка при цьому зазначає, що адміністративною процедурою є нормативно встановлений порядок прийняття й виконання суб'єктами відповідних адміністративно-правових відносин управлінського акта та порядок вчинення адміністративних організаційних дій (заходів) з метою реалізації й забезпечення прав і свобод, законних інтересів та обов'язків фізичних і юридичних осіб. Схожу позицію займають більшість учених- адміністративістів, наприклад Д. Астахов, Н. Губернська, Т. Коломоєць, О. Кузьменко, О. Лагода, В. Тимощук, А. Школик та інші. Сучасному адміністративному праву притаманна значна кількість різноманітних видів адміністративних процедур, що класифікуються за низкою підстав. Так, в адміністративному праві європейських країн основними критеріями класифікації адміністративних процедур є наявність конфлікту у відносинах між адміністративним органом і приватною особою та виділення окремих видів діяльності адміністративних органів. Відповідно до першого критерію адміністративні процедури поділяються на безконфліктні (непозовні) і конфліктні (позовні) [21, с. 123-124]. Конфліктною адміністративною процедурою є порядок розгляду й вирішення адміністративним органом суперечки, тоді як непозовною адміністративною процедурою вважається порядок розв'язання адміністративних справ, які не передбачають "юрисдикційний" розгляд конфлікту.

За другим критерієм усі види діяльності адміністративних органів умовно поділяють на внутрішньо спрямовані та зовнішньо спрямовані [22, с. 199]. Внутрішньо спрямовані адміністративні процедури реалізуються без залучення приватних осіб у межах системи органів виконавчої влади й місцевого самоврядування, тоді як зовнішньо спрямовані процедури передбачають наявність, окрім адміністративного органу, приватної (фізичної чи юридичної) особи [22, с. 10]. При цьому, якщо в зовнішньо спрямованій діяльності однією зі сторін відносин є не залучений до структури органу суб'єкт (приватна особа), процедура може бути визначена як "заявна" (для її початку необхідне подання заяви приватною особою) або "втручальна" (її адміністративний орган за наявності правових підстав розпочинає самостійно). В. Тимощук, використовуючи звичну для вітчизняного адміністративного права термінологію, визначає такі процедури як ті, що виникають за ініціативою (заявою) фізичної або юридичної особи, та ті, що починаються адміністративним органом за власною ініціативою [23, с. 24], за наявності потреби в захисті державних і суспільних інтересів, забезпечення прав і свобод громадян, припинення адміністративних правопорушень тощо [22, с. 10].

З огляду на той факт, що адміністративні процедури за метою здійснення можна поділити на дві групи, до першої з яких варто віднести конфліктні адміністративні процедури, спрямовані на відновлення порушеного права (тобто дисциплінарне провадження, розгляд скарг, контрольні, наглядові процедури тощо), а до другої - ініціативні адміністративні процедури з надання адміністративних послуг (реєстраційні, ліцензійно-дозвільні, нострифікаційні, екзаменаційно-конкурсні тощо), безліч із яких передбачають та забезпечують зовнішній процес їх упровадження також в інших галузях права, необхідно зазначити, що саме це створює підґрунтя для виокремлення в структурі процедурної функції адміністративного права її складників - правозабезпечувального (розгляд заяв, скарг, процедура застосування заходів адміністративного примусу тощо) та публічно-сервісного (легалізація, ліцензування, реєстрація, встановлення статусу, верифікація, нострифікація, розгляд заяв, пропозицій і клопотань, застосування заохочень тощо).

Література