Історія запровадження та тенденції розвитку інституту омбудсмана в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Історія запровадження та тенденції розвитку інституту омбудсмана в Україні

Олексій Бондарев

Невід'ємним принципом правової державності та головним вектором забезпечення верховенства права є цінність людини, невід'ємність і непорушність її прав. Потреба реалізації цих завдань визначає зміст і спрямованість діяльності сучасної демократичної правової держави та постійну необхідність удосконалення засобів їх досягнення.

Актуальність дослідження історії запровадження та тенденцій розвитку інституту омбудсмана в Україні зумовлено його особливим місцем у системі інституціональних гарантій прав і свобод людини і громадянина в сучасній демократичній правовій державі, потребою його подальшого розвитку, а також пошуком оптимальної моделі організаційної структури та функціональної складової в контексті реалізації конституційного обов'язку держави щодо утвердження і забезпечення прав і свобод людини.

Зважаючи на важливу роль інституту омбудсмана у реалізації обов'язків держави закономірною є увага науковців до відповідної проблематики. Зокрема, серед наукових досліджень у даній сфері вивчалися роботи О.О. Майданник, О.В. Марцеляка, Н.С. Наулік, А.О. Галая, Л.В. Голяк, В. Мусіяки та ін. Необхідність подальших досліджень інституту омбудсмана зумовлена потребою підвищення його ефективності, як з огляду на недосконалість правового регулювання відповідної сфери та незадовільний стан дотримання прав людини в Україні, так і зважаючи на ті потужні виклики, що постали наразі перед суспільством і державою Україна.

Метою статті є дослідження тенденцій розвитку інституту омбудсмана в Україні в історичному та перспективному аспекті.

Запровадження в Україні конституційного інституту Уповноваженого Верховної Ради з прав людини (далі - Уповноваженого) стало новацією у державному механізмі та правовій системі держави [1]. Детальне його вивчення почалося з початку 90-х років ХХ ст., коли країною було взято курс на побудову демократичної правової держави. У цей час ідея запровадження інституту омбудсмана отримала певний ґрунт для своєї реалізації. Вже в Концепції нової Конституції України, схваленої Верховною Радою УРСР (1991), в якій закріплювалася людиноцентристська модель державної організації, передбачалося, що з урахуванням особливої важливості проблеми забезпечення прав і свобод громадян встановлюється посада Уповноваженого з питань захисту прав людини, якого призначає Верховна Рада [2]. Щоправда ця посада у Концепції не була визначена як елемент системи парламентського контролю.

Разом з тим, в одному з перших проектів нової Конституції України (червень 1991 р.) передбачалося запровадження Уповноваженого Верховної Ради УРСР у справах громадян [3]. Так само, у ст. 62 першого офіційного проекту Конституції України (редакції від 9 серпня 1991 р.) було передбачено, що державний контроль за законністю і справедливістю актів і дій державних органів, окрім судових, а також за законністю актів і дій посадових осіб, відносно прав і свобод громадян покладається на Уповноваженого Верховної Ради Української РСР з прав людини» [4]. У статті 102 цього ж проекту закріплювалося положення, що Верховна Рада Української РСР призначає терміном на п'ять років Уповноваженого Верховної Ради Української РСР з прав людини, який діє від її імені на основі спеціального Закону. При встановленні порушень прав громадян Уповноважений рекомендує відповідним державним органам, посадовим особам усунути їх. Передбачалося, що Уповноважений може ставити перед Верховною Радою Української РСР чи Кабінетом Міністрів Української РСР питання про відміну конкретних правових актів чи прийняття нових законів і рішень Уряду на захист прав і свобод громадян [4].

Із різним ступенем деталізації правового статусу омбудсмана відповідні положення мали місце і в низці інших проектів Конституції України. Загалом на етапі уконституювання важливо було визначити цей елемент парламентського контролю як такий. За його введення виступали такі науковці, як М. Орзіх, В. Євінтов, М. Грошевий, Г. Мурашин, В. Тацій, М. Цвік та ін. Активна пропагандистська робота по запровадженню в Україні інституту омбудсмана велася різноманітними громадськими організаціями.

Відзначимо, що законотворчий процес з розробки проекту закону про українського омбудсмана активізувався ще до прийняття Конституції України 1996 р. У серпні 1995 р. Верховній Раді України було представлено відповідний законопроект, розроблений членами Комісії з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин. Запропонована у ньому модель омбудсмана являла собою інституцію, яка обирається Верховною Радою України терміном на чотири роки, контроль якої поширювався на діяльність органів виконавчої влади та інших органів державної влади, місцевого самоврядування, установи та організації, які виконують публічні функції. Структура інституту включала в себе Захисника прав громадян України, Комітет з питань захисту прав і свобод громадян України, який складався із трьох заступників Захисника, фахівців, помічників, експертів, інших працівників і спеціалістів та представників Захисника прав громадян, котрі призначаються ним в областях, містах республіканського та обласного підпорядкування [4].

Із прийняттям Конституції України 1996 р. законодавчий процес щодо інституту омбудсмана в України отримав всі підстави для активізації. Конституція України, як відомо, визначила засади правового статусу Уповноваженого Верховної Ради України у статтях 55, 85, 101 та 150.

Закріпивши право кожного звертатися за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України у ст. 55 Конституції України, держава таким чином визначила універсальний характер юрисдикції омбудсмана.

Шляхом закріплення повноваження Верховної Ради України щодо призначення на посаду і звільнення з посади Уповноваженого та заслуховування його щорічних доповідей про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні (п. 17 ст. 85) встановлено організаційно-правовий та функціональний зв'язок омбудсмана з Верховною Радою України. Стаття 101 Конституції України безпосередньо визначає правову природу омбудсмана як суб'єкта парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина. Шляхом закріплення у ст. 150 Конституції України права Уповноваженого звертатися до Конституційного Суду України держава визначила його суб'єктом забезпечення конституційного правопорядку Ці конституційні норми стали основою правового статусу Уповноваженого.

Робота з розробки спеціального закону про Уповноваженого тривала більше року. За цей час у політикумі та експертному середовищі обговорювалося кілька моделей правового статусу омбудсмана.

4-5 березня 1997 р. парламентом України вперше розглядалися три законопроекти про Уповноваженого. Обговорення запропонованих моделей українського омбудсмана було досить дискусійним. У дебатах виступила велика кількість народних депутатів. Частина з них підтримувала проект закону, розроблений С. Кириченком, інша частина - проект закону, запропонований Карпачовою Н.І., Павленком Е.І., Петренком А.А. Деякі народні депутати виступали прихильниками авторського проекту закону М. Товта. Дискусії розгорталися переважно навколо питань про структуру відповідного державного органу, наявність заступників, регіональних представників, а також про обсяг та межі компетенції омбудсмана. В результаті жоден із проектів не отримав підтримки [5]. І лише через півроку Верховна Рада України прийняла Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради України», який найбільше враховував положення законопроекту, попередньо запропонованого Карпачовою Н.І., Павленком Е.І., Петренком А.А.

Конституція України та прийнятий на її основі Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» [6] передбачають відносно сильну за характером і змістом повноважень модель омбудсмана, яку вирізняють такі особливості: високий конституційний статус Уповноваженого, закріплений у Конституції України; незалежність Уповноваженого від будь-якого органу державної влади або місцевого самоврядування, їх посадових осіб; запровадження єдиної моделі омбудсмана на національному рівні; широка юрисдикція Уповноваженого, що поширюється як на органи державної влади, так і на органи місцевого самоврядування та їх посадових осіб; значні повноваження щодо проведення проваджень і перевірок, у тому числі з власної ініціативи.

Такий підхід до визначення повноважень Уповноваженого загалом відповідає світовій практиці. Наявність широкого кола повноважень омбудсмана, що дають йому реальну можливість впливати на ті органи публічної влади (їх посадових осіб), які своєю діяльністю прямо чи опосередковано порушують права та свободи людини, забезпечує підтримання режиму законності у демократичній державі.

Відзначимо, що перманентна ідея конституційної реформи, що отримала новий імпульс після прийняття Конституції України 1996 р., не викликала значної уваги до інституту Омбудсмана в Україні. Аналіз низки проектів Конституції України дозволяє відзначити, що переважна їх більшість передбачала аналогічний закріпленому у чинній Конституції України інститут Омбудсмана [8-11]. Лише законопроект, ініційований колишнім Президентом України В. Ющенком у 2009 р., передбачав створення територіальних представництв Омбудсмана [12].

Такий стан речей дозволяє виказати припущення, що Конституція України 1996 р. визначила правові засади організації і діяльності омбудсмана в тій мірі, в якій, очевидно, задовольнялися певний час запити суспільства. Разом з тим, тенденції розвитку конституційно-правового статусу омбудсмана у законодавстві України та зміст наукових дискусій означеної проблематики в останні роки свідчить про актуальність всіх тих питань, що піднімалися у Верховній Раді України у перший період конституційного процесу та під час розробки і прийняття Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України».

Варто зауважити, що законодавча практика пішла шляхом ще більшого, порівняно з запровадженим у 1997 р., посилення інституту омбудсмана в Україні, що можна пояснити недостатньою ефективністю механізму захисту прав людини в Україні, перманентністю судово-правової реформи в державі та низкою інших факторів.

Відзначимо, що за двадцять років чинності Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» [6] зміни до нього були внесені 13 законами. Якісний характер змін конституційно-правового статусу Уповноваженого за ці роки стосувався таких питань, як: забезпечення тендерної рівності та відповідно розширення напрямів спеціалізованого парламентського контролю в частині забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків [13]; уточнення процедур притягнення Уповноваженого до кримінальної відповідальності у зв'язку з прийняттям нового Кримінального процесуального кодексу України [14]; уточнення вимог до кандидата на посаду Уповноваженого та призначення на посаду Уповноваженого у зв'язку з оновленням антикорупційної політики [15]; уточнення правового статусу Уповноваженого в частині його визначення не лише базовим, але й іншими законами [16]; значеного розширення повноважень омбудсмана у зв'язку із запровадженням національного превентивного механізму [17], а також у зв'язку з оновленням інформаційного законодавства [18] та у сфері захисту персональних даних [19]; уточнення та розширення повноважень Уповноваженого у зв'язку з реформуванням інституту прокуратури [20]; внесення змін до порядку призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини [21]. Окрім цього, повноваження Уповноваженого були суттєво розширені й у зв'язку із запровадженням ще одного надважливого напряму спеціалізованого парламентського контролю за додержанням конституційних прав військовослужбовців [22].

Таким чином, зміни у правовому статусі Уповноваженого в частині значного розширення його компетенції актуалізують дослідження низки тих проблемних аспектів, що були предметом дискусій на першому етапі конституалізації його статусу.

Вже не один рік у науковій юридичній літературі обговорюється проблема законодавчого регулювання територіальних представництв Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. І разом з тим обговорюється питання запровадження регіональних (місцевих) омбудсманів.

На даний час правовий статус представників Уповноваженого визначений у ст. ст. 11, 20, 21 базового Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України», Положенні про представників Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини [23], у відповідних посадових інструкціях. У той же час правовий статус представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у справах захисту прав військовослужбовців отримав закріплення й у спеціальному Законі України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави», згідно з нормами якого посадова особа Секретаріату Уповноваженого набула владних повноважень державного органу. Це ще більше загострило проблему суперечності персоніфікації інституту омбудсмана та наявності владних повноважень у його представників. Відповідно, інститут омбудсмана у справах захисту конституційних прав військовослужбовців є дуже актуальним напрямом досліджень, зважаючи на особливості його суб'єктного складу та якісний рівень правового регулювання спеціалізованого парламентського контролю у вказаній сфері.

Питання про представників омбудсмана не виключає й проблеми територіального аспекту представництва. Варто згадати, що на етапі конституціоналізації інституту Уповноваженого фахівцями неодноразово виказувалося застереження про те, що наявність регіональних уповноважених суперечить ключовим принципам інституту омбудсмена - принципу персоніфікованості і принципу неприпустимості утворення ієрархічної системи, і що у випадку порушення цих принципів інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини набуде структуризації, яка в принципі йому не властива [6].

Окрім зазначеного, в юридичній літературі все більше обговорюється й інший територіальний аспект інституту омбудсмана - запровадження місцевого омбудсмана, компетенція якого має поширюватися в межах певної адміністративно-територіальної одиниці [24, с. 149]. Так, О.В. Марцеляк необхідність введення місцевого омбудсмана мотивував такими факторами, як: відчуженість управлінського апарату влади від населення, високий рівень корупції та порушень прав людини на місцях, відсутність традицій поваги прав людини в суспільстві та належного зворотного зв'язку між громадянами та представниками владних структур на місцях [25, с. 295].

Окремі дослідники пропонують передбачити запровадження інституту омбудсмана у Законі України «Про місцеве самоврядування» та шляхом унормування в статутах територіальних громад [26, с. 64]. Не заперечуючи можливість постановки питання про запровадження місцевого омбудсмана як інституту місцевого самоврядування, відзначимо важливість розрізнення правової природи омбудсмана як суб'єкта парламентського контролю та як суб'єкта муніципального (чи громадського) контролю.

Ще один із надважливих напрямів інституту омбудсмана отримав розвиток в Україні на виконання міжнародних зобов'язань, що випливають з Конвенції про права дитини, яка була ратифікована згідно з Постановою Верховної Ради Української РСР у 1991 р. [27]. Основні положення цієї Конвенції отримали відображення та національний механізм забезпечення згідно з Законом України «Про охорону дитинства» від 7 березня 2001 р. [28].

Правовий статус Уповноваженого з прав дитини визначений Указом Президента України від 11 серпня 2011 р., яким затверджено Положення про Уповноваженого Президента України з прав дитини [29].

Основними завданнями Уповноваженого з прав дитини, згідно з Положенням про нього, є:

постійний моніторинг додержання в Україні конституційних прав дитини, виконання Україною міжнародних зобов'язань у цій сфері та внесення в установленому порядку Президентові України пропозицій щодо припинення і запобігання повторенню порушень прав і законних інтересів дитини;

внесення Президентові України пропозицій щодо підготовки проектів законів, актів Президента України з питань прав та законних інтересів дитини;

здійснення заходів, спрямованих на захист і відновлення порушених прав та законних інтересів дитини, інформування громадськості про такі заходи та їх результати;

підготовка заходів за участю Президента України, у тому числі міжнародного характеру, з питань, що стосуються дітей;

здійснення заходів щодо налагодження взаємодії органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань захисту прав та законних інтересів дитини.

Інститут «дитячого» омбудсмана, який в останні десятиліття отримав значне поширення в зарубіжних державах, має різні моделі - це як самостійні органи влади, засновані на законодавчих засадах (Австрія, Норвегія, Нова Зеландія), так і допоміжні, які функціонують в рамках існуючих, переважно урядових органів (Ізраїль, Швеція). Як допоміжний орган Президента України функціонує його Уповноважений з прав дитини.

Таким чином, інститут омбудсмана в Україні отримав ще один напрям, який разом з тим не пов'язаний зі здійсненням парламентського контролю, а є допоміжним органом глави держави, що має забезпечувати здійснення Президентом України конституційних повноважень щодо забезпечення додержання конституційних прав дитини, виконання Україною міжнародних зобов'язань у цій сфері.

Висновки. Підсумовуючи викладене в цій статті можемо зробити такі висновки.

Інститут Уповноваженого Верховної Ради України є одним із важливих елементів системи гарантій прав і свобод людини і громадянина в Україні.

Встановлені у Конституції України засади його правового статусу характеризують універсальний характер юрисдикції омбудсмана, його організаційно-правовий та функціональний зв'язок із Верховною Радою України, визначають правову природу омбудсмана як суб'єкта парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та суб'єкта забезпечення конституційного правопорядку.

Запровадження конституційно-правового інституту омбудсмана в Україні відбувалося на фоні дискусій навколо питань про структуру відповідного державного органу, наявність заступників, регіональних представників, а також про характер, обсяг та межі компетенції.

Численні зміни до Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України» зумовили значне розширення його компетенції, що актуалізує низку проблемних аспектів, які були предметом дискусій на першому етапі конституалізації його статусу. Зокрема, набуло актуальності вирішення проблеми поєднання принципу персоніфікованості інституту омбудсмана та фактичного утворення ієрархічної структури його організації, а також питань удосконалення організаційної (предметної і територіальної) структури омбудсмана.

Інститут омбудсмана у справах захисту конституційних прав військовослужбовців є дуже актуальним напрямом досліджень, зважаючи на особливості його суб'єктного складу та якісний рівень правового регулювання спеціалізованого парламентського контролю у вказаній сфері.

Список використаних джерел

конституційний омбудсман правовий

1. Конституція України 1996 р.: Закон України від 28.06.1996 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua.

2. Про Концепцію нової Конституції України: Постанова Верховної Ради Української РСР (1991 р.) [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua.

3. Проект Конституції (Основного Закону) України (підготовлений робочою групою у складі Г.О. Мурашина, В.Я. Тація, М.В. Цвіка, В.Ф. Погорілка, В.В. Копєйчикова та ін. (червень 1991 р.) // Конституція - правне обличчя всієї України: Збірка проектів Конституції України: у 2-х т. - К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 2014. - Кн. 1. - 1060 с.

4. Мусіяка В. Антологія конституційного процесу в сучасній Україні / В. Мусіяка. - К.: «Заповіт». - 2017. - 392 с.

5. Конституція - правне обличчя всієї України: Збірка проектів Конституції України: у 2-х т. - К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 2014. - Кн. 1; 2.

6. Стенограми пленарних засідань Верховної Ради України (сьома сесія, друге скликання) [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://iportal.rada.gov.ua/meeting/ stenogr/show/4023.html.

7. Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини: Закон України від 23.12.1997 р. № 776/97-ВР (зі змінами і доповненнями) // Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 20.

8. Проект Конституції України (підготовлений конституційним експертом Харківської правозахисної групи В. Речицьким у 2007 р.) // Конституція - правне обличчя всієї України. Т. 2. - С. 100.

9. Проект Конституції України (підготовлений робочою групою під керівництвом В.М. Шаповала у 2008 р.) // Конституція - правне обличчя всієї України. Т. 2. - С. 122.

10. Ліберальний інтерактивний проект Конституції України (версія, складена Я. Гольденбергом у 2008 р.) // Конституція - правне обличчя всієї України. Т. 2. - С. 167.

11. Проект Конституції України (розроблений Всеукраїнською громадською організацію «Громадянська позиція» та А.С. Гриценком у 2009 р. // Конституція - правне обличчя всієї України. Т. 2. - С. 223.

12. Проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України» (внесений до Верховної Ради України Президентом України В.А. Ющенком, реєстр. № 4290 від 31.03.2009 р.).

13. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Закону України «Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків»: Закон України від 15.04.2008 р. № 274-VI // Відомості Верховної Ради України. - 2008. - № 25. - Ст. 240.

14. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Кримінального процесуального кодексу України: Закон України від 13.04.2012 р. № 4652-VI // Відомості Верховної Ради України. - 2013. - № 21. - Ст. 208.

15. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції»: Закон України від 17.05.2012 р. № 4711-VI // Відомості Верховної Ради України. - 2013. - № 14. - Ст. 89.

16. Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні: Закон України № 5207-VI // Відомості Верховної Ради України. - 2013. - № 32. - Ст. 412.

17. Про внесення змін до Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» щодо національного превентивного механізму: Закон України № 5409-VI // Відомості Верховної Ради України. - 2013. - № 41. - Ст. 552.

18. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Закону України «Про інформацію» та Закону України «Про доступ до публічної інформації»: Закон України від 27.03.2014 р. № 1170-VII [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// zako n. rada. gov. ua.

19. Про внесення змін до деяких законів України щодо діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у сфері захисту персональних даних: Закон України від 13.05.2014 р. № 1262-VII // Відомості Верховної Ради України. - 2014. - № 27. - Ст. 914.

20. Про прокуратуру: Закон України від 14.10.2014 р. № 1697-VII [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua.

21. Про Конституційний Суд України: Закон України від 13.07.2017 р. № 2136-VIII [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua.

22. Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави: Закон України від 19.06.2003 р. № 975-IV. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/975-15.

23. Положення про представників Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини: Затверджено наказом Уповноваженого Верховної Ради України від 26.07.2012 р. № 7/8-12 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua.

24. Марцеляк О.В. Статус і функціонування регіональних представницьких омбудсманів: світовий досвід / О.В. Марцеляк // Право України. - 2004. - № 1. - С. 149-153.

25. Марцеляк О.В. Конституційно-правовий статус інституту омбудсмана: світовий досвід та українська модель: дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.02 / О.В. Марцеляк; Одеська національна юридична академія. - Одеса, 2004. - 473 с.

26. Усаченко Л.М. Місцевий та регіональний омбудсмен як форма захисту громадян / Л.М. Усаченко // Університетські наукові записки. - 2007. - № 4(24). - С. 62-68.

27. Про ратифікацію конвенції про права дитини: Постанова Верховної Ради Української РСР від 27.02.1991 р. № 789-12 // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1991. - № 13. - Ст. 145.

28. Про охорону дитинства: Закон України від 26.04.2001 р. № 2402-III [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua.

29. Положення про уповноваженого Президента України з прав дитини: затверджено Указом Президента України від 11 серпня 2011 р. № 811 (в редакції Указу Президента України від 1 вересня 2015 р. № 528/2015) [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// zako n. rada. gov. ua.

Размещено на Allbest.ru