Гражданско-правовое регулирование внебюджетных фондов Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Гражданско-правовое регулирование внебюджетных фондов Российской Федерации

Львова Майя Ивановна, кандидат наук, доцент, доцент

Уральский государственный экономический университет

Актуальность данного исследования обусловлена результатами оценки действующего законодательства о гражданско-правовом статусе внебюджетных фондов, которая обнаружила ряд проблем, имеющих принципиальный характер. В частности, в законодательстве отсутствует организационно-правовая форма соответствующая статусу государственных внебюджетных фондов. На основе проведенного анализа делается вывод о необходимости принятия федеральных законов о пенсионном фонде и фонде социального страхования. Правовое положение государственных внебюджетных фондов должно быть законодательно оформлено путем придания им особой организационно-правовой формы государственного фонда. страхование внебюджетный гражданский правовой

Похожие материалы

* Правовое регулирование формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов

* Результаты оперативно-розыскной деятельности как иные документы в уголовном судопроизводстве России

* Проблемы государственной регистрации прав на линейные объекты

* Механизмы социально-правовой защиты материнства и детства в современной России

* Дисциплинарная ответственность педагогических работников

Проблема, рассматриваемая в данном исследовании обусловлена наличием правовых лакун и институциональных пустот в области правового регулирования деятельности государственных внебюджетных фондов, что в свою очередь провоцирует множество институциональных рисков [1] в деятельности самих фондов, а также других субъектов исследуемых правоотношений.

Отметим, что существуют различные аспекты понимания государственного внебюджетного фонда:

* во-первых, как совокупности денежных средств, аккумулируемых государством для социальных целей;

* во-вторых, как специально созданного государством юридического лица публичного права для управления публичными финансами, имеющими целевой характер.

Актуальность данного исследования обусловлена результатами оценки действующего законодательства о гражданско-правовом статусе внебюджетных фондов, которая обнаружила ряд проблем, имеющих принципиальный характер. Указанные проблемы отмечены в Распоряжении Правительства РФ от 30.12.2013 N 2593, в частности там сказано, что в 2014 - 2016 годах необходимо на нормативном правовом уровне определить институциональный охват государственного сектора, комплексно рассмотрев в соответствии с международными критериями существующие организационно-правовые формы юридических лиц, включая государственные внебюджетные фонды [2].

Отметим, что государственные внебюджетные фонды являются юридическими лицами, из этого следует, что на них распространяются общие нормы ГК РФ о юридических лицах, если иное не предусмотрено законами. Согласно БК РФ деятельность государственных внебюджетных фондов должна регулироваться отдельными федеральными законами, однако сегодня отсутствует федеральный закон, посвященный пенсионному фонду России, также нет федерального закона, посвященного социальному страхованию.

В частности, в ГК РФ отсутствует организационно-правовая форма юридического лица, соответствующая системным признакам внебюджетных фондов. Отметим, что в ныне действующей редакции статьи гражданского кодекса, посвященной фондам нет норм, которые бы могли предусматривать и регулировать особенности внебюджетных государственных фондов. В частности, согласно ст. 123.17 ГК РФ Фондом в целях настоящего Кодекса признается унитарная некоммерческая организация, не имеющая членства, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая благотворительные, культурные, образовательные или иные социальные, общественно полезные цели.

Исходя их п. 4 статья 123.17 распространена и на негосударственные пенсионные фонды. Однако из формулировок статьи следует, что она не регулирует социальные государственные внебюджетные фонды.

Анализируя правовое регулирование организационно-правовых форм внебюджетных государственных социальных фондов отметим, что согласно Постановлению Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. № 442-1 «Об организации Пенсионного фонда РСФСР», был определен его статус как самостоятельного кредитно-финансового учреждения. Также Указ Президента РФ от 07.08.1992 N 822 "О Фонде социального страхования Российской Федерации" установлено, что Фонд социального страхования Российской Федерации является самостоятельным государственным финансово - кредитным учреждением Российской Федерации. В свою очередь, согласно ст. 12 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" [3] федеральный фонд обязательного медицинского страхования является некоммерческой организацией в виде государственного некоммерческого финансово-кредитного учреждения.

Таким образом, анализируемые государственные внебюджетные фонды созданы в форме финансово-кредитных учреждений. Далее осуществим попытку соотнести данную организационно-правовую форму с ГК РФ. Отметим, что в ч. 8 ст. 123.22 ГК РФ указывается, что отдельным законом могут определяться особенности правового положения государственных и муниципальных учреждений отдельных типов. При этом Пенсионный фонд РФ не подпадает под данную формулировку, поскольку образующие его государственные учреждения не могут быть отнесены ни к одному из известных типов государственных учреждений (казенному, бюджетному или автономному) в силу особенностей его бюджетного статуса. Таким образом, констатируем, что в действующем гражданском кодексе не предусмотрено организационно-правовой формы удовлетворяющей специфическим характеристикам анализируемых социальных фондов.

Однако, следуя реализуемой сегодня концепции совершенствования гражданского законодательства, упомянем перспективную в контексте данного исследования организационно-правовую форму, которая в некоторой мере сможет служить правовой основой гражданско-правового статуса социальных государственных фондов.

Следуя логике исследования, здесь следует остановиться на анализе теоретических подходов и научных точек зрения к понятию и необходимости закрепления в гражданском законодательстве дефиниции «публичного юридического лица». Следует отметить, что в данной области также отсутствует единообразность взглядов, однако большинство ученых, обращавшихся к анализу указанной категории согласны в необходимости закрепления данной категории в законе, а также в том, что к публичным юридическим лицам следует отнести государственные внебюджетные фонды [4,5]. Несмотря на высказанную еще в 2006 г. позицию Минэкономразвития РФ о необходимости законодательного закрепления термина "юридическое лицо публичного права" за организациями с особым правовым статусом, до настоящего времени эта инициатива не получила должного законодательного закрепления [6]. Однако в п. 11, ч.3, ст. 50 ГК РФ предусмотрена возможность создания юридических лиц в форме публично-правовых компаний. В науке сегодня ведется дискуссия о том, смогла бы данная форма реализовать в себе необходимые особенности социальных государственных фондов. Согласно проекту [проект] публично-правовой компанией (далее - компания) является унитарная некоммерческая организация, осуществляющая свою деятельность в интересах государства и общества, наделенная публично-правовыми функциями и полномочиями. Не останавливаясь подробно на дискуссии о соотнесении категорий «юридическое лицо публичного права» и «публично-правовая компания», выделим системообразующие гражданско-правовые признаки, характерные, с нашей точки зрения, для государственных внебюджетных фондов как юридических лиц публичного права:

* создается на основании закона или решения органа государственной власти;

* императивность реализации прав и обязанностей;

* специальная правоспособность;

* ограниченный характер прав на имущество.

Однако экстраполяция указанных признаков на характеристику публично-правовой компании содержащуюся в проекте позволяет сделать вывод о некотором несоответствии, а, следовательно, сделать вывод о том, что в замысел законодателя не входило распространение данной организационно-правовой формы на государственные внебюджетные фонды.

Выразим здесь твердую позицию о необходимости законодательной проработки и закрепления организационно-правовой формы исследуемых юридических лиц. Дадим оценку объектам исследования как юридическим лицам в гражданско-правовой плоскости. Все фонды в Положениях о них признаются юридическими лицами. Однако нельзя рассматривать их финансовую деятельность по аккумулированию и использованию средств соответствующих фондов в соответствии с законами об их бюджетах как деятельность, которая осуществляется от собственного имени. Все они в этом случае действуют от имени Российской Федерации. Особенностью данных фондов является то, что все они являются органами управления бюджетов государственных внебюджетных фондов, наименование которых совпадает с наименованием соответствующих юридических лиц. Как самостоятельное юридическое лицо, анализируемые фонды имеют самостоятельный баланс, обособленное имущество, счета в учреждениях Центрального банка России и других кредитных организациях, печать со своим наименованием, штампы и бланки установленного образца.

Подводя итог данной части исследования, отметим, что сегодня вопрос об организационно-правовой форме государственных внебюджетных фондов России является весьма дискуссионным. Проведенный анализ законодательства позволил выделить основную проблему, требующую скорейшего решения: необходимо закрепить особую организационно-правовую форму некоммерческой организации за государственными внебюджетными фондами и выделить их в самостоятельный тип юридических лиц публичного права.

Также очевидна необходимость принятия федеральных законов о пенсионном фонде и фонде социального страхования.

Присоединимся к мнению Бит-Шабо И. В. [7] о том, что, исходя из имеющихся научных цивилистических разработок и законодательных гипотез, можно дать следующее определение: государственные социальные внебюджетные фонды представляют собой некоммерческие организации, осуществляющие основанную на Конституции РФ и иных нормативных правовых актах публичную деятельность по управлению финансами пенсионного, социального и медицинского обеспечения и страхования.

Конкретизируя существующие проблемы гражданско-правового регулирования акцентируем следующие моменты:

* используемое сегодня в названии внебюджетных фондов слово «фонд» не соответствует ни характеру, ни назначению существующей организационно-правовой формы, содержащейся в ГК РФ, следовательно, требуется конкретизация организационно-правовой формы анализируемых социальных фондов.

* существующее сегодня в нормативных актах указание на организационно-правовую форму внебюджетных социальных фондов «учреждение» не соответствует действующему гражданскому законодательству, выделяющему только государственные, муниципальные и автономные учреждения;

* разработанный проект закона о публично-правовых компаниях не решит проблемы отсутствия законодательного закрепления современной организационно-правовой формы анализируемых фондов, поскольку предусмотренное в проекте регулирование не соответствует природе государственных внебюджетных социальных фондов;

* понятие «юридическое лицо публичного права», которое позволило бы учесть концептуальные особенности анализируемых фондов, не закреплено в действующем законодательстве, а также отсутствует какая-либо законодательная инициатива по разработке данной дефиниции.

Отметим, что публичность задач, целей, функций, полномочий, методов управления, правового режима финансовых средств, особая внутренняя организационная структура управления и ряд иных свойств, позволяет выделить государственные внебюджетные фонды в самостоятельную разновидность юридических лиц публичного права. Правовое положение государственных внебюджетных фондов должно быть законодательно оформлено путем придания им особой организационно-правовой формы государственного фонда. Подчеркнем, что подобные специфические конструкции правового статуса характерны именно для финансовой сферы, где тесно соприкасаются интересы государственного управления и самостоятельной финансовой деятельности государственных организаций.

Список литературы

1. Шайбакова Л.Ф., Молокова Е.Л. Теоретические подходы к определению понятия институционального риска системы высшего профессионального образования. Известия УрГЭУ - Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2013. - с. 119-124

2. Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года [Электронный ресурс]: Распоряжение Правительства РФ от 30.12.2013 N 2593-р. Режим доступа: http://www.consultant.ru

3. Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 29.11.2010 N 326-ФЗ (ред. от 30.12.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2016). Режим доступа: http://www.consultant.ru

4. Мадатов А.А. Пенсионный фонд Российской Федерации как субъект пенсионных правоотношений [Текст]: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.

5. Ногина О.А. Государственные внебюджетные фонды в составе бюджетной системы России: проблемы правового регулирования [Текст]: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2013.

6. О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации [Электронный ресурс]: Проект Федерального закона (подготовлен Минэкономразвития России) (ред. до внесения в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 01.02.2013). Режим доступа: http://www.consultant.ru

7. Бит-Шабо И. В. Концептуальные проблемы финансово-правового регулирования деятельности государственных социальных внебюджетных фондов [Текст]: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. - Саратов. - 2015.

Размещено на Allbest.ru