Публічні інтереси в управлінні обігом публічних фінансів

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПУБЛІЧНІ ІНТЕРЕСИ В УПРАВЛІННІ ОБІГОМ ПУБЛІЧНИХ ФІНАНСІВ

Світлана Клімова

Публічні інтереси, які створюються державою, виступають фундаментом для створення і функціонування державних та громадських інститутів. Приватні інтереси відображають потреби громадян і організацій та є головним фактором їхньої діяльності. Необхідність урахування приватного та публічного інтересу характеризує сучасну взаємодію особистості, суспільства та держави. Їхнє оптимальне співвідношення можливе за поваги інтересів один одного, за їхньої взаємної відповідальності, та лише у державі з високорозвинутими демократичними інститутами, стабільною економікою, сформованою політичною системою.

Ускладнення суспільних відносин в Україні, спричинене суперечливими економічними, політичними, правовими, соціальними процесами на тлі глобалізаційних та євроінтеграційних процесів, обумовлює ускладнення співвідношення приватних і публічних інтересів у сфері публічних фінансів. Наслідком зазначеного стають їхнє протистояння та навіть конфлікти. У правовому регулюванні фінансових відносин дисбаланс інтересів характеризується тим, що один із інтересів починає надмірно й необ'єктивно домінувати, переважати над іншим. Недостатність коштів для реалізації функцій держави, з одного боку, і зниження рівня життя населення, з іншого боку, обумовлюють нагальну потребу виявлення і вирішення публічних та приватних інтересів у фінансовій сфері.

Пріоритет права у регулюванні питань забезпечення балансу особистого та суспільного обумовлений його призначенням, оскільки саме воно є першоосновою для розмежування приватних та публічних інтересів, що взаємодіють між собою, не конфліктують та не суперечать один одному. В ідеалі право повинно забезпечити їхнє розумне співвідношення, мінімізувати дисбаланс, знайти способи подолання колізій. Особливо важливим є досягнення такої рівноваги для сфери управління публічними фінансами України, де протиріччя інтересів особистості та держави негативно впливають на функціонування суспільних відносин, знижують значення закону, відображають кризу довіри владі, знижують рівень правосвідомості і навіть призводять до правового нігілізму.

Звернення до наукових праць із адміністративного права дає змогу виокремити аналітичні дослідження, присвячені різним аспектам «публічних інтересів», які стали предметом наукового аналізу сучасних учених, зокрема, українських, таких як: Е. Дмитренко, І.Жаровська, Р. Калюжний, Є. Лакушева, О. Підопригора, С. Погребняк, П. Рабінович, С. Савченко, М. Самбор, В. Селіванов, О. Харитонова, Є. Харитонов та ін.; російських: Ч. Азімов, О. Бакаєв, Д. Бахрах, В. Бєлих, А. Зеленцов, А. Кряжков, Е. Охотський, В. Перевалов, Н. Погодін, Б. Російский, Ю. Старилов, Ю. Тихомиров, В. Чиркін та ін.; польських: Невядомського і Пакута та ін. Водночас сучасні науковці звертають увагу на той факт, що критерії встановлення балансу публічних і приватних інтересів у фінансовій сфері, як і дисбалансу цих інтересів, не тільки не визначені у законодавстві, але й недостатньо вивчені в літературі.

Згідно з підходом Д. Бахраха, Б. Російського і Ю. Старілова, «теорія інтересів визначає види інтересів, які забезпечуються окремими правовими нормами (принципами), і вказує напрямки правового регулювання конкретних суспільних інтересів або дій. Ця теорія спрямована, у першу чергу, на виявлення публічного інтересу, що забезпечується утвореними правовідносинами. Публічне право служить державним (суспільним) інтересам, приватне право регулює приватні інтереси... Теорія інтересів торкається лише загальних аспектів розмежування публічного (адміністративного) і приватного (цивільного) права. Вона не забезпечує скільки-небудь повного і чіткого розмежування цих правових утворень, оскільки більшість правових норм одночасно регулюють як публічні, так і приватні інтереси» [1, с. 60- 61].

Цей науковий результат узгоджується з твердженням польського дослідника Пакута, який зазначив, що публічний інтерес - це об'єктив допустимого державного втручання у соціальні та цивільно-правові відносини, права та свободи громадян, а з іншого боку - це межі довільної поведінки особистості. Це визначальний предмет публічного управління, який знаходить свій прояв в усіх сферах суспільної діяльності [2, с. 349].

Розглядаючи правові аспекти категорії «інтерес», Є. В. Лакушева встановила, що будь- яка правова норма виражає певний інтерес. Взаємозв'язок права та інтересу полягає в тому, що право виражає інтереси, забезпечує їхню охорону та захист, установлює порядок їхньої реалізації. Будучи об'єктивно вираженою, законодавчо закріплена норма права стає частиною тієї об'єктивної реальності, в умовах та з урахуванням якої виникають та реалізуються нові інтереси. Право є формою існування інтересів [3, с. 13].

Публічні інтереси виступають відправною точкою і детермінують функції, цілі, обов'язки органів публічного управління [4, с. 81]. «Правова держава, - згідно з обґрунтованим судженням А. Зеленцова, - держава, в якій публічна адміністрація в особі своїх органів і посадових осіб, що діють у межах установленої законом компетенції, реалізує публічний інтерес у рамках адміністративних процедур за допомогою дій і рішень, прийнятих на основі та на виконання закону та контрольованих установами адміністративної юстиції» [5, с. 22].

У науці найбільш обґрунтоване дослідження категорії «публічні інтереси» було проведено за радянських часів Ю. Тихомировим. Сучасні українські роботи присвячені в основному вивченню даного питання в окремих галузях (наприклад, у фінансовому, цивільному та господарському).

Метою дослідження І. В. Венедіктової була розробка, на основі наукового аналізу, теоретичних засад захисту інтересів у цивільному праві, які охороняються законом, виявлення їхньої цивільно-правової сутності для вдосконалення чинного законодавства [6], а Е.С. Дмитренко, Є. В. Лакушева, О. В. Макух, Л. А. Савченко та інші досліджували співвідношення публічних і приватних інтересів у межах фінансового-правового регулювання [3; 7-9].

Поділяючи погляди І. В. Венедіктової, зазначимо, що публічний інтерес може й повинен бути відображеним у нормах як публічного, так і приватного права, оскільки тільки «роботою» публічного інтересу буде забезпечено інтерес приватний. Велика значущість публічних інтересів для збалансованого суспільного розвитку полягає саме в тому, що вони спрямовані на забезпечення інтересів кожної окремої особистості, що охороняється законом, і тим самим вони мають бути підкорені інтересам приватним, особистим. Категорія публічності у суспільстві підлягає постійному переосмисленню [6].

Норми адміністративного права впорядковують та закріплюють найбільш доцільні суспільні відносини, охороняють ці відносини; витісняють зі сфери управління суспільні відносини, що не відповідають сучасним умовам; сприяють виникненню та розвитку нових інститутів упорядкування суспільного життя. Крім структур виконавчої влади, нормами адміністративного права врегульовується діяльність місцевого самоврядування, державних і недержавних підприємств, установ, організацій. Немає такої сфери державного або суспільного життя, якої б не торкалися питання адміністративно-правового регулювання [10, с. 49]. У нас існує багато правил, що визначають нашу поведінку при сплаті податків, зборів, інших обов'язкових платежів, які у певній частині належать до цієї сфери правового регулювання.

Межі предмета адміністративного права, з точки зору С. В. Курінного, у владно- управлінській сфері мають проходити на рівні регулятивних матеріальних суспільних відносин, об'єкт яких пов'язаний із публічними інтересами у сфері земельних або фінансових ресурсів [11, с. 13]. Однак розглядаючи публічні фінанси як конкретну галузь управління, що підлягає адміністративно-правовому регулюванню, суттєвого значення набувають організаційно-правові основи управління публічними фінансами, які можна розглядати як частину предмету адміністративного права. Ця позиція обґрунтовується тим, що предмет адміністративного права становлять правові відносини, які виникають у результаті владної виконавчо-розпорядчої діяльності публічної адміністрації щодо виконання адміністративних зобов'язань. Такими є: а) відносини публічного управління; б) відносини адміністративних послуг; в) відносини відповідальності публічної адміністрації за неправомірні дії або бездіяльність (відносини судового і адміністративного оскарження); г) відносини відповідальності за порушення встановленого публічною адміністрацією порядку і правил тощо.

Загальною метою публічного інтересу у фінансовій сфері вважаємо збалансованість фінансової системи, під якою Б. Карпінський, О. Герасименко розуміють оптимальне поєднання регулятивних важелів впливу держави на забезпечення виконання програмних фінансових заходів із пошуком раціональних шляхів реалізації планів економічного розвитку на всіх рівнях [12, с. 88].

Аналіз наукової літератури свідчить, що у сучасній юридичній науці публічні інтереси включать такі різновиди, як: державні інтереси; суспільні інтереси; національні інтереси; інтереси соціальних груп (великих і середніх). Сучасні вчені наголошують, що «публічний інтерес не зводиться до простої суми приватних інтересів, доволі часто в короткостроковій перспективі багато в чому їм суперечить. Але оскільки від реалізації публічних інтересів залежить факт існування і нормального функціонування будь-якого суспільства, то саме реалізація публічного інтересу слугує передумовою і гарантією реалізації окремих приватних інтересів. Іншими словами, реалізація публічних інтересів створює середовище для реалізації приватних інтересів» [13]. В узагальненому вигляді публічний інтерес слугує меті забезпечення цілісності та стійкого функціонування суспільства, має особливий порядок реалізації, носить імперативний характер, його захищають різні державно-владні інститути, а його реалізація завжди відбувається в інституційних формах, які було описано Е. С. Дмитренко [7]. Забезпечення такого інтересу передбачає застосування складної системи заборон, дозволів, приписів для формування поведінки конкретних осіб з метою реальної зміни та конструювання необхідних соціальних зв'язків, впливу на певні акти поведінки. Як зазначає В. Є. Чиркін, примус, який використовує публічна влада, має особливий характер. У його основі - не моральні, а правові норми, не тільки переконання, але й сила [14, с. 11].

Погоджуючись із висновками О. В. Макух, дійдемо висновку, що публічний інтерес у фінансовій сфері слід розглядати як симбіоз державних інтересів, суспільних інтересів та інтересів територіальної громади [8]. Саме такий підхід дозволяє розглядати управління у фінансовій сфері як частину предмета адміністративного права України. Однак виникають труднощі у визначенні тієї сфери суспільних відносин, які слід відносити до адміністративного права, а які - до фінансового. Такі межі можна окреслити з урахуванням висновків провідних учених.

Якщо управлінські відносини в системі органів виконавчої влади визначені як суспільні відносини, що виникають між органами виконавчої влади незалежно від їхнього організаційно-правового рівня у системі з приводу кінцевого результату діяльності, пов'язаної з розробкою та втіленням державної політики, управлінням різноманітними сферами суспільного життя [15, с. 8], то предметом фінансового права є суспільні відносини, що виникають у процесі фінансової діяльності держави. Ця діяльність об'єктивна за своєю сутністю і є процесом планомірного збирання, розподілу, перерозподілу та використання централізованих і децентралізованих фондів коштів, що забезпечують виконання державою її завдань і функцій [9, с. 20].

Отже, для виділення меж управлінських відносин у фінансовій сфері і з'ясування публічного інтересу при цьому видається можливим уведення у науковий обіг терміну «управління обігом публічних фінансів», під яким слід розуміти структурно-складене явище. «Складені» його властивості та характеристики утворюються у результаті взаємодії та взаємного впливу окремих явищ, сегментів і блоків управлінсько-правової та фінансової систем, причому управлінсько-фінансові відносини регулюються перш за все адміністративним правом України. Ставлячи проблему саме таким чином, ми суттєво розширюємо поняття «публічного управління», систематизуємо його внутрішню структуру, уточнюємо предмет адміністративного права і відмежовуємо групу фінансових відносин, які регулюються іншої галуззю публічного права - фінансового.

Сучасне врядування європейських країн ґрунтується на конституційному та адміністративному праві, створюючи необхідні рамкові умови для демократії та ринкової економіки («rahmenbedingung»). Державні службовці діють у рамках закону, який включає загальне основне адміністративне право (наприклад, закон про державну службу, закон про організацію та функціонування адміністрації), загальне процедурне адміністративне право (наприклад, адміністративне провадження, закон про державні закупівлі, закон про відчуження) та галузеве адміністративне право (наприклад, закон про приватизацію, закони про охорону навколишнього середовища, правила ліцензування підприємницької діяльності). Недосконала правова система відчиняє двері для корупції та свавілля; вона зменшує потенціал економічного розвитку країни. Реформи, що почалися у 2015 році в Україні, з одного боку, розширили спектр свободи економічної діяльності громадян, а з іншого - призвели до обмеження їхніх інтересів (посилення податкового тягаря, зниження рівня життя та рівня законності). При цьому гіпертрофована увага до публічних інтересів пригнічує приватні, не дозволяє їм динамічно розвиватися і повною мірою реалізовуватися. Незадоволення упровадженою державною політикою посилює протистояння влади і населення, за якого адекватне співвідношення приватних і публічних інтересів стає неможливим.

На сьогодні концепція співвідношення приватних і публічних інтересів не набула належної розробки у законодавстві, хоча саме прагнення до балансу таких інтересів повинно слугувати підґрунтям його реформування. Проте у щорічних посланнях Президента України не раз зверталася увага на дану проблему [16-17]. Так, у 2017 році Президентом України відзначалося: «Недовіра до державних інститутів - нових і старих, до політиків - владних і опозиційних, переростає у глибокі зневіру, апатію та депресію. Щоб усунути цю небезпеку, ми повинні діяти негайно та швидко, дати друге дихання у боротьбі з корупцією та економічним перетворенням... І прибрати щонайменше підґрунтя для розмов про нібито відкочування реформ і нібито наступ контрреволюції» [17].

Свою оцінку реалізації приватних і публічних інтересів у нашій країні дає Конституційний Суд України. Однак відсутність в українському законодавстві та судовій практиці яких-небудь правил для визначення оптимального співвідношення приватного і публічного інтересів підкреслює складність та багатоаспектність досліджуваного питання. У зв'язку з цим значущість рішень Конституційного Суду України, у якому подається правова позиція щодо меж реалізації інтересів, важко переоцінити. Так, наприклад, КС України вказав на зобов'язання законодавця дотримуватися балансу приватних і публічних інтересів під час створення парламентського фінансового контролю як «певної гарантії охорони законних інтересів платників податків та зборів» [18]. В іншому рішенні Конституційний Суд України розглянув співвідношення публічних інтересів, що зафіксовані у бюджетному законодавстві, і приватних інтересів працівників виконавчого апарату районних і обласних рад [19]. І впевнено можна стверджувати, що це рішення було винесено відповідно до «принципу пропорційності», що відповідає сучасному праворозумінню ліберального типу в Європі, - нове поняття для вітчизняної теорії та практики. Для Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ), практику якого українські суди застосовують при розгляді справ як джерело права (стаття 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» [20], характерне еволюційне тлумачення норм: ЄСПЛ свідомо виходить з того, що одна й та сама норма права, фактична ситуація або обставина залежно від того, у який час вони настали, можуть тлумачитися по-різному і, як наслідок, мати різний правовий результат.

Саме ці обставини дають можливість утілити у праві оптимальне співвідношення приватного і публічного інтересу, у якому інтереси не протиставляються один одному, а взаємодіють на партнерській основі.

Як ці та інші публічні інтереси будуть співмірними з інтересами фізичних і юридичних осіб? Жодним нормативним актом не визначено відповіді на це запитання, тому актуальними залишаються дослідження науковців, які зазначають, що «. орієнтиром у формуванні й обґрунтуванні певних форм (моделей) співвідношення приватних і публічних інтересів є стаття 3 Конституції України та рішення Європейського суду з прав людини. Водночас, історичний досвід засвідчує, що існує низка умов і причин, за яких має бути встановлений пріоритет публічних інтересів чи то їх баланс» [21, c. 526].

Велике теоретичне значення мають твердження О. В. Макух, що у фінансовому праві принципово важливим є поєднання публічного та приватного інтересу, які не збігаються за своїм напрямом, адже неузгодження напрямків дії цих двох векторів нерідко породжує принциповий конфлікт. Суперечність чи неналежне вирішення в чинному законодавстві питань співвідношення публічних і приватних інтересів може призвести до найгостріших соціально-правових конфліктів. Відсутність певного балансу чи компромісу публічних і приватних інтересів у правовій практиці потребує вирішення цієї проблеми на рівні правового регулювання фінансових відносин. Оптимальне співвідношення публічних і приватних інтересів є необхідною умовою гармонійного розвитку суспільства, окремої особистості, ефективності функціонування держави [8, с. 109].

Висновок. Отже, публічний інтерес у фінансовій галузі публічного управління відіграє регулятивну функцію, а його сутність полягає у тому, що:

1) інтерес спонукає його носія до дій, які в подальшому формуються у вигляді основних засад внутрішньої політики у фінансовій сфері, а реалізуються через управлінські та фінансові правовідносини;

2) для відмежування публічного інтересу у фінансовій галузі публічного управління від інтересу «фінансової діяльності держави» пропонується ввести у науковий обіг термін «управління обігом публічних фінансів», який указує на певну сферу публічної адміністрації;

3) виникає публічний інтерес, що охороняється законом, і є запорукою подальшої реалізації суб'єктної компетенції публічної адміністрації у галузі фінансів; 4) необхідність належного врегулювання множини публічних інтересів є орієнтиром для нормотворця при вдосконаленні фінансового, адміністративного та конституційного законодавства, а також для створення прецедентного права шляхом прийняття відповідних судових рішень.

Список використаних джерел

управління обіг публічний фінанси

1. Бахрах Д. Н. Административное право: уч. / Д. Н. Бахрах, Б. В. Российский, Ю. Н. Старилов. - 2-е изд., изм. и доп. - М.: Норма, 2005. - 800 с.

2. Pakuta А. Interes publiczny i uzytecznosc publiczna jako kryteria zadan samorzqdu terytorial- nego [w:] T. Bfkowski, Administracja iprawo administracyjne uprogu trzeciego tysiqclecia. Materiaty Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postfpowania Administracyjnego, Lodz 2000.

3. Лакушева Є. В. Публічні та приватні інтереси в податковому праві: автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.07 / Є. В. Лакушева ; Київ. нац. ун-т ім. Тараса Шевченка. - Київ, 2014. - 20 с.

4. Понкин И. В. Теория публичного управления: Учебник для магистратуры и программ Master of Public Administration / И. В. Понкин ; Предисловие д. ю. н., проф. А. Б. Зеленцова; Институт государственной службы и управления РАНХиГС при Президенте РФ. - М.: Буки Веди, 2017. - 728 с.

5. Зеленцов А. Б. Административная юстиция. Общая часть. Теория судебного административного права: учебное пособие / А. Б. Зеленцов. - М.: Юнити-Дана, 2015. - 399 с.

6. Венедіктова І. В. Захист охоронюваних законом інтересів у цивільному праві: монографія / І. В. Венедіктова - К.: Юрінком Інтер, 2014. - 288 с.

7. Дмитренко Е. Особливості співвідношення публічного і приватного інтересу у фінансовому праві [Електронний ресурс] / Е. Дмитренко // Науковий часопис Національної академії прокуратури України. - 2016. - № 2. - Ч. 1. - С. 89-95. - Режим доступу: http://www. chasopysnapu.gp.gov.ua/chasopys/ua/pdf/10-2016/01/dmitrenko.pdf

8. Макух О. В. Динаміка фінансових правовідносин: методологічний аспект: дис.... д-ра юрид. наук: спец. 12.00.07 / О. В. Макух ; Класичний приватний університет. - Запоріжжя, 2017. - 411 с.

9. Фінансове право: Навчальний посібник / Л. А. Савченко, А. В. Цимбалюк,

B. К. Шкарупа, М. В. Глух. - Ірпінь: Академія ДПС України, 2001. - 85 с.

10. Колпаков В. К. Адміністративне право України / В. К. Колпаков. - К., 1999. - 736 с.

11. Курінний С. В. Предмет і об'єкт адміністративного права України: характеристика категорій в умовах системного реформування: автореф. дис.. д-ра юрид. наук: 12.00.07 /

C. В. Курінний ; Національна академія внутрішніх справ України. - Київ, 2004. - 38 с.

12. Карпінський Б. Економіко-організаційний механізм державного управління збалансованістю фінансової системи території: теоретичні засади / Б. Карпінський, О. Герасименко // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. праць / редкол.: С. М. Серьогін (гол. ред) та ін. - Д.: ДРІДУ НАДУ 2008. - Вип. 1(31). - С. 84-92.

13. Жаровська I. М. Публічні та приватні інтереси у механізмі сучасної державної влади / І. М. Жаровська // Науковий вісник Чернівецьк. ун-ту. Правознавство. - 2010. - Вип. 525. - С. 33-37.

14. Чиркин В. Е. О публичной власти (Постановка проблемы) / В. Е. Чиркин // Государство и право. - 2003. - № 10. - С. 8-15.

15. Дерець В. А. Управлінські відносини в системі органів виконавчої влади та їх правове регулювання: автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.07 / В. Я. Дерець ; Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. - К., 2006. - 23 с.

16. Щорічне Послання Президента до Верховної Ради «Про внутрішнє та зовнішнє становище України у 2016 році» [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www. president.gov.ua/news/shorichne-poslannya-prezidenta-do-verhovnoyi-radi-pro-vnutri-38077

17. Послання Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє та зовнішнє становище України у 2017 році» [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// www.president.gov.ua/news/poslannya-prezidenta-ukrayini-do-verhovnoyi-radi-ukrayini-pr-43086

18. Висновок Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України «Про внесення змін до статті 98 Конституції України» вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про внесення змін до статті 98 Конституції України) від 25 березня 1999 року; справа № 1-19/99 // Офіційний вісник України. - 2003. - № 28. - Ст. 1378.

19. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 55 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 57 Закону України «Про Державний бюджет України на 2009 рік» від 20 травня 2009 року; справа № 1-16/2009 // Офіційний вісник України. - 2009. - № 40. - Ст. 1357.

20. Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини: Закон України від 23.02.2006 р. № 3477-IV // Відомості Верховної Ради України. - 2006. - № 30. - Ст. 260.

21. Савченко С. В. Співвідношення приватних і публічних інтересів: досвід України [Електронний ресурс] / С. В. Савченко // Форум права. - 2013. - № 3. - С. 520-528. - Режим доступу: http://nbuv.gov.ші/j-pdf/FPindex.htm 2013 3 87.pdf

Размещено на Allbest.ru