Проблеми визначення юридичної відповідальності посадових і службових осіб фонду гарантування вкладів фізичних осіб в Україні

Фонд гарантування вкладів фізичних осіб (далі - ФГВФО) є одним із суб'єктів державного регулювання діяльності банків. У відносинах, що виникають у зв'язку зі створенням і функціонуванням системи гарантування вкладів фізичних осіб, виведенням неплатоспроможних банків з ринку та ліквідацією банків, від імені ФГВФО беруть участь його посадові та службові особи. У зв'язку з цим постає питання відповідальності таких осіб за вчинені дії під час виконання функцій ФГВФО.

Стан дослідження. Питання юридичної відповідальності посадових і службових осіб ФГВФО до цього часу не були предметом окремих досліджень учених-адміністративістів. Однак окремі питання його діяльності вивчали К.О. Алексійчук, Т.В. Бойчук, С.Л. Глуговська, Т.В. Мазур та ін. Обмеженість наукових досліджень із цієї проблематики є причиною існування прогалин у правовому регулюванні юридичної відповідальності посадових і службових осіб ФГВФО за порушення ними законодавства, що регулює відносини в системі гарантування вкладів фізичних осіб.

Метою статті є дослідження нормативно - правових засад відповідальності посадових і службових осіб ФГВФО та шляхів їх удосконалення.

Особливості юридичної відповідальності посадових і службових осіб Фонду гарантування вкладів фізичних осіб пов'язані з його адміністративно-правовим статусом. Зважаючи на виконання Фондом спеціальних функцій у сфері гарантування вкладів фізичних осіб і виведення неплатоспроможних банків з ринку та ліквідації банків, його працівники наділені управлінсько-владними повноваженнями. Проте відсутність положень спеціального законодавства, що встановлюють відповідальність посадових і службових осіб ФГВФО, пов'язана з невизначеністю розуміння понять «посадова особа» та «службова особа». Так, дискусійними є питання належності до категорій службових або посадових осіб працівників, директора-розпорядника та уповноваженої особи ФГВФО, яка виконує повноваження тимчасового адміністратора під час виведення неплатоспроможних банків з ринку та ліквідації банків.

На думку М.О. Живка, О.Р. Стецик і Х.З. Бо - сак, поняття «посадова особа» є похідним від поняття «посада», адже характерною особливістю організаційної структури державно-правових різновидів соціальних систем є те, що вона являє собою структуру соціальних позицій (посад). Саме посада як первинна структурна одиниця організаційної структури визначає службове місце і становище учасників процесу державного управління [1, с. 127].

В юридичній літературі поняття «посада» визначають як одну з ознак організаційного та правового положення державного службовця. Посада - первинний осередок, вихідна організаційно-структурна одиниця державних органів, державних підприємств, установ, організацій, що визначає службове місце і становище учасників управлінського процесу. Вона є юридичним описом соціальної позиції особи, яка її обіймає. Посада - це категорія, притаманна службовцю [2, с. 115; 3, с. 42]. Це підтверджується положеннями ч. 1, 2 ст. 2 закону України «Про державну службу», в яких зазначено, що посада - це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень. У свою чергу, посадовими особами вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апаратів, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих і консультативно-дорадчих функцій [4].

Крім того, в Конституції України вказується, що всі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, які зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк (ст. 40), а також те, що кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень (ст. 56) [5]. Тобто згідно з положеннями Конституції України посадовими та службовими особами є працівники органів державної влади й місцевого самоврядування.

Зауважимо, що Г. І. Петров розглядає посаду як первинний, неподільний, певною мірою відокремлений компонент адміністрації підприємства, установи, організації [6, с. 127]. Є. А. Агєєва підкреслює, що посадову особу повинні характеризувати дві основні ознаки: по-перше, зайняття нею посади, пов'язаної з виконанням організаційно-розпорядчих та адміністративно-господарських обов'язків; подруге, наявність в неї державно-владних повноважень у різному обсязі - від права приймати управлінські рішення до контролю за їх виконанням [7, с. 141]. У свою чергу, посадовою особою слід вважати особу, яка обіймає постійно або тимчасово посаду керівника чи заступника керівника державного органу або його апарату, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форми власності, або іншу особу, на яку згідно з чинним законодавством покладено здійснення організаційно-розпорядчих чи адміністративно - господарських обов'язків або виконання таких обов'язків за спеціальними повноваженнями.

Зауважимо, що головним критерієм віднесення особи до посадових осіб є наявність у неї організаційно-розпорядчих або адміністративно-господарських повноважень. Відповідно до судової практики, яка склалася та знайшла своє вираження в узагальненні Верховного Суду України (постанова Пленуму Верховного Суду України від 26 квітня 2002 року №5 «Про судову практику у справах про хабарництво»), організаційно-розпорядчими є обов'язки щодо здійснення керівництва галуззю промисловості, трудовим колективом, ділянкою роботи, виробничою діяльністю окремих працівників на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форм власності [8]. Такі обов'язки виконують, зокрема, керівники міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, державних, колективних або приватних підприємств, установ і організацій, їх заступники, керівники структурних підрозділів (начальники цехів, завідуючі відділами, лабораторіями, кафедрами), їх заступники, особи, які керують ділянками робіт (майстри, виконроби, бригадири тощо). Водночас під адміністративно-господарськими обов'язками розуміють обов'язки щодо управління чи розпорядження державним, колективним або приватним майном.

Враховуючи зазначене, директор-розпоряд - ник, начальники та заступники відділів, служб, секторів, управлінь і департаментів ФГВФО є посадовими особами Фонду.

Однак зауважимо, що відповідно до ч. 2 ст. 14 закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» (далі - Закон) директор - розпорядник ФГВФО має право делегувати виконання окремих своїх повноважень іншим працівникам Фонду в порядку, встановленому нормативно-правовими актами Фонду. У свою чергу, згідно з п. 1 ч. 3 ст. 16 Закону працівники ФГВФО не несуть відповідальність за будь-які дії або бездіяльність, якщо вони діяли на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України [9]. Тому необхідно внести зміни до п. 1 ч. 3 ст. 16 Закону та викласти його в такій редакції: «Працівники Фонду не несуть відповідальність за будь-які дії або бездіяльність, якщо вони діяли на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. У разі виконання працівниками Фонду повноважень, делегованих директором - розпорядником Фонду, вони несуть персональну відповідальність за виконання делегованих повноважень».

Вбачається, що директор - розпорядник Фонду є посадовою особою Фонду й може нести встановлену законодавством України відповідальність як спеціальний суб'єкт.

Зважаючи на положення законодавства та правову доктрину, слід відзначити, що поняття «посадова особа» є ширшим за поняття «службова особа», адже воно охоплює коло осіб, які обіймають певні посади на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форм власності. При цьому службові особи мають дві основні ознаки: 1) вони діють від імені держави; 2) до їхньої компетенції входить здійснення владних повноважень, що мають юридичні наслідки.

Однак зауважимо, що поняття «службова особа» слід розглядати також у широкому розумінні. Зокрема, згідно з приміткою до ст. 364 Кримінального кодексу України службовими особами є особи, які постійно, тимчасово чи за спеціальним повноваженням здійснюють функції представників влади чи місцевого самоврядування, а також обіймають постійно чи тимчасово в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, на державних чи комунальних підприємствах, в установах чи організаціях посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських функцій, або виконують такі функції за спеціальним повноваженням, яким особа наділяється повноважним органом державної влади, органом місцевого самоврядування, центральним органом державного управління зі спеціальним статусом, повноважним органом чи повноважною особою підприємства, установи, організації, судом або законом [10]. Отже, особа є службовою тоді, коли вона здійснює відповідні функції чи виконує обов'язки постійно, тимчасово або за спеціальним повноваженням за умови, що зазначені функції чи обов'язки покладені на неї правомочним органом або правомочною службовою особою.

Відповідно до п. 17 ст. 2 Закону уповноважена особа ФГВФО є працівником зі спеціальним статусом, який наділений повноваженнями, перебуває під захистом Закону та виконує свої функції в межах обов'язків, визначених Законом. На основі положень Закону можна зробити висновок, що діяльність уповноваженої особи ФГВФО полягає у виконанні спеціального повноваження (супроводженні процесу виведення банку з ринку фінансових послуг і його ліквідації), тому цю особу слід вважати службовою в широкому розумінні.

Аналіз судових справ дозволив з'ясувати, що одними з найпоширеніших є позови про включення вкладників до переліку вкладників (далі - Перелік) з підстав укладання угоди із вкладником банку після віднесення банку до категорії неплатоспроможних відповідно до рішення Національного банку України. У свою чергу, Перелік є підставою для складання реєстру вкладників з метою здійснення виплат гарантованої суми відшкодування (далі - Реєстр) виконавчою дирекцією ФГВФО. Уповноважені особи, згідно з положеннями чинного законодавства, не включають вкладників до Переліку з таких причин: укладання угоди з вкладником банку після віднесення банку рішенням НБУ до категорії проблемних; укладання угоди з вкладником банку після початку процедури ліквідації банку (п. 1 розділу ІІІ рішення ФГВФО від 9 серпня 2012 року №14) «Про затвердження Положення про порядок відшкодування Фондом гарантування вкладів фізичних осіб коштів за вкладами» [11]; виявлення у фінансових операціях за вкладами навмисних дій, що збільшують суму відшкодування за вкладом, тощо [12].

Практика свідчить, що ці позови задовольняються згідно зі ст. 26, 27 Закону. Під час розгляду справ по суті судом встановлюються такі зобов'язання уповноваженої особи ФГВФО: скласти перелік вкладників і визначити розрахункові суми відшкодування коштів за вкладами за рахунок ФГВФО відповідно до вимогЗакону та нормативно-правових актів Фонду станом на день отримання рішення про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію банку (ст. 27); включити вкладника до Переліку за умови підтвердження відповідності вкладу і вкладника нормам, установленим ст. 26 Закону [9].

У разі задоволення позовних вимог вкладника щодо включення його до Переліку згідно з п. 6 розділу ІІІ зазначеного вище Положення суд зобов'язує уповноважену особу надати до ФГВФО додаткову інформацію про вкладників стосовно: зменшення (збільшення) кількості вкладників, яким необхідно здійснити виплати відшкодування; зміни розміру належних їм сум; зміни особи вкладника; зміни реквізитів вкладників; зміни розміру сум відшкодування разом зі змінами реквізитів вкладників. Враховуючи надану інформацію, ФГВФО здійснює оновлення Реєстру [11].

Однак невирішеним залишається питання про юридичну відповідальність осіб, відповідальних за включення вкладників до Переліку, зокрема уповноваженої особи ФГВФО. Адже відповідно до ч. 8 ст. 35 Закону уповноважена особа ФГВФО у своїй діяльності підзвітна Фонду, який несе відповідальність за дії уповноваженої особи Фонду щодо процедури виведення неплатоспроможного банку з ринку. Разом із цим відповідно до ст. 14 Кодексу України про адміністративні правопорушення посадові особи підлягають адміністративній відповідальності за адміністративні правопорушення, пов'язані з недодержанням установлених правил у сфері охорони порядку управління, державного і громадського порядку, природи, здоров'я населення та інших правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов'язків [13]. Слід наголосити, що сьогодні відповідно до закону України «Про запобігання корупції» посадові особи ФГВФО визнаються суб'єктами відповідальності за корупцій - ні правопорушення [14]. Тому ч. 8 ст. 35 Закону суперечить положенням чинного законодавства. Отже, уповноважену особу ФГВФО слід визнати суб'єктом адміністративної відповідальності за правопорушення, вчинені в процесі виведення неплатоспроможного банку з ринку.

Кримінальна відповідальність службових осіб ФГВФО може настати за службові злочини, які за характером і проявом порушень поділяються на три види: порушення повноважень; перевищення повноважень; вчинення акту, що входить до повноважень особи, але з метою, яку не передбачає закон. Всі вони є загальними злочинами, оскільки можуть бути вчинені в будь-якій галузі державного управління, в об'єднаннях громадян, у приватних структурах.

Так, у ст. 365-2 Кримінального кодексу України встановлена відповідальність за зловживання своїми повноваженнями уповноваженою особою або службовою особою Фонду гарантування вкладів фізичних осіб. В розумінні цієї статті службовими особами ФГВФО слід вважати директора-розпорядника, начальників і заступників відділів, служб, секторів, управлінь та департаментів Фонду.

Щодо працівників ФГВФО, то вони, наприклад, можуть нести відповідальність за злочин, передбачений ст. 365-2 Кримінального кодексу України, - зловживання своїми повноваженнями уповноваженою особою або службовою особою Фонду з метою отримання неправомірної вигоди, якщо це завдало істотної шкоди охоронюваним законом правам або інтересам окремих громадян, державним чи громадським інтересам або інтересам юридичних осіб [10]. Формальною підставою для дисциплінарної відповідальності є типові правила внутрішнього трудового розпорядку, посадові інструкції, статути та спеціальні положення про дисципліну працівників окремих галузей управління. Посадові та службові особи ФГВФО несуть дисциплінарну відповідальність на загальних підставах.

Відповідальність за шкоду, заподіяну службовою особою ФГВФО, зокрема уповноваженою особою, полягає в обов'язковому відшкодуванні збитків Фондом, від імені та за дорученням якого ця особа вчиняє службові дії. Службовими діями, які слід кваліфікувати як неправомірні та якими завдано шкоди, є: невиконання службових обов'язків (або неналежне їх виконання); виконання таких обов'язків неналежним чином (помилкові рішення); перевищення службових повноважень; зловживання такими повноваженнями.

Проведене дослідження дає можливість зробити висновок, що до наявних проблем, пов'язаних з удосконаленням механізму юридичної відповідальності посадових і службових осіб ФГВФО, належать проблеми практичного застосування положень чинного законодавства, зокрема їх неоднозначне розуміння та тлумачення, а також зловживання службовим становищем. Вирішення наведених проблем потребує усунення можливостей двозначного тлумачення положень чинного законодавства, яке регулює відносини в системі гарантування вкладів фізичних осіб, посилення відповідальності посадових і службових осіб ФГВФО, а також законодавчого закріплення видів юридичної відповідальності цих осіб і переліку правопорушень, за які настає юридична відповідальність.