Проблемні питання формування та реалізації державної антикорупційної політики на сучасному етапі розвитку політичної системи України

Постановка проблеми. За останні роки в Україні відбулись кардинальні зміни політичної системи держави та її основних інститутів. В системі державного управління з'являються нові органи, завданням яких є формування та реалізація державної політики у відповідному напрямку. При цьому, ключовою сферою діяльності держави, до якої прикута увага всього цивілізованого світу є державна антикорупційна політика.

Створивши систему органів та осіб, які формують та реалізують державну антикорупційну політику, законодавством закладено підвалини для якісно нової системи управління антикорупційною сферою. На сьогодні, такі інститути як органи прокуратури, національної поліції, Національне антикорупційне бюро України, Національне агентство з питань запобігання корупції є спеціально уповноваженими суб'єктами у сфері протидії корупції. Якщо вважати запуск Національного агентства України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів та Державного бюро розслідувань завершеними, фактично маємо цілісну систему органів управління антикорупційною сферою з чітким розподілом повноважень між суб'єктами.

Разом з тим, доводиться констатувати наявність перманентно триваючих конфліктів та непорозумінь, які існують як всередині системи органів, що формують та реалізують державну антикорупційну політику, так і між основними політичними інститутами держави, громадянським суспільством і міжнародною спільнотою. До сих пір не створено цілісної системи координації діяльності антикорупційних органів, не налагоджено ефективної взаємодії між ними. Дискусійними і безкомпромісними є спори навколо створення антикорупційних судів, що на думку основних донорів України та частини прогресивної громадськості завершить формування ефективної моделі запобігання та протидії корупції в України. Наслідком суперечностей між новоствореними антикорупційними органами, політичними інститутами та громадянським суспільством є відсутність стратегічного планування та системного бачення пріоритетів та цілей державної антикорупційної політики. Вказані проблеми помножені на відсутність політичної волі як основної рушійної сили реформ, у свою чергу, негативно позначаються на результатах роботи всієї системи державних органів, що формують та реалізують державну антикорупційну політику.

Аналіз останніх досліджень. Дослідженням різних аспектів державної антикорупційної політики в Україні в останні роки присвячена низка робіт та виступів таких вітчизняних дослідників, як: Т.Брус, І.Беззуб, І. Бойко, В. Ковальов, О. Кущ, В. Нестерович, О. Марін, В. Попович, В. Сущенко, М. Хавронюк, а також закордонних громадських діячів, політиків та експертів: А. Ослунда, М. Йованович, Х. Мінгареллі, К.Ланчінскаса. Окрему увагу проблемам формування та імплементації державної антикорупційної політики приділяють представники громадянського суспільства в Україні: О. Дрік, Д. Каленюк, А. Марчук, О. Лємєнов, Р. Сіверс, О. Жернаков, Я. Юрчишин та інші.

Постановка завдання. Метою даної статті є здійснення аналізу та узагальнення основних проблем стратегічного планування та реалізації державної антикорупційної політики у 2014-2017 роках як складової політичного процесу на сучасному етапі розвитку політичної системи в Україні.

Виклад основного матеріалу дослідження. Прогресивні перетворення, що нині відбуваються в Українській державі, супроводжуються складними реформами політичних, економічних і правових відносин. Однією з найважливіших складових цього процесу є реалізація антикорупційної реформи.

Незважаючи на певний прогрес, протягом останніх років антикорупційна реформа залишається одним з ключових завдань влади в Україні. У цьому напрямі вже здійснено низку важливих законодавчих і практичних кроків та продовжується впровадження системо утворюючих заходів.

У період до 2014 року (коли було ухвалено антикорупційне законодавство) основною дієвою особою у сфері запобігання та боротьби з корупцією формально був Президент України, який брав на себе стратегічне планування пріоритетів в цій сфері. Так, 10 квітня

1997 року Президентом України затверджено "Національну програму боротьби з корупцією" [1]; 24 квітня

1998 року "Концепцію боротьби з корупцією на 1998 2005 роки" [2]; 11 вересня 2006 року"Концепцію подолання корупції в Україні "На шляху до доброчесності" [3]; 21 жовтня 2011 року "Національну антикорупційну стратегію на 2011 2015 роки" [4].

На рівні виконавчої влади, з метою втілення в життя зазначених стратегічних документів, Уряд приймав власні рішення. Йдеться про "Державну програму щодо запобігання і протидії корупції на 2011-2015 роки" [5], а також низку планів, спрямованих на боротьбу з корупцією на відповідний рік.

Починаючи з 2014 року в Україні створено відносно розгалужену правову та законодавчу базу, яка дозволяє здійснювати більш ефективне стратегічне планування, реалізацію і контроль за впровадженням державної антикорупційної політики. При цьому, законодавством забезпечено розмежування функцій і повноважень кожної з гілок влади та передбачено утворення центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом Національного агентства з питань запобігання корупції.

Так, 2 липня 2014 року Урядом затверджено План першочергових заходів з подолання корупції[6], який передував схваленню Верховною Радою України Закону України "Про запобігання корупції"[7].

Наслідком виконання вказаного Плану стало схвалення Парламентом Антикорупційної стратегії на 2014 2017 року у формі Закону [8].

Антикорупційна стратегія на 2014 2017 роки визначила систему завдань і заходів щодо зменшення рівня корупції. Насамперед, мова йде про створення системи доброчесної та професійної публічної служби відповідно до міжнародних стандартів та кращого світового досвіду; усунення ризиків корупції та впровадження прозорої системи проведення державних закупівель; подолання корупції у судовій системі та органах кримінальної юстиції; усунення корупційних передумов ведення бізнесу, формування бізнес-клімату, сприятливого для відмови від корупційних практик та не толерантного ставлення бізнесу до корупції тощо.

Вперше в історії України стратегічний документ у сфері запобігання корупції було прийнято на рівні Закону, що мало б забезпечити більш високу якість його реалізації. Крім того, згідно з вимогами Закону України "Про запобігання корупції" Кабінетом Міністрів України затверджено Державну програму щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015 2017 роки [9].

Для підтримки антикорупційної реформи в жовтні 2014 року Президентом України було створено Національну раду з питань антикорупційної політики. Завданням цього консультативно-дорадчого органу мало стати внесення пропозицій щодо визначення, актуалізації та вдосконалення антикорупційної стратегії, здійснення моніторингу та аналізу ефективності її реалізації, внесення Главі держави пропозицій щодо поліпшення взаємодії органів, відповідальних за імплементацію стратегії; участь у підготовці для внесення Президентом України на розгляд Верховної Ради України законопроектів у сфері запобігання та протидії корупції.

Не ставлячи під сумнів ефективність здійснених заходів можна стверджувати, що протягом останніх років мав відбувся принциповий перерозподіл "ролей" різних суб'єктів державної влади у формуванні та реалізації антикорупційної політики. Ключовим носієм політичної волі у сфері запобігання корупції мав стати Парламент, оскільки згідно з нормами статті 18 Закону України "Про запобігання корупції" виключним повноваженням Парламенту є визначення засад антикорупційної політики (Антикорупційна стратегія), що розробляється Національним агентством з питань запобігання корупції на основі аналізу ситуації щодо корупції, а також результатів виконання попередньої антикорупційної стратегії.

Незважаючи достатньо прогресивний механізм політичної участі, закладений у вітчизняному законодавстві на основі кращих міжнародних практик і стандартів Організації економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР) та Ради Європи, на сьогодні в Україні продовжують існувати серйозні проблеми з організацією та здійсненням ефективного стратегічного планування державної антикорупційної політики. Нажаль, створення законодавчої бази поки що не сприяло підвищенню ефективності управління антикорупційною сферою протягом 2014-2017 років.

Реалізація першої в історії незалежної України Антикорупційної стратегії до 2017 року мала на меті знизити рівень корупції в Україні, підвищити рівень довіри населення до влади, що у свою чергу, сприяло б збільшенню іноземних інвестицій.

Разом з тим,аналіз практики виконання Державної програми щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015 2017 роки свідчить про низький рівень досягнення запланованих результатів, а отже і їх формальність. Значна кількість заходів програми була закріплена за Національним агентством з питань запобігання корупції, яке почало функціонувати лише через півтора роки після затвердження самої програми.

Антикорупційна стратегія на 2014-2017 роки не базувалася на фундаментальному аналізі попередніх зусиль у сфері запобігання корупції, а тому її окремі пріоритети ґрунтувались на суб'єктивному підході розробників. Не було також забезпечено ґрунтовного аналізу помилок та ризиків, які заважали імплементації стратегічних документів у попередні роки.

Антикорупційна стратегія як державний документ планування була покликана визначати довготермінові перспективи розвитку, натомість, її виконання звелося до вирішення поточних організаційних та технічних проблем. До того ж, законодавство не обмежує період дії антикорупційної стратегії трьома роками, а тому цілком логічно, що цілі сталого розвитку не можуть бути досягнуті в рамках короткотермінового планування і потребують перегляду при підготовці нової стратегії.

У зв'язку з вказаними недоліками, вже у перший рік реалізації державної програми,виникла практична необхідність у коригуванні та актуалізації строків виконання низки завдань, індикаторів їх ефективності та переліку органів, відповідальних за впровадження програми. Так, у 2015 році до Державної програми були внесені зміни,які стосувалися створення Міністерством юстиції України Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та його подальшої передачі до Національного агентства з питань запобігання корупції [10].

Слід зазначити, що система Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, була запущена в авральному режимі 1 вересня 2016 року. З цього ж часу його власником є Національне агентство з питань запобігання корупції, яке офіційно розпочало свою роботу за два тижні до цього. Станом на початок 2018 року агентство так і не завершило роботу із запровадження автоматичної перевірки декларацій. На сьогодні в Реєстрі знаходиться більше 1,2 млн щорічних декларацій, а загальна кількість документів інших типів наближається до 2 -х млн.

Як зазначається в альтернативному звіті щодо стану виконання антикорупційних заходів, передбачених Державною програмою щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015-2017 роки, підготовленому Центром політико-правових реформ,з 27 завдань, визначених у Державній програмі, виконано повністю або частково менше 50%. За такими напрямками як: удосконалення обліку фізичних та юридичних осіб, притягнутих до відповідальності за корупційні правопорушення, імплементація стратегії подолання корупції у приватному секторі, посилення спроможності протидіяти корупції на державних підприємствах, зміна суспільних уявлень про корупцію, завдання виконанні з великим запізненням або не виконані взагалі [11].

Можна погодитись з думкою В. Бруса та В. Ковальовапро те, що для докорінних змін в антикорупційній політиці пріоритетними цілями мають стати: запровадження дієвого принципу незалежності в роботі антикорупційних органів та унеможливлення їх політичної залежності; законодавче закріплення проведення поліграфічного дослідження при проходженні конкурсу на посади державної служби категорії "А", що унеможливить зайняття відповідальної посади людиною, що колись вчиняла або має схильність вчинити протиправні дії; забезпечити покарання для посадовців, що вчинили корупційний злочин, з неможливістю подальшого зайняття посади державного службовця [12].

Як зазначається в розробленому Національним агентством з питань запобігання корупції проекті Закону України "Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 20182020 роки", реалізація завдань попередньої стратегії до 2017 року не завершена в повному обсязі, оскільки переважна частина передбачених в ній заходів має недостатній рівень реалізації[13].

Розробники проекту справедливо відмічають, що причинами невиконання заходів, визначених Антикорупційною стратегією, є тривале становлення нових антикорупційних інститутів, недоліки чинного законодавства з питань запобігання корупції і його застосування, відсутність стійкого несприйняття корупції в суспільстві, відсутність належного механізму моніторингу і оцінки виконання Антикорупційної стратегії та високий рівень толерантності суспільства до корупції, недостатній рівень прозорості діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування.

Результати дослідження стану корупції в Україні, проведеного Національним агентством з питань запобігання корупції (НАЗК) в 2017 році за методикою стандартного опитування засвідчили сприйняття корупції населенням і представниками бізнес-середовища на рівні відповідно 3,98 і 3,47 балів з п'яти. При цьому у 40% дорослого населення України корупційний досвід відсутній. Найбільш корумпованими населення вважає, сфери охорони здоров'я, освіти, контакти з органами державної влади та місцевого самоврядування і надання судових послуг. Для бізнесу такими сферами є надання послуг енергетичними компаніями, контакти з органами державної влади та місцевого самоврядування, публічних закупівель і надання судових послуг. 34% опитаних підприємців відмовились відповідати щодо їх корупційного досвіду у відносинах з правоохоронними органами [14].

Слід зазначити, що в запропонованому Національним агентством з питань запобігання корупції проекті Антикорупційної стратегії на 2018-2020 роки завдання структуровані за відповідними пріоритетами, кожен з яких має окрему мету та визначені заходи.

Виходячи зі змісту проекту, стратегічними проблемами, які потребують вирішення є:

формування та реалізація державної антикорупційної політики (завершення процесу створення необхідної законодавчої основи для вироблення і реалізації ефективної державної антикорупційної політики на основі імплементації міжнародних стандартів; завершення формування ефективної системи органів по боротьбі з корупцією; чітке розмежування повноважень між ними);

запобігання корупції (у представницьких органах влади, у діяльності органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, у судовій системі, в органах кримінальної юстиції, в органах прокуратури, в державних і комунальних підприємствах, у приватному секторі);

невідворотність покарання за корупцію (посилення системи виявлення та розслідування корупційних злочинів і пов'язаних з корупцією правопорушень, конфіскації майна, яке було предметом або доходом від злочинної діяльності, повернення конфіскованих доходів, здобутих злочинним шляхом із-за кордону, забезпечення невідворотності притягнення до відповідальності осіб, що вчинили корупційні або пов'язані з корупцією правопорушення;

формування негативного ставлення до корупції (шляхом проведення органами державної влади інформаційних кампаній).

В результаті аналізу представленого Національним агентством з питань запобігання корупції проекту нового стратегічного документу, можна зробити висновки про наявність у ньому суттєвих недоліків, серед яких, насамперед,виділяються наступні:

відсутність детального огляду загального контексту формування та реалізації державної антикорупційної політики як окремої сфери діяльності держави та внеску кожного з інститутів влади у досягнення загального позитивного результату;

не визначеність джерел та ресурсів, необхідних для досягнення стратегічних цілей (мети) Стратегії, а також вимірюваних індикаторів, які будуть використані для аналізу стану імплементації завдань за кожним з пріоритетних напрямків;

не визначеність кінцевих споживачів та їх потреб, що не дозволяє побудувати на основі Стратегії ефективну програму з її реалізації та визначити показники продуктивності (KPI);

не чіткість суб'єктно-об'єктного складу та ієрархії виконавців, що негативно позначилося на обґрунтуванні стратегічних пріоритетів державної антикорупційної політики в тексті документу, а також призведе до низького рівня імплементації завдань (мети) за кожним з напрямків;

відсутність визначених реальних та потенційних ризиків, які можуть негативно вплинути на досягнення стратегічних цілей за кожним з чотирьох напрямків реалізації завдань.

Висновки

Відсутність широкого суспільного дискурсу щодо нової антикорупційної стратегії за участю громадськості та експертного середовища призводить до витіснення питань державної антикорупційної політики на другий план у політичному процесі. Незважаючи на сучасну правову базу у сфері формування та координації державної антикорупційної політики, 2018 рік почався без затвердженої Антикорупційної стратегії на період з 2018 року. При цьому, подальше відкладення обговорення та ухвалення цього стратегічного документу негативно позначиться на плануванні та імплементації подальших антикорупційних реформ.

Проведений аналіз стану державної антикорупційної політики в Україні дозволяє стверджувати, що на сьогоднішній день в Україні поки що не забезпечено застосування ефективних механізмів її планування, координації, імплементації та контролю попри наявність достатньої законодавчої бази і розгалуженої системи державних інститутів.

Із урахуванням виявлених під час виконання чинної Антикорупційної стратегії недоліків, учасники системи державної антикорупційної політики повинні звернути увагу на необхідність забезпечення належної координації підготовки нової редакції Антикорупційної стратегії, яка повинна була набути чинності з 01 січня 2018 року.

Цілком очевидно, що слід переглянути період, на який розробляється Антикорупційна стратегія з метою його збільшення як мінімум до п'яти років, що надасть можливість організувати більш якісне та ефективне коротко та середньострокове планування конкретних антикорупційних заходів, а також налагодити систему контролю за їх виконанням.

Дії України на міжнародному рівні щодо взяття нових та виконання вже існуючих зобов'язань у сфері антикорупційної політики потребують ґрунтовного аналізу, ефективної координації та контролю. Насамперед, мова йде про діяльність делегації України для участі в роботі Групи держав Ради Європи проти корупції (GRECO), координатора України з реалізації Стамбульського плану дій по боротьбі з корупцією Антикорупційної мережі для Східної Європи та Центральної Азії Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) тощо.

Список використаних джерел

1. Указ Президента України "Про Національну програму боротьби з корупцією" від 10 квітня 1997 року №319/97 Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/319/97

2. Указ Президента України "Про Концепцію боротьби з корупцією на 1998-2005 роки" від 24 квітня 1998 року №367/98 Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/367/98

3. Указ Президента України "Про Концепцію подолання корупції в Україні "На шляху до доброчесності" від 11 вересня 2006 року N 742/2006 Режим доступу:http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/742/2006

4. Указ Президента України "Про Національну антикорупційну стратегію на 2011-2015 роки" Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/ laws/show/1001/2011

5. Постанова Кабінету Міністрів України "Про затвердження Державної програми щодо запобігання і протидії корупції на 2011-2015 роки" від 28 листопада 2011 р. № 1240 Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1240-2011-%D0%BF

6. Розпорядження Кабінету Міністрів України Про затвердження плану першочергових заходів з подолання корупції від 2 липня 2014 р. № 647-р. Режим доступу:http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/647-2014-% D1%80

7. Закон України "Про запобігання корупції" від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII (з наступними змінами). Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1700-18

8. Закон України "Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки" від 14 жовтня 2014 року № 1699-VII (з наступними змінами). Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1699-18

9. Постанова Кабінету Міністрів України "Про затвердження Державної програми щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015-2017 роки" від 29 квітня 2015 р. № 265. Режим доступу:

http://zakon5.rada.gov.ua/ laws/show/265-2015-%D0%BF

10. Постанова Кабінету Міністрів України Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 р. № 265. Режим доступу:http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/625-2015-%D0%BF

11. Протидія корупції / Альтернативний звіт// ЦППР. [Електронний ресурс]. http://pravo.org.ua/ua/news/combating_corruption/altemative_report/

В. Брус, В. Ковальов "Проблеми реалізації антикорупційної політики в Україні". / В. Брус, В. Ковальов // Державне управління: удосконалення та розвиток. 2016. Вип. 3. Режим доступу: http://www.dy.nayka.com.ua/?op=1&z=954

13. Проект Закону України "Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2018-2020 роки". режим доступу. https://nazk.gov.ua/proekt-zakonu-ukrayiny-pro-zasadyderzhavnoyi-antykorupciynoyi-polityky-v-ukrayini-antykorupciyna

14. Результати соціологічного дослідження щодо рівня корупції в Україні, проведеного за методикою НАЗК. Режим доступу. https://nazk.gov.ua/news/rezultaty-sociologichnogo-doslidzhennya-shchodorivnya-korupciyi-v-ukrayini-provedenogo-za

Размещено на Allbest.ru