Словаччина: досвід реформ для України

Досвід Словаччини підтверджує висновок про наявність закономірностей посткомуністичної трансформації суспільства і влади та національних особливостей, пов'язаних із рівнем політичної культури, станом економіки, зовнішніми впливами тощо.

Здійснено стислий огляд напрацювань словацьких та українських авторів, проаналізовано суть та особливості основних етапів словацьких реформ, розкрито їх позитивні риси та недоліки, зокрема наголошено на необхідності консолідації громадськості, розроблення та реалізації стратегії реформ, проведення в стислі терміни децентралізації публічного управління та вузлових перетворень у соціально-економічній сфері. Відзначено важливість поєднання внутрішньої готовності до змін із зовнішнім впливом та допомогою.

Ключові слова: Словацька Республіка, реформи, децентралізація, публічне управління, проблеми, досягнення, досвід для України.

Slovakia's experience confirms a conclusion about the existence of a consistent pattern of post communist transformation of society, power and national features related to the level of political culture, state of economy, external influences, etc.

The brief review of works of Slovak and Ukrainian authors is carried out in the article, the essence and peculiar qualities of basic stages of Slovak reforms are analyzed, their positive traits and negative features are exposed. The necessity of public consolidation, making and realization of reform strategy, holding of decentralization of public management and key transformation in social and economic sphere within a short time is stressed upon. The importance of combination of internal readiness to the changes with external influence and help is marked.

Key words: Slovak Republic, reforms, decentralization, public government, problems, achievements, experience for Ukraine.

словацький реформа консолідація громадськість

Вивчення та упровадження зарубіжного досвіду реформування державного управління та державної служби широко застосовується посткомуністичними державами. Велике значення такого досвіду підтверджується на практиці. При цьому все більше уваги звертається на вивчення та упровадження досвіду тих посткомуністичних країн, які мають найбільш суттєві досягнення у процесі трансформації. До таких країн з упевненістю можна віднести й Словацьку Республіку, яка пройшла шлях від однієї з найслабших за рівнем економіки та життя населення держав Центральної Європи до країни з динамічною економікою, що дозволило суттєво покращити життєвий рівень населення.

Досвід Словаччини підтверджує висновок про наявність закономірностей посткомуністичної трансформації суспільства і влади та національних особливостей, пов'язаних із рівнем політичної культури, станом економіки, зовнішніми впливами тощо [1]. У Словаччині яскраво проявилися основні етапи реформ, а також проблеми, досягнення та недоліки при їх проведенні.

На думку відомого вченого, одного з авторів словацьких реформ В. Ніжнянського, український шлях частково нагадує розвиток Словаччини після 1989 р.: “Наша спільна дорога від тоталітаризму до демократії та досвід Словаччини мають, на мій погляд, велике значення для подібно мислячої української спільноти. Тому й обмін інформацією та досвідом, які аж скільки коштують, мають для добросусідських відносин значення, а я вірю, що це буде мати продовження” [2, с. 80].

Слід відзначити помітне прагнення словацьких вчених та політиків поділитися досвідом реформ, що проявляється, зокрема, у низці публікацій та організації поїздок українських делегацій до Словаччини для вивчення цього досвіду. Наприклад, Інститутом трансформації суспільства в рамках Програми Міністерства закордонних справ та з європейських питань Словацької Республіки у 2014 р. організовано низку навчальних поїздок українських вчених та представників органів місцевого самоврядування і державної влади до Словаччини. Результатом поїздок стало започаткування робочих зв'язків та поглиблене вивчення словацьких реформ з метою використання в Україні досвіду їх проведення, свідченням чого є й підготовка цієї статті.

Джерельною базою дослідження стали матеріали, отримані авторами під час навчальної поїздки до Словаччини, документи та інформація, розміщені на сайтах органів влади та громадських організацій, дослідження словацьких вчених.

Аналіз останніх досліджень і публікацій показує, що досвід словацьких реформ українськими авторами частково розкривається здебільшого в рамках загальних досліджень із питань євроінтеграції [3] та демократизації країн Центрально-Східної Європи [4]. Словацькими вченими (В. Ніжнянський, М. Беблави, Й. Бузік, Е. Юрзіца, П. Голіаш, Л. Бокрош, Р Кічіна, Ю. Марушіак, Є. Царська, П. Щкултетті та ін.) активно вивчається процес трансформації суспільства і влади, проте в Україні опубліковано лише окремі їх дослідження. Серед них доцільно виділити збірник [5], а також публікації з адаптації словацького досвіду В. Ніжнянського [2; 6] та Ш. Вратни [7], які стали одним із результатів встановлення робочих контактів українських та словацьких вчених.

Цією статтею маємо на меті висвітлення особливостей словацьких реформ, у першу чергу - реформування публічного управління та аналіз напрацювань словацьких вчених та практики реформ з метою використання їх в Україні.

Розглядаючи посткомуністичну трансформацію в Словаччині як об'єктивний процес європеїзації, демократизації та переходу до ринкової економіки важливо враховувати центральноєвропейське розміщення цієї держави, зважаючи водночас на те, що в складі Чехословаччини вона залишалася на периферії політичних подій, а в економічному розвитку значно поступалася Чехії.

Надзвичайно важливим для словацьких реформ був вплив Європейського Союзу та інших міжнародних інституцій. У публікаціях словацьких учених та виступах політиків наголошується на європейській належності Словаччини, відзначається значна роль зовнішнього фактора для проведення словацьких реформ та здійснення необхідних змін у свідомості громадян. “Словацька Республіка, як і Чехія, Угорщина і Польща, - це не якісь “інші” території, у яких діють зовсім інші норми і цінності, ніж у решті Європи, навіть якби ці держави не стали частиною ЄС 1 травня 2004 р., Європа, звичайно ж, не дозволила б, щоб в її географічній зоні був якийсь “приклад невихованості” [8].

Важливо врахувати думку В. Ніжнянського про поступовість реформ у посткомуністичних країнах та наявність трьох етапів: підготовчого, прийняття рішень та автоматизованих навичок. На першому етапі відбувається побудова основ демократії. На другому етапі відбуваються дискусії щодо мети трансформування - це період “прагматиків”, оскільки надзвичайно важливою є велика міра компромісу та вибір таких рішень, що не дозволять зупинити трансформацію суспільства з недемократичного на демократичне. Справжні демократи приходять до влади переважно аж на етапі автоматизованих навичок, коли механізми розв'язання конфліктів розширяються з політичної сфери на громадянську [2, с. 84; 9].

Проте ці загальні етапи в реальності трансформуються залежно від стану реформ, діяльності політичних сил, що перебувають при владі, тощо. Закономірністю посткомуністичної трансформації, що проявилася і в Словаччині, є змінення сплеску реформ періодом застою чи навіть певного повернення назад. Отже, виділення певних етапів реформ має відносний характер, оскільки і в періоди застою відбувалися процеси переосмислення здійсненого та підготовки наступних змін.

Словацькі вчені (6, с. 69] виділили кілька етапів посткомуністичної трансформації в своїй країні: 1993-1998 (самостійна республіка, ізоляція); 1998-2006 (1998-2002 - поворот до Європи, 2002-2006 - активні реформи); 2006 - наші дні (стабілізація, реформи в складі ЄС). В основу покладено політичний підхід, пов'язаний із діяльністю окремих урядів та особливостями їх ставлення до реформ і майбутнього держави, що певною мірою відображено в табл. 1.

Таблиця 1. Президенти та прем'єр-міністри Словацької Республіки

Джерело: підготовлено за матеріалами сайтів органів влади Словацької Республіки

Реформи 1989-1992 рр. у Чехословаччині дістали назву “оксамитової революції” і є важливою складовою словацьких реформ, що заклали підвалини для демократизації та ринкової економіки. На виборах 1990 р. комуністи програли руху “Громадськість проти насилля”, який об'єднав опозиційні тоталітаризму сили, проте вже наступного року розпався. Найбільш впливовим став Рух за демократичну Словаччину на чолі з Володимиром Мечіаром. Акцент робився на усуненні основних перешкод на шляху переходу від тоталітарної до демократичної держави. Значне місце в той час займали дискусії щодо поділу Чехословаччини - позиції Словаччини вигляділи значно слабшими як з економічної, так і з політичної точок зору.

Як самостійна держава Словацька Республіка існує з 1 січня 1993 р. в результаті розділу Чехословаччини, який нормативно закріплено у формі закону “Про розпуск Чеської та Словацької Федеративної Республіки” від 25 листопада 1992 р. Після утворення Словацької Республіки настав період інституційних змін. Сформувалася парламентська система влади з сильним впливом прем'єра, так званий “прем'єрський абсолютизм”. Негативним феноменом стала тенденція до встановлення партійного контролю як над державними органами, так і над іншими інституціями - після 1994 р. партії правлячої коаліції створювали на рівні районів “трійки” по одному представнику від кожної партії [10], що схоже на українську практику поділу посад в органах влади за квотами, часто без урахування професійності претендентів.

У період 1993-1998 рр. помітним стало посилення централізму з тенденцією до авторитаризму, що призвело до фактичного припинення реформ та послаблення євроінтеграційних прагнень. Опозиція втратила вплив у парламенті, проурядова частина якого послідовно долала “вето” президента на підготовлені урядом закони. Прем'єр- міністра Володимира Мечіара звинувачували в авторитарному стилі управління, відмові від лібералізації суспільного життя, високому рівні корупції, зростанні дефіциту бюджету тощо. Але, на наш погляд, діяльність В. Мечіара не можна оцінювати лише негативно. По- перше, він мусив рахуватися з тим, що до складу правлячої коаліції входили й політичні сили, які відкидали ліберальний шлях модернізації та заперечували необхідність євроінтеграції. По-друге, поєднання економічних і адміністративних методів, жорстка бюджетна політика, девальвація словацької крони, що сприяло дешевизні робочої сили, дозволили уряду стабілізувати економіку та досягти досить високих темпів економічного зростання.

Крім того, уже в ці роки у Словаччині проявилися особливості, які сприяли успіху реформ наступного періоду. Наприклад, уже з 1995 р. активно обговорювалася необхідність децентралізації публічного управління, ініціаторами якої були не стільки політики, скільки науковці [11]. У країні активно розвивався малий бізнес.

Позиція В. Мечіара була підірвана й у зв'язку з негативною реакцією з боку європейських інституцій, які звинувачували словацьке керівництво у невиконанні копенгагенських вимог, зокрема в порушенні прав людини, нестабільності інституцій та відсутності належного рівня демократії. У грудні 1997 р. на саміті у Люксембурзі навіть було прийнято рішення про виключення Словаччини зі списку країн ЦСЄ - потенційних учасників першої хвилі розширення Європейського Союзу [12 ].

У 1998 р. партія В. Мечіара перемогла на виборах, але не змогла сформувати уряд. До влади прийшла коаліція чотирьох право- та лівоцентристських політичних сил, що поклало початок переходу від конфронтаційної моделі до консенсусу та сприяло згуртуванню громадськості на підтримку реформ. Пост прем'єра отримав лідер Партії громадського взаєморозуміння Микулаш Дзуринда. Внесені в 1999 р. зміни до конституції дозволили сформувати напівпрезидентську республіку, що сприяло проведенню наступних реформ.

Після приходу до влади коаліції в 1998 р. було здійснено серйозну роботу з удосконалення законодавства, що сприяло зниженню втручання держави в економіку та полегшило проникнення іноземного капіталу, а також проведено певні інституційні реформи на центральному рівні, здійснено глобальну приватизацію. У 1999-2000 рр. радикально змінилася ситуація з надходженням капіталу - іноземні інвестиції досягли 4,5 млрд дол., що стало найкращим показником серед держав Центральної Європи. Уряду вдалося створити сприятливі умови, щоб зупинити падіння економіки й забезпечувати демократизацію країни. Слід відзначити підготовку Стратегії реформи державного управління (1999) [13] та Концепції децентралізації і модернізації публічного управління (2000) [14]. Але лише з 2002 р., коли на перший план вийшла коаліція ліберально- консервативних правоцентристських сил, у Словаччині почалися рішучі зміни в сфері публічного управління, які проводилися швидко й наполегливо, що дозволило за короткий час виконати вимоги ЄС і домогтися у 2004 р. повноцінного членства Словаччини в Європейському Союзі та НАТО. Словацькі реформи 2002-2006 р. навіть за мірками Європи було визнано ультраліберальними. Важливо, що вдалося досягти сприятливої для реформ та євроінтеграції громадської думки. Зокрема, під час референдуму вступ до ЄС підтримало 92,46 % учасників, проти проголосувало лише 6,2 %.

Активно здійснювалася децентралізація публічного управління, у т. ч. й у сфері фінансування. Створені в 1990 р. більше 2 900 органів місцевого самоврядування в Словаччині мали обмежені повноваження, які було суттєво розширено протягом 2002-2004 рр., коли їм було передано відповідальність за планування, соціальні послуги, медицину, початкову освіту, культуру, дороги тощо. Для восьми країв, які поділяються на 79 районів, було чітко визначено повноваження. Згідно з бюджетною реформою 2005 р. місцевій і регіональній владі відводилося понад 90 % надходжень від податку з доходів громадян та надано автономію щодо місцевих і регіональних податків (нерухомість, транспорт). Як наголошує М. Беблави, “створення кількох незалежних один від одного рівнів влади призвело до більшої заплутаності, однак дало і більший вибір для електорату” [5, с. 41].

Суттєве значення мало упровадження в органах влади інформаційних технологій.

Проведене в 2005 р. опитування щодо оцінки словаками реформ показало, що не всі реформи досягли успіху, що особливо помітно з оцінки реформи охорони здоров'я (табл. 2).

Слід відзначити, що подібні оцінки зроблено й громадянами Польщі, які позитивно оцінюють адміністративну реформу та критично - реформу системи охорони здоров'я [15].

Таблиця 2. Думка словацьких громадян про результати реформ, за даними опитування 2005 р.

Хибою децентралізації, на думку М. Беблави, є те, що з децентралізацією фінансів і надання послуг децентралізується й корупція, що особливо помітно та складно для контролю у великих і середніх утвореннях [5, с. 41-42]. Повільно розвивається в Словаччині політична спроможність регіональних та місцевих органів влади, існує проблема кадрів тощо. Дискусійним залишається й питання щодо частки невеличких муніципалітетів, які є традиційними для Словаччини.

Правляча права коаліція розпалася в 2011 р., що призвело до дострокових парламентських виборів, проте вона виконала своє завдання - здійснила низку економічних, соціальних та політичних реформ.

Словацькими вченими підмічено особливості реформи державного управління в країнах з перехідною економікою. У першу чергу це стосується швидкості перетворень, необхідності повної політичної та економічної трансформації та їх проведення в умовах нечуваної кризи управління та суттєвого звуження спектра послуг, гарантованих державою [5, с. 35].

В. Ніжнянський [6, с. 70-77], виділяє кілька основних уроків словацьких реформ:

Необхідною умовою проведення реформ, особливо фундаментальних, має бути сприятливий клімат на рівні країни.

Період початку реформ має бути якомога стислішим, більш комплексним і реалізовуватися швидко після виборів.

Важливо використати для реформ період кризи, коли люди особливо хочуть змін.

Необхідною є співпраця політичних партій з неурядовими організаціями для формування сприятливої для реформ політичної ситуації.

Важливою є підтримка реформ із боку ЗМІ.

Необхідно забезпечити наступність реформ

Економічний успіх реформ шляхом переходу від соціальної до англосаксонської моделі господарства.

Висока динаміка економіки не повинна супроводжуватися значним поглибленням диференціації доходів населення.

Реформістські партії мають бути готовими до тимчасового зниження свого рейтингу внаслідок непопулярних, але необхідних реформ.

Трансформація має спиратися на зовнішню допомогу.

На наш погляд, надзвичайно важливою причиною успіху реформ у Словаччині стала вдала економічна політика, яка дозволила залучити значні іноземні інвестиції та створити протягом дуже короткого часу потужну промисловість - автомобільну, металургійну, нафтову тощо. Успішно розвиваються інформаційні технології, хімічна промисловість, сфера фінансових послуг та туризм. Ці зрушення дозволили успішно вирішувати й соціальні проблеми, зокрема, значно збільшити ВВП держави, що на душу населення майже зрівнявся з відповідним показником у Чехії.

Важливим для України, реформування державної служби якої відбувається без урахування необхідності мотивації до праці та підвищення професійної компетентності, що вже неодноразово відзначалося нами [напр.: 16], є досвід реформування державної служби в Словаччині з урахуванням необхідності зміни стимулів, зміни людей та інвестування в людський капітал. “Хоч яким було б поєднання “нових” і “старих” державних службовців, якщо вони не мають правильних стимулів і правильної підготовки, результати будуть неоптимальними” [5, с. 42].

Як відзначено вченими (М. Ештванікова), Словаччина виявилася в гіршій ситуації, ніж Чехія, як з економічної, так і з політичної точок зору. Крім того, багато політиків, дипломатів та інших фахівців словацького походження вирішили продовжувати кар'єру у Празі, що призвело до появи в політичній сфері Словацької Республіки багатьох дилетантів, які не мали досвіду роботи, що негативно впливало на імідж держави. “У Словаччині не проводилися роботи, необхідні для досягнення стабільності державних інститутів, створення правової держави, дотримання прав людини та захисту національних меншин, тобто для забезпечення загальних умов прийняття до ЄС” [12]. Але вже з середини 1990-х рр. почали активно використовуватися творчі можливості словацьких та зарубіжних науковців, значна частина з яких, зокрема В. Ніжнянський, отримали можливість на урядовому рівні упроваджувати свої напрацювання в життя. Це особливо важливо враховувати в Україні, зважаючи на нашу традиційну байдужість до наукової думки, що вже відзначалося нами.

Значною проблемою стала відсутність еліти, яка б відповідала потребам дня, тому до влади приходили представники “напівінтелігенції” з високими титулами, але малоосвіченої (чи “прискореної”, як її називають). У свідомості словаків яскраво проявлявся феномен, згідно з яким інтерес до етики, моральності та толерантності в політиці та суспільстві значив набагато менше, ніж забезпечення високого життєвого рівня, що підтверджувалося дослідженнями Інституту вивчення громадської думки в 1999-2005 рр.

Важливим для проведення реформ є рівень політичної культури населення. “У Словаччині феномен, що позначається поняттям “демократія”, до цих пір являє собою динамічну боротьбу між реальними та бажаними цінностями”, - відзначає Р Гефферт у статті середини 2000-х рр., наголошуючи на таких недоліках, як використання брудних методів у політиці, недотримання елементарних моральних норм у політиці, несвобода думки, проблема корупції тощо [8].

Досвід реформ у Словацькій Республіці особливо важливий для України, зважаючи на подібність у таких важливих факторах, як значні економічні та соціальні труднощі внаслідок розпаду попередньої системи господарства, ментальність населення, значний вплив соціалістичного минулого, необхідність формування національної еліти та розвитку політичної культури, значні особисті амбіції лідерів політичних сил тощо.

Словацькі реформи показують необхідність поєднання внутрішніх та зовнішніх факторів реформ, зокрема реалізації вимог Європейського Союзу на етапі підготовки до вступу та отримання постійної зовнішньої допомоги на проведення реформ, що потребує, у свою чергу, консолідації суспільства, розроблення та реалізації стратегії, забезпечення економічної, соціальної та політичної стабільності.

Важливим фактором стає реалізація кадрової політики: формування патріотичної національної еліти, залучення науковців до активної практичної діяльності, забезпечення мотивації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування до кваліфікованого виконання своїх функцій.

Особливого значення, на наш погляд, набуває комплексне вивчення словацьких реформ з урахуванням як досягнень, так і прорахунків. У першу чергу уваги потребує досвід реформування публічного управління.

Список використаних джерел

1. Лахижа М. І. Модернізація публічної адміністрації: теоретичні та практичні аспекти : [монографія] / М. І. Лахижа. - Полтава : РВВ ПУСКУ, 2009. - 289 с.

2. Niznansky V. Mistna demokracia na Ukrajine. Local democracy in Ukraine Місцева демократія на Україні] / Niznansky V., Bodo R. S. - Братіслава, 2007. - 118 с.

3. ЄС та місцеве самоврядування: досвід вишеградських міст та українська перспектива : наук.-метод. посіб. / за заг. ред. О. І. Соскіна. - К. : Ін-т суспільної трансформації, 2008. - 56 с.

4. Лендьел М. Місцева демократія у країнах Центральної і Східної Європи : монографія / М. О. Лендьел. - Ужгород : Мистецька лінія, 2011. - 688 с.

5. Досвід країн Центральної Європи у здійсненні економічних реформ: ідеї та рекомендації для України. - К. : МЦПД, 2005. - 43 с.

6. Niznansky V. Was Europa aus den gesellschaftlichen Reformen in der Slowakai lernen kann / Niznansky V. // Вивчення та впровадження в Україні іноземного досвіду удосконалення діяльності органів влади : матеріали ІХ Міжнар. наук.-практ. конф., 27 листоп. 2014 р. - Полтава : ПолтНТУ, 2014. - С. 69-77.

7. Вратни С. Возможности развития народного хазяйства Украины / С. Вратни // Вивчення та впровадження в Україні іноземного досвіду удосконалення діяльності органів влади : матеріали ІХ Міжнар. наук.-практ. конф., 27 листоп. 2014 р. - Полтава : ПолтНТУ, 2014. - С. 18-20.

8. Гефферт Р К вопросу о политической культуре Словакии / Р Гефферт Политическая экспертиза. -2006. - № 3.

9. Niznansky V. Decentralizacia na Slovensku. Bilancia nekonecneno pribenu. 1995-2005 / Niznansky V. - Bratislawa, 2005. - 431 s.

10. Manual vybranych slovenskych skusenosti z reformy a riadenia verejnej spravy. - Bratislava, 2012. - 142 s.

11. Koncepcia decentralizacie a modernizacie verejnej spravy. - Bratislava, 2000. - 97 s.

12. Лахижа М. І. Модернізація публічної адміністрації: досвід Республіки Польща М. І. Лахижа. - Полтава : ПолтНТУ, 2012. - 243 с.

13. Лахижа М. І. Проблеми організаційно-правового забезпечення реформування державної служби в Україні / М. Лахижа // Теорія та практика державної служби : матеріали наук.-практ. конф. 12 груд. 2014 р., м. Дніпропетровськ. - Дніпропетровськ : ДРІДУ НАДУ, 2014. - С. 30-32.

Размещено на Allbest.ur