Проблема визначення поняття державного контролю в банківській сфері

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 342.951:347.734

Відкритий міжнародний університет розвитку людини «Україна» (м. Київ)

Проблема визначення поняття державного контролю в банківській сфері

О.В. Царікова, аспірант

Анотація

банківський контроль державний

Досліджено сутність банківського контролю та наукові підходи щодо визначення його відмінностей від банківського нагляду, визначено місце банківського контролю в системі державного контролю. Розглянуто проблему розмежування термінів «державний контроль у банківській сфері», «державне регулювання діяльності банків», «банківське регулювання» і «банківський нагляд». Наголошено на відмінності понять «державний контроль у банківській сфері» та «банківський контроль», запропоновано їх визначення.

Ключові слова: банківський контроль, банківський нагляд, банківське регулювання, державний контроль, банківська сфера.

Аннотация

Царикова Е. В. Проблема определения понятия государственного контроля в банковской сфере

Исследована сущность банковского контроля и научные подходы к определению его отличий от банковского надзора, определено место банковского контроля в системе государственного контроля. Рассмотрена проблема разграничения терминов «государственный контроль в банковской сфере», «государственное регулирование деятельности банков», «банковское регулирование» и «банковский надзор». Отмечены отличия понятий «государственный контроль в банковской сфере» и «банковский контроль», предложены их определения.

Ключевые слова: банковский контроль, банковский надзор, банковское регулирование, государственный контроль, банковская сфера.

Annotation

Tsarikova O. V. The problem of defining the concept of state control in the banking sector

The essence of banking control and scientific approaches to determine its differences from banking supervision have been researched; the place of banking control in the system of state control has been determined. The author has indicated on the absence of the definition of the concept of the state control in the banking sector in the legislation of Ukraine, as well as on the problem of the delineation of the terms ``state control in the banking sector", “state regulation of the banks activities", “banking regulation" and “banking supervision".

It has been established that the verification is a form of activity of the National Bank of Ukraine, which is inherent for banking control and banking supervision. Therefore, the notion of the state banking supervision involves the intervention of the state supervisory agency, which acts as a controller, in the activities of banks. It has been emphasized that control includes not only verification of the activity of the object under control and its legality, but also supervision (monitoring) over its realization and expediency. Therefore, the concept of “banking control” is identical to the concept of “banking supervision”.

It has been emphasized that it is expedient to distinguish the concepts of “state control in the banking sector” and “banking control”. It has been found out that banking control (supervision) is a complex of ordered actions aimed at monitoring the activities of banks, verification of the conformity of actions of controlled subjects with the established requirements of legislation in order to detect deviations from established norms, implementation of managerial influence, and the provision of recommendations. The state control in the banking sector should be considered as a function of public administration, which covers both the activities of the National Bank of Ukraine on the implementation of banking control (supervision) and the activities of other state power agencies.

Keywords: banking control, banking supervision, banking regulation, state control, banking sphere.

Постановка проблеми. Невід'ємною складовою механізму державного регулювання банківської системи є державний контроль, спрямований на виявлення відхилень від прийнятих стандартів і порушень принципів законності, підвищення ефективності цієї системи, вжиття коригуючих заходів, притягнення до відповідальності правопорушників, запобігання або зменшення порушень у майбутньому. За цих обставин, виникає потреба в удосконаленні чинної нормативно-правової бази, яка визначає сутність, особливості та порядок здійснення державного контролю в системі державного управління банківською діяльністю в Україні.

Стан дослідження. Проблемам правового забезпечення державного контролю в банківській сфері присвячено праці М. І. Гойхмана, І. І. Д'яконової, М. М. Коваленка, А. В. Марущак, О. А. Шевчука та інших науковців. Однак, враховуючи вагомі результати сучасних наукових досліджень, слід констатувати, що місце державного контролю в системі управління банківською діяльністю, його роль і сутність не знайшли належного висвітлення в науковій літературі та чіткого визначення в чинному законодавстві.

Метою статті є дослідження проблем законодавчого визначення поняття державного контролю в банківській сфері, його співвідношення з іншими суміжними поняттями та розробка пропозицій з його удосконалення.

Виклад основного матеріалу. Сьогодні існує багато підходів до визначення поняття державного контролю та його місця в системі державного управління. Досліджуючи поняття державного контролю в банківській сфері, необхідно зазначити, що його визначення в законодавстві України відсутнє. Крім того, серед науковців немає спільної думки щодо визначення поняття державного контролю в банківській сфері. Так, М. М. Коваленко наголошує, що державний банківський контроль - це функція державного управління, яка полягає в перевірці результативності й ефективності здійснення банківського регулювання та нагляду. Однак банківське регулювання та нагляд учений також відносить до функцій державного управління. У свою чергу, банківський контроль здійснюється на кінцевих етапах управлінської діяльності державних органів, що засвідчує його інтегруючу значущість із дотримання та виконання поставленої мети і завдань усіх інших елементів механізму державного регулювання банківського сектора [1]. Тому виникає проблема розмежування термінів «державний контроль у банківській сфері», «державне регулювання діяльності банків», «банківське регулювання» та «банківський нагляд».

Відповідно до ст. 1 закону України «Про Національний банк України» під банківським наглядом розуміється система контролю й активних упорядкованих дій Національного банку України (далі - НБУ), спрямованих на забезпечення дотримання банками та іншими особами, стосовно яких НБУ здійснює наглядову діяльність законодавства України і встановлених нормативів, з метою забезпечення стабільності банківської системи та захисту інтересів вкладників і кредиторів банку [2]. Відповідно до ст. 67 закону України «Про банки і банківську діяльність» НБУ має право запровадити особливий режим контролю за діяльністю банку та призначити куратора банку. Особливий режим контролю є додатковим інструментом банківського нагляду [3], тобто банківський контроль є інструментом банківського нагляду. Отже, поняття банківського нагляду, на нашу думку, ширше, ніж поняття банківського контролю.

Крім того, НБУ здійснює банківський нагляд у формі інспекційних перевірок і безвиїзного нагляду. Під час інспекційної перевірки НБУ має право безоплатно одержувати від банків, учасників банківських груп та юридичних осіб, які отримали ліцензію НБУ, а також від осіб, стосовно яких НБУ здійснює нагляд згідно із законом, інформацію про їх діяльність та пояснення щодо отриманої інформації і проведених операцій (ст. 57 Закону) [3].

Іншою формою банківського нагляду є безвиїзний нагляд, який здійснюється НБУ на підставі звітності, наданої банками. НБУ з метою виконання регулятивних і наглядових функцій визначає форми звітності (в тому числі консолідованої), які є обов'язковими до виконання всіма суб'єктами господарювання, а також порядок її складання та подання до НБУ (ст. 67 закону України «Про Національний банк України») [2].

Разом із цим, у сучасній українській мові термін «контроль» тлумачиться як: перевірка відповідності контрольованого об'єкта встановленим вимогам; складова частина управління економічними об'єктами та процесами з метою перевірки відповідності спостережуваного стану об'єкта бажаному та необхідному положенню, передбаченому законами, інструкціями, іншими нормативними актами, а також програмами, планами, договорами, проектами, угодами [4, с. 569]. Л. В. Гуцаленко й А. І. Жиліна зауважують, що сутність державного контролю полягає у: перевірці відповідності діяльності учасників суспільних відносин установленим у суспільстві приписам; здійсненні цілеспрямованого впливу на об'єкти управління, який передбачає систематичний нагляд, спостереження за їх діяльністю для виявлення відхилень від установлених норм і правил; перевірці дотримання законодавства, виявленні порушень господарської дисципліни; виробленні та здійсненні ефективного вчасного керуючого впливу, який має забезпечити досягнення поставленої мети; здійсненні суб'єктом управління обліку та перевірки керованим об'єктом встановлених приписів [5, с. 81; 6, с. 6].

Отже, форма здійснення банківського нагляду та банківського контролю однакова - перевірка. Однак А. В. Марущак зауважує, що перевірка як форма банківського нагляду застосовується лише щодо суб'єктів банківської діяльності. Водночас перевірка є обов'язковою умовою для отримання ліцензії банком, тобто банківський контроль здійснюється і щодо суб'єкта, який має намір отримати ліцензію на здійснення банківської діяльності. Перевірка є формою діяльності НБУ, характерного для банківського контролю та банківського нагляду. Однак деякі перевірки здійснюються на першій стадії банківського контролю (вступний контроль), інші - на наступних стадіях (попередній, поточний і подальшій контроль). Метою контролю на першій стадії є вирішення питання щодо надання статусу суб'єкта банківської діяльності, на інших стадіях - моніторинг діяльності відповідного суб'єкта. Тобто банківський нагляд можливий лише після створення суб'єкта банківської діяльності [7, с. 8].

І. І. Д'яконова вважає, що банківський нагляд являє собою моніторинг процесів, які відбуваються в діяльності банківських установ, і зазначає, що він не може існувати окремо від контролю за виконанням тих чи інших нормативних документів, які регламентують банківську діяльність [8, с. 58]. Тобто банківський нагляд містить елементи контролю. Разом із цим, згідно зі ст. 46 закону України «Про Національний банк України» НБУ має право визначати перелік інформації, яка є важливою для цілей банківського нагляду та про яку банк і власник істотної участі зобов'язані інформувати НБУ, що свідчить про здійснення моніторингу в межах банківського нагляду. Однак поняття державного банківського нагляду, на відміну від загальноприйнятого поняття нагляду, передбачає втручання державного наглядового органу, який виконує функції контролера в діяльність банків.

Слід погодитися з А. В. Головачем, який визначає контроль не лише як перевірку діяльності підконтрольного об'єкта та її законності, а і як спостереження (моніторинг) за її здійсненням і доцільністю [9, с. 341]. Підтвердженням того, що поняття банківського контролю та банківського нагляду ототожнюються, є ст. 1 закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», відповідно до якої державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт і послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища [10].

Вбачається, що поняття «банківський контроль» є тотожним поняттю «банківський нагляд», тому необхідно викласти абз. 3 ст. 1 закону України «Про банки і банківську діяльність» у такій редакції: «Банківський контроль (нагляд) - комплекс упорядкованих дій, спрямованих на спостереження за діяльністю банків, перевірку відповідності дій підконтрольних суб'єктів встановленим вимогам законодавства з метою виявлення відхилень від установлених норм, здійснення керуючого впливу, надання рекомендацій».

Однак доцільно розмежовувати поняття «державний контроль у банківській сфері» та «банківський контроль». Так, відповідно до абз. 1 ст. 4 закону України «Про банки і банківську діяльність» банківська система України складається з НБУ й інших банків, а також філій іноземних банків, що створені та діють на території України відповідно до положень законів України. Тобто крім банківського контролю слід виокремлювати також контроль за діяльністю НБУ [3]. Зокрема, НБУ підзвітний Президенту України та Верховній Раді України в межах їх конституційних повноважень. Підзвітність означає, що: призначення на посаду та звільнення з посади голови НБУ здійснюється Верховною Радою України за поданням Президента

України; Президент України призначає та звільняє половину складу Ради НБУ; другу половину складу Ради НБУ призначає та звільняє Верховна Рада України; голова НБУ повинен доповідати перед Верховною Радою України про діяльність НБУ; двічі на рік НБУ надає інформацію Президенту України та Верховній Раді України про стан грошово-кредитного ринку в державі тощо [11, с. 163]. Це свідчить про здійснення державного, зокрема президентського та парламентського, контролю за діяльністю НБУ. При цьому контрольні функції знаходяться в компетенції різних органів державного управління, тоді як банківський контроль (нагляд) є спеціальним, особливим видом діяльності, притаманним окремим державним органам.

Щодо банківського регулювання, то відповідно до ст. 1 закону України «Про Національний банк України» банківське регулювання - одна з функцій НБУ, яка полягає у створенні системи норм, що регулюють діяльність банків, визначають загальні принципи банківської діяльності, порядок здійснення банківського нагляду, відповідальність за порушення банківського законодавства [2]. Із цим твердженням погоджується І. С. Попов, який визначає державне регулювання банківської діяльності як нормотворчу й індивідуально-владну діяльність суб'єктів регулювання, спрямовану на впорядкування створення та діяльності кредитних організацій, банківського сектора загалом, формування та підтримку сталого правопорядку у сфері банківської діяльності, захист прав і законних інтересів її учасників та приватних осіб [12, с. 108].

М. І. Гойхман розмежовує поняття «банківське регулювання», «банківський нагляд» і «банківський контроль» таким чином:

- банківське регулювання належить до юридичних правил чи адміністративних вимог, що встановлюються органами влади;

- банківський нагляд означає процедуру постійного моніторингу за відповідністю вимогам, встановленим банківським регулюванням;

- банківський контроль дозволяє визначити необхідність зміни встановлених вимог [13, с. 38].

Однак таке розуміння вказаних понять є неповним, оскільки не розкриває форм і не охоплює суб'єктів здійснення цих видів діяльності НБУ.

Як зазначалося, поняття банківського контролю повністю тотожне поняттю банківського нагляду, тобто законодавство не встановлює відмінностей між ними. Разом із цим, уживання термінів «банківський контроль», «банківське регулювання» та «банківський нагляд» є непослідовним і суперечливим. Зокрема, в п. 8 ст. 7 закону України «Про Національний банк України» банківський нагляд визначено як одну з функцій НБУ. Водночас згідно зі ст. 66 закону України «Про банки і банківську діяльність» нагляд за діяльністю банків є частиною державного регулювання діяльності банків і належить до однієї з його форм - адміністративного регулювання [2]. Зважаючи на це, в законодавстві нагляд за діяльністю банків розглядається одночасно як функція управління, форма державного регулювання та система контролю й активних дій НБУ. Крім того, відповідно до ст. 67 цього закону НБУ з метою виконання регулятивних і наглядових функцій визначає форми звітності (в тому числі консолідованої), порядок її складання та подання до НБУ, які є обов'язковими до виконання всіма суб'єктами господарювання. Тобто банківський нагляд, а, отже, і банківський контроль, передбачають здійснення НБУ нормотворчої діяльності, що суперечить визначенню поняття державного нагляду, закріпленого у ст. 1 цього закону.

З метою усунення колізій законодавства необхідно виключити п. 4 зі ст. 66 закону України «Про банки і банківську діяльність», відповідно до якого нагляд за діяльністю банків є частиною державного регулювання діяльності банків.

Висновки

Отже, банківський контроль - це не лише перевірка законності діяльності підконтрольного об'єкта, а і спостереження (моніторинг) за її здійсненням і доцільністю. Тому вбачається, що банківський контроль (нагляд) - це комплекс упорядкованих дій, спрямованих на спостереження за діяльністю банків, перевірку відповідності дій підконтрольних суб'єктів встановленим вимогам законодавства з метою виявлення відхилень від установлених норм, здійснення керуючого впливу, надання рекомендацій. Водночас державний контроль у банківській сфері слід розглядати як функцію державного управління, що охоплює як діяльність НБУ щодо здійснення банківського контролю (нагляду), так і діяльність інших органів державної влади.

Перспективним напрямом подальших досліджень є аналіз системи суб'єктів державного контролю за діяльністю банків, а також особливостей здійснення контролю в цій сфері з боку Президента України, парламенту, органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, судових і правоохоронних органів, НБУ тощо.

Список бібліографічних посилань

1. Коваленко М. М. Державний банківський контроль: мета, сутність і значення // Проблеми і перспективи розвитку банківської системи України : зб. тез доп. ХV Всеукр. наук.-практ. конф. (8-9 листоп. 2012 р.). Суми, 2012. С. 99-100. URL: http://dspace.uabs.edu.ua/jspui/ bitstream/123456789/9643/1/kovalenko.pdf (дата звернення: 20.12.2017).

2. Про Національний банк України : закон України від 20.05.1999 № 679-XIV // База даних (БД) «Законодавство України» / Верховна Рада (ВР) України. URL: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/679-14 (дата звернення: 20.12.2017).

3. Про банки і банківську діяльність : закон України від 07.12.2000 № 2121-Ш // БД «Законодавство України» / ВР України. URL: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2121-14 (дата звернення: 20.12.2017).

4. Великий тлумачний словник сучасної української мови / уклад. і голов. ред. В. Т. Бусел. Київ ; Ірпінь, 2009. 1728 с.

5. Жиліна А. І. Громадський контроль як засіб забезпечення законності та дисципліни в державному управлінні // Актуальні проблеми сучасної науки і правоохоронної діяльності : матеріали XI наук.-практ. конф. курсантів та слухачів, 29 трав. 2004 р. Харків, 2004. 276 с.

6. Гуцаленко Л. В., Дерій В. А., Коцупатрий М. М. Державний фінансовий контроль : навч. посіб. для студентів ВНЗ. Київ : Центр учб. літ., 2009. 424 с.

7. Марущак А. В. Правові основи контрольно-наглядових повноважень Національного банку України : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07. Одеса, 2015. 21 с.

8. Д'яконова І. І. Модернізація банківського нагляду в Україні : монографія. Суми, 2008. 279 с.

9. Головач А. В. Керівник в органах Державної податкової служби: адміністративно-правовий статус: монографія. Харків : Золота миля, 2011. 584 с.

10. Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності : закон України від 05.04.2007 № 877-V // БД «Законодавство України» / ВР України. URL: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/877-16 (дата звернення: 26.08.2017).

11. Амосов О., Коваленко М. Підконтрольність Національного банку України та центральних банків зарубіжжя. Вісник Національної академії державного управління. 2012. Вип. 1. С. 161-171.

12. Попов И. С. Правовой механизм государственного регулирования банковской деятельности : дис. . канд. юрид. наук : 12.00.04. М., 2000. 208 с.

13. Гойхман М. І. Діагностика проблемних ситуацій та державне регулювання функціонування банківського сектору в Україні : автореф. дис. ... д-ра екон. наук : 08.00.08. Київ, 2017. 40 с.

Размещено на Allbest.ru