Французька модель функціонування консультативно-дорадчих органів

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФРАНЦУЗЬКА МОДЕЛЬ ФУНКЦІОНУВАННЯ КОНСУЛЬТАТИВНО-ДОРАДЧИХ ОРГАНІВ

В.Ф. Нестерович

Постановка проблеми. На сьогодні консультативно-дорадчі органи в тій чи іншій формі існують у всіх державах незалежно від форм державного правління, державного устрою та політичного режиму. Однак в одних державах консультативно-дорадчі органи є ефективними громадськими інституціями, які мають реальний вплив на прийняття органами публічної влади нормативно-правових актів. В інших же державах ця форма впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів має обмежений чи навіть номінальний характер, за якого консультативно-дорадчі органи є формально-атрибутивними структурами, які не мають жодного впливу на діяльність органів публічної влади. Тому розглянемо найбільш прогресивний зарубіжний конституційно-правовий досвід впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів через консультативно-дорадчі органи для його врахування щодо оптимізації відповідної вітчизняної моделі, яка наразі є на стадії становлення та розвитку.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Вивчення французької моделі функціонування консультативно-дорадчих органів знайшло своє відображення в працях таких зарубіжних та вітчизняних учених, як Ф. Ардан [3], А. Георгіца [7], Т. Джига [10], А. Любимов [8], Ю. Новоселецька [2], М. Пелтер [6], Н. Прихода [9], С. Спурга [12] та інших. Водночас аналіз праць вітчизняних учених щодо дослідження французької моделі функціонування консультативно-дорадчих органів дозволяє стверджувати, що в розкритті цієї проблеми наразі залишається багато питань, які так і не отримали свого наукового вивчення та аналізу. Тож досить нагально постало питання щодо дослідження французької моделі функціонування консультативно- дорадчих органів.

Формування цілей. Метою цієї статті є розкриття французької моделі функціонування консультативно-дорадчих органів.

Виклад основного матеріалу. Однією з перших європейських країн, яка оцінила переваги консультативно-дорадчих органів як форми впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів є Франція. Модель консультативно-дорадчих органів у цій країні ґрунтується на діяльності загальнонаціональної громадської інституції - Економічної, соціальної та екологічної ради (Le Conseil economique, social et environnemental), конституційний статус якої визначений Розділом ХІ Конституції Франції 1958 р. [1, с. 113-115] та відповідним органічним законом від 28 червня 2010 року. Перш ніж стати впливовою громадською інституцією загальнонаціонального масштабу, Економічна, соціальна та екологічна рада Франції пройшла доволі великий шлях свого конституційно-правового становлення та розвитку.

Прообраз цієї ради, зазначає російський учений Ю. Новоселецька, можна побачити ще у XVIII столітті, коли було створено в 1789 р. Генріхом IV Торгову раду або Раду з торгівлі. Трохи пізніше було створено Головну торгову раду, яка повинна була консультувати Уряд в економічній сфері. У структурі ради створюються профільні комітети, комісії, відділи, Головна рада з промислового виробництва, Головна рада із сільського господарства та Верховна рада. У 1848 р. указані громадські інституції було реорганізовано в Люксембурзьку комісію, яка мала форму консультативної асамблеї та включала до свого складу 242 делегати від робітників і 231 представника службовців. Комісія повинна була висловлювати думки з питань соціального характеру, адресуючи обов'язкові для виконання прийняті нею рішення уряду, який і враховував їх при прийнятті нормативно-правових актів [2].

У 1925 р. було створено Національну економічну раду, до складу якої входило 47 членів - представників організацій, що функціонують в економічній сфері, розділених на три групи, які представляють в рівній мірі фінансово-економічні групи, трудову сферу та населення. До 1938 р. число членів Національної економічної ради досягло 260 осіб, термін їхніх повноважень збільшився до трьох років, а кількість профільних груп перевищила 25. До того ж компетенція Ради значно розширилася - вона отримала право на консультування законодавчої влади, розгляд спорів в економічній сфері та співпрацю з міністром праці для розробки спільних угод. Діяльність цього органу було припинено декретом від 16 жовтня 1939 року у зв'язку з початком Другої світової війни [2]. Після її закінчення громадськість знову порушила питання про необхідність створення в системі публічної влади консультативно-дорадчого органу, подібного Національній економічній раді. Тому Конституцією IV Республіки від 27 жовтня 1946 року було передбачено діяльність Економічної ради, яка повинна була стати продовжувачем традицій і діяльності Національної економічної ради [3, с. 158].

Економічна рада, згідно зі статтею 25 Конституції Франції 1946 р., була наділена повноваженням надавати свою думку щодо проектів законів, переданих їй Національними зборами, з питань, що відносилися до сфери її компетенції. Закон від 27 жовтня 1946 року визначив склад і порядок функціонування ради, підкресливши необхідність її співпраці з Національним зборами. Відповідно до цього закону, Рада мала право розглядати проекти та пропозиції до законів, які було внесено до Національних зборів і з власної ініціативи. Консультування Економічною радою було обов'язковим з питань національної економіки, розвитку економічної кон'юнктури, офіційної оцінки національних доходів. Щоб розглядати економічні, соціальні, фінансові питання, вона мала право провести потрібні перевірки для збору інформації та отримання офіційних документів, висловлювати свої позиції та пропозиції. Склад Економічної ради налічував 164 члени, серед яких були представники різних категорій. Раду очолював голова, вона мала Бюро та профільні групи. Якщо говорити про ефективність і продуктивність роботи ради, то з 1947 по 1958 рр. з питань економічного відродження, націоналізації й трудового права нею було підготовлено понад 399 експертних висновків, повідомлень, 26 з яких адресовані уряду, 45 за фактами звернень Національних зборів і 328 за власною ініціативою [2].

У 1958 р. з прийняттям нової Конституції Франції цей консультативно- дорадчий орган трансформувався в Економічну та соціальну раду. Загалом Рада нового зразка суттєво не відрізнялася від своєї попередниці, але її роль у вирішенні багатьох соціально-економічних проблем помітно зросла. Так, Конституцією та Законом, який регламентував діяльність Ради, вона обов'язково здійснювала експертизу всіх законопроектів та урядових рішень, що стосувалися економічної та соціальної сфер. Більше того, Економічна та соціальна рада могла за власною ініціативою розглянути той чи інший законопроект. Тому головним завданням цього органу стало консультування Уряду та участь у виробленні соціально-економічної політики держави способом залучення до цього процесу громадських та професійних об'єднань, сприяння налагодженню між ними діалогу [1, c. 113-115].

Під час проведення в липні 2008 року конституційної реформи роль та місце Ради в системі прийняття нормативно-правових актів ще більше посилилась. Зокрема, відповідно до статті 33 Конституційного закону від 23 липня 2008 року № 2008-724, через розширення кола питань щодо яких Рада здійснює експертизу урядових законопроектів та урядових рішень, її назву було змінено на Економічну, соціальну та екологічну раду (ЕСЕР). Крім того, вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів було посилено через закріплення вищезазначеним конституційним законом права громадян звертатися з петиціями до ЕСЕР згідно з умовами, які встановлені органічним законом. Після розгляду петиції Рада повинна повідомити Уряд і Парламент про заходи, які вона пропонує прийняти щодо неї [1, c. 113-115].

На сьогодні Економічна, соціальна та екологічна рада займає важливе місце в системі прийняття нормативно-правових актів та сприяє активній участі громадськості в реалізації урядової політики. Рада не є органом державної влади та не відноситься до жодної з гілок влади, але за своїми повноваженнями вона все ж таки тяжіє до органів виконавчої влади. Економічна, соціальна та екологічна рада може виступати як консультативно-дорадчий орган, а може й володіти правом вирішального голосу в законодавчому процесі при розгляді урядових законодавчих ініціатив із соціально-економічних питань. Хоча за своїм статусом рада і є консультативно-дорадчим органом, але ігнорувати урядовими установами її рішення, експертні висновки та пропозиції не прийнято. Сприяє більш активному врахуванню позиції під час прийняття нормативно-правових актів запровадження щорічних доповідей Прем' єр-міністра Франції про стан реалізації рішень та експертних висновків Ради.

Склад Економічної, соціальної та екологічної ради, відповідно до статті 71 Конституції Франції, яка була змінена статтею 35 Конституційного закону від 23 липня 2008 року № 2008-724, не може перевищувати 233 членів [1, c. 113-115]. Окрім цього, у ній працюють 72 члени секцій, які призначаються Урядом на дворічний термін експертами при відповідних секціях. Керує роботою Ради Бюро, персональний склад якого формують її члени. До складу Бюро входить Голова Ради та 18 радників. Для забезпечення постійного оновлення складу Ради, строк повноважень її члена складає п'ять років. Французьке законодавство забороняє суміщати членство в Раді з мандатом члена Парламенту Франції чи Європейського парламенту. Загалом порядок формування та склад Економічної, соціальної та екологічної ради дозволяють забезпечити представництво інтересів усіх соціальних та корпоративних груп громадськості, тим самим включаючи зацікавлених осіб до процесу прийняття нормативно-правових актів органів публічної влади [4, с. 32].

Формується Рада за квотним принципом декількома колективними суб'єктами, які відносяться до 18 представницьких груп:

а)140 членів Ради призначаються соціально-професійними організаціями: 69 членів Ради від профспілкових організацій, що представляють працівників державного й приватного сектора; 27 членів Ради від професійних організацій, що представляють приватну промисловість, торгівлю та послуги; 20 членів Ради від організацій фермерів та сільськогосподарських підприємств; 10 членів Ради від організацій ремісничого виробництва; чотири члени Ради від організацій вільних професій; 10 членів Ради призначаються від авторитетних спеціалістів з економічних, соціальних, наукових та культурних питань, зокрема два від державних корпорацій та один представник французьких економічних інтересів за кордоном;

б)60 членів Ради призначаються від соціальної та територіальної згуртованості й суспільного життя, зокрема: вісім членів Ради призначаються від несільськогосподарських галузей економіки на основі взаємності, співробітництва та солідарності; чотири члени Ради призначаються від кооперативних організацій та організацій взаємодопомоги; 10 членів Ради призначаються від об'єднань сімей; вісім членів Ради призначаються від інших об'єднань і фондів; 11 членів Ради призначаються за узгодженням з найбільшими представницькими професійними організаціями заморських департаментів і територій, у тому числі зарубіжними громадами та Нової Каледонії; чотири члени Ради призначаються від молодіжних та студентських організацій; 15 членів Ради призначаються від компетентних осіб, обраних за їх досвід у соціальній, культурній, спортивній та науковій сферах, соціального житла, або за просування інтересів інвалідів і пенсіонерів;

в)33 члени Ради призначаються від екологічних організацій та організацій охорони природи: 18 членів Ради призначаються від асоціацій і фондів, що діють в галузі охорони навколишнього середовища та охорони природних ресурсів; 15 членів Ради призначаються від компетентних осіб, обраних за їх досвід у галузі сталого розвитку та навколишнього середовища, у тому числі не менше трьох бізнес-лідерів від компаній з високою активністю в цих галузях [5].

При здійсненні своїх функцій ЕСЕР розділена на дев'ять секторів: 1) секція зі сталого управління територій; 2) секція з економіки та фінансів; 3) секція з питань освіти, культури та комунікації; 4) секція з питань навколишнього середовища; 5) секція з питань сільського господарства, рибальства й продовольства; 6) секція з питань економічної діяльності; 7) секція з європейських і міжнародних справ; 8) секція із соціальних справ та охорони здоров'я; 9) секція з праці та зайнятості. Наведені напрями секторів наочно засвідчують, що діяльність Ради охоплює доволі велике коло питань. Число та спеціалізація секторів визначаються спеціальним декретом. У вказаних секторах проводиться основна робота з обговорення проектів розробок, повідомлень, пропозицій, доповідей тощо. Тому головним завданням цих структурних підрозділів є збір та узагальнення потрібної інформації, яка потім використовується під час обговорення на загальному зібранні ЕСЕР. За потреби в їх складі створюються більш дрібні структури - комітети й комісії, визначаються доповідачі на пленарних асамблеях Ради. Законом не виключаються взаємодія між відділами й можливість створення тимчасових планових комісій з подібною компетенцією [4, с. 32].

Свої пропозиції та зауваження до законопроектів, відповідно до статті 69 Конституції Франції 1958 р., Економічна, соціальна та екологічна рада надає Уряду у формі експертних висновків. Рада може призначити одного зі своїх членів для викладу в палатах Парламенту висновку Ради, який був підготовлений нею щодо поданого проекту або пропозиції [1, с. 113-115].

Таким чином, запровадження загальнонаціонального консультативно- дорадчого органу у вигляді Економічної, соціальної та екологічної ради здійснювалося у Франції протягом багатьох десятиліть, перш ніж прийти до оптимальної конституційної моделі її діяльності. Це є цілком закономірним процесом, оскільки формування демократичних інститутів, їх становлення та функціонування - це питання не одного місяця чи навіть року. Для цього повинні бути сприятливі політичні, історичні, соціально-економічні умови, за яких органи публічної влади та громадськість будуть потенційно готові до створення громадських інституцій на кшталт Економічної, соціальної та екологічної ради Франції. Компетенція цього консультативно-дорадчого органу охоплює найбільш важливі й значимі сфери, а порядок функціонування, установлений регламентом, визначає процедурні особливості її роботи.

У Франції, окрім Економічної, соціальної та екологічної ради, діють також інші консультативно-дорадчі органи. Основна маса з них функціонує при органах виконавчої влади загальнонаціонального рівня [6, с. 176]. До їх складу входять різноманітні громадські об'єднання, які об'єднані переважно за корпоративною або соціальною ознаками. Здійснення громадськістю впливу на прийняття нормативно-правових актів в органах виконавчої влади має неабияке значення через доволі сильні позиції Уряду Франції в законодавчому процесі, який є найбільш активним серед суб'єктів права законодавчої ініціативи [7, c. 388]. Вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів через консультативно-дорадчі органи здійснюється й на парламентському рівні. Так, при Парламенті Франції діє близько двохсот консультативно-дорадчих органів, які офіційно створюються з метою надання інформаційно-аналітичної допомоги [8, c. 69].

Особливим видом консультативно-дорадчих органів, які створено при парламенті є так звані «групи дружби», через які вплив здійснює іноземна громадськість на прийняття нормативно-правових актів. Однак відразу слід звернути увагу, що діяльність такого роду консультативно-дорадчих органів немає чітко визначеної регламентом форми. «Групи дружби» здійснюють свою діяльність в обох палатах законодавчого органу на регламентній основі та формуються депутатами та сенаторами незалежно від їх партійної приналежності. Кількість цих груп у Національному Зібранні та Сенаті в основному відповідає числу країн, з якими Франція підтримує дипломатичні відносини. Головним завданням «груп дружби» на офіційному рівні декларується сприяння розвитку міжпарламентських зв'язків з іншими державами. Однак більшість з них функціонує для просування іноземних інтересів здебільшого в господарсько-економічній галузі. Особливою активністю вирізняються франко-арабська, франко-ізраїльська, франко- в'єтнамська групи [9, c. 39-41].

Схожі загальнонаціональні консультативно-дорадчі органи на кшталт Економічної, соціальної та екологічної ради Франції, передбачені конституційним законодавством більшості країн ЄС. Зокрема, у Нідерландах співробітництво держави, профспілкових об'єднань та асоціацій підприємців здійснюється в рамках Соціально-економічної ради - консультативно-дорадчого органу Парламенту та Уряду Нідерландів. Рада складається з представників об'єднань профспілок, організацій підприємців та представників Корони, які спільно призначаються Парламентом і Урядом країни. Основною компетенцією Ради є представництво інтересів профспілок та промисловості, а також надання Уряду й Парламенту за вимогою або на власний розсуд експертних висновків із широкого спектра соціально-економічних питань [10, с. 623].

В Італії, згідно зі статтею 99 Конституції Італійської Республіки від 27 грудня 1947 року, функціонує Національна рада економіки та праці, яка формується з фахівців, експертів та представників виробників у співвідношенні, що ґрунтується на кількісних та якісних показниках категорії виробників. Національна рада є консультативно-дорадчим органом Палат та Уряду Італії щодо кола питань, які чітко визначені законодавством. Національна рада економіки та праці наділена правом законодавчої ініціативи й може брати участь у розробці законодавства з економічних та соціальних питань відповідно до принципів та в межах, визначених конституційним законодавством Італії [11, с. 440].

Не відстають від загальноєвропейської тенденції й нові держави-члени Європейського Союзу. Так, у Литві в рамках утвердження конституційно- правових засад впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів створено Тристоронню Раду, до складу якої входять члени Уряду, роботодавці та керівники профспілок. Діяльність ради регламентується окремим урядовим нормативно-правовим актом. Згідно з цим актом Уряд з питань соціально-економічного характеру повинен провести консультації з роботодавцями та профспілками. За даними литовських джерел, коефіцієнт корисної дії функціонування Тристоронньої Ради є поки що низьким, а її діяльність переважно має формальний характер [12, c. 140].

В Естонії загальнонаціональним консультативно-переговорним майданчиком для громадськості на національному рівні слугує Соціально- економічна рада, до складу якої входять представників Уряду, об'єднань профспілок та роботодавців. У Польщі було запроваджено Тристоронню комісію із соціально-економічних питань, до предметів відання якої належить ведення соціального діалогу між Урядом, об'єднаннями профспілок та роботодавцями з широкого кола питань соціально- економічної політики. В Угорщині взагалі в рамках інституційного оформлення впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів було створено два загальнонаціональні консультативно-дорадчі органи. Першим органом є Рада з питань співставлення інтересів, яка побудована на принципах трипартизму, та до складу якої входять профспілки, організації роботодавців та представники Уряду. Інший орган представлений Двосторонньою радою, що складається з представників профспілок та урядовців. Рішення, ухвалені цими радами, є підставою для прийняття в Угорщині парламентських та урядових актів [10, c. 623-624].

Отже, прогресивний французький досвід було перейнято більшістю країн Європейського Союзу, у яких було запроваджено схожі загальнонаціональні консультативно-дорадчі органи. Зокрема, у Нідерландах та Естонії створено Соціально-економічні ради, в Італії - Національну раду економіки та праці, у Польщі - Тристоронню комісію із соціально-економічних питань, у Литві - Тристоронню Раду, в Угорщині - Раду з питань співставлення інтересів та Двосторонню раду. З огляду на позитивний французький досвід було засновано й наднаціональний консультативно-дорадчий орган ЄС - Європейський економічний та соціальний комітет.

Утвердження конституційно-правових засад впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів через консультативно-дорадчі органи в європейських країнах привело до суттєвого трансформування соціально-економічних рад та комісій з консультативно-дорадчих органів вузької спеціалізації до потужних загальнонаціональних громадських інституцій, які мають чіткий конституційно-правовий статус та взаємодіють з владою з доволі великого кола питань. Створені з самого свого початку як традиційні тристоронні органи в рамках соціального партнерства, європейські консультативно-дорадчі органи згодом змістовно розширили сферу свого функціонування, підтвердивши таким чином неабияку затребуваність з боку громадськості. Суттєво було змінено склад консультативно-дорадчих органів за рахунок надання в них членства основним групам громадськості, які представлені в них за квотним принципом.

французький конституція консультативний дорадчий

Використані джерела

1. Конституция Франции 1958 года / / Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия: Учебное пособие / Сост. проф. В.В. Маклаков. - 7-е изд. - М.: Wolters Kluwer Russia, 2010. - С. 79-136.

2. Новоселецкая Ю.В. Экономический и социальный совет во Франции: история создания, опыт функционирования и значение для Российской Федерации // Евразийская сеть политических исследований. [Электронный ресурс]. - Ресурс доступа: http://espi.ru/index.php?id=116.

3. Ардан Ф. Франция: государственная система. Пер. с франц. - М.: Юрид. лит., 1994. - 176 с.

4. Нестерович В. Ф. Конституционно-правовое регулирование консультативно-совещательных органов в европейских государствах / В.Ф. Нестерович / / Юристъ-Правоведъ. - 2013. - № 3. - C. 31-35.

5. ESEC overview / / Website of the Economic, Social and Environmental Council. [Electronic resource]. - Mode of access: http://www.lecese.fr/en/esec-overview.

6. Palter M. Comparative politics: Political Economy, political culture and political Interdependence / M. Palter. - Itasca, Illinois: F.E. Peacock Publishers, 1997. - 648 p.

7. Георгіца А.З. Сучасний парламентаризм: проблеми теорії та практики / А.З. Георгіца. - Чернівці: «Рута», 1998. - 484 с.

8. Любимов А.П. История лоббизма в России / А.П. Любимов. - М.: Фонд «Либеральная миссия», 2005. - 208 с.

9. Прихода Н. Лоббизм: как это делается во Франции / Н. Прихода / / Бизнес и политика. - 1995. - № 8. - С. 36-41.

10. Джига Т. В. Розвиток соціального партнерства в країнах ЄС та Україні: порівняльний аналіз / Т. В. Джига / / Гілея. Історичні науки. Філософські науки. Політичні науки: наук. вісник: зб. наук. праць. - 2011. - Вип. 50 (№ 8). - С. 621-628.

11. Конституция Итальянской Республики от 22 декабря 1947 года / Пер. с итал. Л.П. Гринберга // Конституции государств Европейского Союза / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. - М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1997. - С. 423-450.

12. Spurga S. Lithuanian interest intermediation and communication of interest groups at the European Union level / S. Spurga // Informacijos Mokslai. - 2005. - № 35. - P. 136-148.

Размещено на Allbest.ru