Взаємодія елементів деліктного законодавства для забезпечення антикорупційного фінансового контролю

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Національний університет «Одеська юридична академія»

Взаємодія елементів деліктного законодавства для забезпечення антикорупційного фінансового контролю

Михайленко Д.Г., к. ю. н., доцент,

докторант кафедри кримінального права

Статтю присвячено дослідженню соціальної обумовленості встановлення негативної юридичної відповідальності (адміністративної та кримінальної) за порушення вимог фінансового контролю у взаємозв'язку з нормами завершального рубежу кримінально-правової протидії корупції (зокрема, чинної ст. 368-2 Кримінального кодексу України). На підставі цього розкривається розмежування адміністративної відповідальності за порушення вимог фінансового контролю (ст. 172-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення) та кримінальної відповідальності за декларування недостовірної інформації (ст. 366-1 Кримінального кодексу України). антикорупційний контроль відповідальність кримінальний

Ключові слова: корупційний злочин, адміністративне правопорушення, пов'язане з корупцією, декларування недостовірної інформації, фінансовий контроль, незаконне збагачення.

Статья посвящена исследованию социальной обусловленности установления негативной юридической ответственности (административной и уголовной) за нарушение требований финансового контроля во взаимосвязи с нормами завершающего рубежа уголовно-правового противодействия коррупции (в частности, действующей ст. 368-2 Уголовного кодекса Украины). На основании этого раскрывается разграничение административной ответственности за нарушение требований финансового контроля (ст. 172-6 Кодекса Украины об административных правонарушениях) и уголовной ответственности за декларирование недостоверной информации (ст. 366-1 Уголовного кодекса Украины).

Ключевые слова: коррупционное преступление, административное правонарушение, связанное с коррупцией, декларирование недостоверной информации, финансовый контроль, незаконное обогащение.

Mykhailenko D.H. THE INTERACTION OF THE TORT LEGISLATION ELEMENTS FOR ANTI-CORRUPTION FINANCIAL CONTROL PROVISION

The article explores the social conditionality of the negative legal responsibility (administrative and criminal one) assignment for violation of financial control requirements in connection with the rules of the final turn of the criminal law anti-corruption resistance (in particular, the current art. 368-2 of the Criminal Code of Ukraine). Based on it, administrative responsibility for violation of financial control requirements (art. 172-6 of the Code of Ukraine on Administrative Offences) is separated from the criminal liability for declaration of false information (art. 366-1 of the Criminal Code of Ukraine).

Key words: corruption crime, corruption administrative offence, declaration of false information, financial control, illicit enrichment.

Без належної дії системи фінансового контролю норма про незаконне збагачення фактично виявиться «мертвою» або її застосування перетвориться на вибіркове правосуддя та, як наслідок, на інструмент політичної боротьби. У зв'язку із цим розгляд проблем правового забезпечення ефективності зазначеної системи має важливе значення для досягнення цілей, які поставлені перед механізмом кримінально-правової протидії корупційним злочинам загалом та перед нормою про незаконне збагачення зокрема. При цьому також привертає увагу те, що дисфункція інструментів фінансового контролю значним чином підриває можливість обґрунтування обмеження принципу презумпції невинуватості нормою про незаконне збагачення за таким критерієм тесту на пропорційність, як доречність заходу. Наведене показує необхідність та актуальність вивчення норм щодо фінансового контролю, незважаючи на те, що вони перебувають за межами кримінального закону.

Проблемам соціальної обумовленості й доцільності встановлення відповідальності за декларування недостовірної інформації та порушення вимог фінансового контролю присвятили свої роботи, зокрема, К.К. Полькін, В.П. Попович, К.В. Юртаєва та інші вчені. Зазначені науковці висловили різні погляди на проблему, яка розглядається, що зумовлює необхідність подальших наукових досліджень у цьому напрямі.

Так, на думку В.П. Попович, оскільки метою внесення до декларації завідомо неправдивих відомостей здебільшого буде приховування інших протиправних діянь (у тому числі й злочинів), саме в результаті вчинення яких були набуті зазначені вище блага та за які чинним законодавством України вже передбачено певний вид юридичної відповідальності, то додаткова криміналізація фактично «способу» приховування раніше вчинених протиправних діянь є надмірною, а тому декларування недостовірної інформації саме по собі не досягає рівня суспільної небезпечності для того, щоб визнаватись злочином [9]. Проте з такою думкою погодитись не можна, оскільки умисне неподання декларації або внесення до неї завідомо неправдивих відомостей жодним чином не може приховати інші протиправні діяння. Останнє ґрунтується на тому, що подання правдивої декларації не може бути використане для викриття будь-якого корупційного злочину, а може бути підставою лише для встановлення невідповідності динаміки фактичного майнового стану суб'єкта декларування його офіційним доходам, що має бути підставою для притягнення особи до кримінальної відповідальності лише за незаконне збагачення.

У роботі К.К. Полькіна висловлюються три різні позиції щодо обґрунтованості криміналізації декларування недостовірної інформації. Спочатку зазначається що необхідність криміналізації декларування недостовірної інформації зумовлюється наявністю таких підстав: 1) несприятливої динаміки такого виду діянь;

істотного розвитку нової групи суспільних відносин на підставі соціальних, політичних, економічних змін у державі;

необхідності кримінально-правової гарантії охорони конституційних прав і свобод; 4) наявності міжнародно-правових зобов'язань України щодо протидії корупційним правопорушенням [8, с. 148]. Щодо такого висновку варто зазначити, що про будь-яку динаміку (сприятливу чи несприятливу) такого діяння, як декларування недостовірної інформації, сьогодні вести мову ще зарано, оскільки це новий склад злочину, який у зв'язку з недоопрацюванням його «бланкетної бази» активних і постійних змін ст. 366-1 Кримінального кодексу України (далі - КК України) досі не може застосовуватись. Розвиток якої саме групи суспільних відносин зумовив необхідність кримі- налізації розглядуваного діяння, з роботи К.К. Полькіна не вбачається, що ускладнює оцінку такої підстави для криміналізації. Необхідність кримінально-правової гарантії конституційних прав і свобод людини є занадто загальною підставою та може слугувати для пояснення кримі- налізації фактично будь-якого діяння, а міжнародно-правові зобов'язання України прямо не передбачають необхідність криміналізації саме декларування недостовірної інформації.

У подальшому зазначається, що криміналізація декларування недостовірної інформації в Україні необхідна насамперед для посилення протидії злочинам у сфері службової діяльності й професійної діяльності, пов'язаної з наданням публічних послуг, і тільки запровадження найбільш репресивного впливу за дії відповідного характеру може перетворити заповнення та подання публічними службовцями майнових декларацій на механізм реальної боротьби з корупцією [8, с. 152]. Близькою до такого висновку є думка К.В. Юртаєвої, за якою головною метою застосування норми КК України про відповідальність за декларування недостовірної інформації та неподання декларації суб'єктом декларування варто визнати забезпечення належної дисципліни в поданні декларацій особами, уповноваженими на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування, і здійснення стримуючої ролі щодо інших корупційних правопорушень [44, с. 187].

Водночас досягнення дисципліни в поданні декларацій не є самоціллю. Забезпечення зазначеної дисципліни слугує базисом ефективної реалізації механізму фінансового контролю. Так, без наявності в правовій системі держави норми про незаконне збагачення в моделі ст. 20 Конвенції ООН проти корупції існування норм щодо відповідальності за несвоєчасне подання, неподання чи подання завідомо недостовірних декларацій про майнове становище службовими особами втрачає будь-який смисл. Останнє зумовлюється тим, що норми, які забезпечують своєчасність і достовірність декларування, призначені для полегшення дії механізму фінансового контролю, а єдиним несприятливим наслідком виявлення в результаті такого контролю непропорційних легальним доходам майнових активів службової особи є відповідальність за незаконне збагачення (кримінальна або адміністративна). У разі, якщо буде відсутня така відповідальність, виявляється недієвим сам інститут фінансового контролю, оскільки результати його здійснення не могли б тягнути несприятливі правові наслідки для особи. Відповідно, у такому разі відпадає також необхідність полегшувати дію механізму фінансового контролю через систему декларування та, як наслідок, охоронними механізмами забезпечувати своєчасність і достовірність декларування.

При цьому варто звернути увагу на те, що система подання й оприлюднення декларацій полегшує дію механізму фінансового контролю. Це пов'язується з тим, що навіть без неї фінансовий контроль теоретично можна здійснювати, проте це буде надзвичайно складно та потребуватиме суттєво більших затрат, як грошових, так і трудових.

Однак з урахуванням реальних можливостей контролюючих органів вважаємо,що без системи декларування масштабний, всеохоплюючий (а не вибірковий) фінансовий контроль здійснювати фактично неможливо. Саме в цьому полягає соціальна обумовленість норм щодо відповідальності за несвоєчасне подання, неподання чи подання завідомо недостовірних декларацій про майнове становище службовими особами, що спрямовані на забезпечення ефективного функціонування системи фінансового контролю за майновим станом публічних службовців.

У зв'язку з викладеним варто погодитись із тезою К.К. Полькіна, що кри- міналізація декларування недостовірної інформації є способом захисту нової моделі фінансового контролю [8, с. 150], а також із висновком Г.М. Зеленова про те, що метою подання декларацій є встановлення відповідності майнового стану суб'єкта декларування рівню його доходів на займаній посаді [5, с. 37-38]. За такого підходу викривається необхідний для ефективності сучасного антикорупційного законодавства органічний зв'язок норм про порушення вимог фінансового контролю (ст. 172-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) та ст. 366-1 КК України) з нормою про незаконне збагачення (ст. 368-2 КК України).

Останнє утворює основу для постановки цілі статті - показати соціальну обумовленість встановлення негативної юридичної відповідальності за порушення вимог фінансового контролю у взаємозв'язку з нормами завершального рубежу кримінально-правової протидії корупції (зокрема, чинної ст. 368-2 КК України) і розкрити на підставі цього розмежування адміністративної та кримінальної відповідальності за такі діяння.

У правовому механізмі протидії корупції в Україні діють дві статті, які забезпечують своєчасність і достовірність декларування шляхом встановлення юридичної відповідальності за несвоєчасне подання, неподання чи подання завідомо недостовірних декларацій про майнове становище, - ст. 172-6 КУпАП та ст. 366-1 КК України. З огляду на наведене варто розкрити зміст і співвідношення зазначених статей.

Для розв'язання окреслених завдань необхідно розкрити розвиток деліктного законодавства в частині відповідальності за несвоєчасне подання, неподання чи подання завідомо недостовірних декларацій. Уперше таку відповідальність у правовій системі України пропонувалось передбачити законопроектом № 2112 від 11 вересня 2006 р. (у подальшому номер і дату законопроекту змінено на № 0875 від 23 листопада 2007 р. в результаті об'єднання пов'язаних проектів в один) [37], у якому містився проект ст. 212-28 КУпАП («Порушення вимог фінансового контролю»). За цією статтею пропонувалось встановити адміністративну відповідальність за порушення суб'єктом корупційного адміністративного правопорушення встановлених законодавством України вимог щодо подачі відомостей про доходи та зобов'язання фінансового характеру. Варто звернути увагу на те, що адміністративну відповідальність за таке діяння пропонувалось ввести до КУпАП паралельно з встановленням кримінальної відповідальності за незаконне збагачення (проект ст. 368-1 КК України), що додатково демонструє функціональний зв'язок наведених правопорушень. У подальшому формулювання суб'єкта в проекті ст. 212-28 КУпАП за пропозицією народного депутата О.Г. Рябека було змінено із «суб'єкт корупційного адміністративного правопорушення» на «особа», що особливого практичного значення не могло мати, а лише скоротило текст відповідної норми, оскільки примітка до неї, у якій визначалось коло осіб, які мали підлягати адміністративній відповідальності за ст. 212-28 КУпАП, жодних змін не зазнала.

У такій редакції ст. 212-28 була введена до КУпАП Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення» від 11 червня 2009 р. № 1508-VI [33], набрала чинності 1 січня 2011 р. та діяла до 5 січня 2011 р. включно, оскільки разом з усім масивом антикорупційних норм реформи, передбаченої пакетом законів від 11 червня 2009 р., втратила чинність

згідно із Законом України «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України щодо запобігання та протидії корупції» від 21 грудня 2010 р. [30].

Таким чином, ст. 212-28 КУпАП закінчила свій шлях, як і ст. 368-1 КК України («Незаконне збагачення»), та одночасно з нею. При цьому незрозумілим було, які саме діяння визнавались за ст. 212-28 КУпАП адміністративним правопорушенням, оскільки ця стаття була бланкетною з двоступеневим відсиланням. Так, сама ст. 212-28 КУпАП відсилала до ч. 1 ст. 10 Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» від 11 червня 2009 р. [41], яка у свою чергу відсилала до законів та інших виданих на їх основі нормативно-правових актів. З огляду на те, що такі закони й нормативно-правові акти не були прийняті, ст. 212-28 КУпАП була введена в дію як «мертва» норма.

Привертає увагу те, що з моменту виникнення норми про відповідальність за несвоєчасне подання, неподання чи подання завідомо недостовірних декларацій про майнове становище службовими особами вона мала назву «Порушення вимог фінансового контролю», що показує її місце в правовому механізмі протидії корупційним правопорушенням як елемента саме інституту фінансового контролю, процедури якого з 2006 р. тільки почали зароджуватись в Україні та були фрагментарними, а отже, недосконалими.

Перед визнанням такими, що втратили чинність, антикорупційних законів України (а саме Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» від 11 червня 2009 р.) 17 грудня 2010 р. у Верховній Раді України був зареєстрований проект Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» [40] (суб'єкт права законодавчої ініціативи - Президент України). Цим законопроектом, як і раніше чинними законами, пропонувалось передбачити в КУпАП окрему главу, у якій зосередити адміністративні корупційні правопорушення. Так, на зміну глави 15-Б КУпАП «Корупційні адміністративні правопорушення» (ст. ст. 212-21-212-33) запропонована й у подальшому введена глава 13-А КУпАП «Адміністративні корупційні правопорушення» (ст. ст. 172-2172-9). Згодом назву глави 13-А КУпАП було змінено на «Адміністративні правопорушення, пов'язані із корупцією» [38]. У первинній редакції проекту Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» від 17 грудня 2010 р. абз. 1 ч. 1 ст. 172-6 «Порушення вимог фінансового контролю» КУпАП мав таке формулювання: «Порушення особою встановлених законодавством вимог щодо подачі відомостей про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру». Таким чином, за збереження загального підходу до конструкції цього складу правопорушення пропонувалось розширити коло відомостей, порушення вимог щодо подачі яких мало тягнути адміністративну відповідальність за рахунок інформації про майно та витрати.

За результатами опрацювання проекту Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» від 17 грудня 2010 р. Комітетом із питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією Верховної Ради України на пропозицію народного депутата І.В. Вернидубова редакція абз. 1 ч. 1 ст. 172-6 КУпАП була змінена таким чином: «Неподання або несвоєчасне подання відомостей про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру» [10].

У подальшому альтернативним проектом Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення» [34], який виконував виключно технічну роль щодо розділення антикорупційної ініціативи Президента України на два законопроекти, ст. 172-6 КУпАП була викладена таким чином: «Неподання або несвоєчасне подання декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру». Саме в наведеному вигляді норма про адміністративну відповідальність за цей різновид порушення вимог фінансового контролю була закріплена в КУпАП згідно із Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення» від 7 квітня 2011 р. [35] та набула чинності 1 липня 2011 р.

Таким чином, з 1 липня 2011 р. в межах правового механізму протидії корупції з метою забезпечення лише своєчасності декларування в Україні вперше була передбачена адміністративна відповідальність за вчинення правопорушення, склад якого передбачав дві форми об'єктивної сторони: неподання декларації та несвоєчасне подання декларації.

Недоліком такого складу наведеного адміністративного правопорушення було те, що допускалась прогалина в ситуації, коли особа подавала декларацію, проте остання містила неправдиві відомості. За таких умов інститут декларування не виконував свою функцію - полегшення здійснення фінансового контролю, а особу, яка допустила неправдиве декларування, неможливо було притягнути до відповідальності.

У зв'язку із цим слушними були зміни, внесені до ст. 172-6 КУпАП Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері державної антикорупційної політики у зв'язку з виконанням Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України» від 13 травня 2014 р. [32]. Так, зазначену статтю було доповнено ч. 3, якою встановлювалась відповідальність за подання завідомо недостовірних відомостей у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, передбаченої Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції». Така норма була введена в дію 4 червня 2014 р.

Наведене вдосконалення правового забезпечення процесу декларування було спрямоване, зокрема, на виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України (діалог започатковано 9 вересня 2008 р. в Парижі, а сам документ затверджено 22 листопада 2010 р. в Брюсселі - Д. М.) [6], блок третій якого «Громадський порядок та безпека» передбачає ухвалення законодавства про запобігання й боротьбу з корупцією.

Таким чином, з 4 червня 2014 р. з метою забезпечення також достовірності декларування в Україні була введена адміністративна відповідальність за подання завідомо недостовірних відомостей у декларації, що утворило третю форму об'єктивної сторони адміністративного правопорушення, існування в КУпАП якого було зумовлене необхідністю полегшити дію механізму фінансового контролю.

Водночас слушним було зауваження щодо наведених змін із боку Головного науково-експертного управління Верховної Ради України [1], за яким у межах процедур фіксації правопорушення, передбачених КУпАП, неможливо буде достовірно встановити, чи були неправдиві відомості, внесені до декларації, «завідомо недостовірними», адже процедури, визначені нормами КУпАП, передбачають лише встановлення відповідного факту та не передбачають проведення будь-якого розслідування обставин справи. Така проблема визначила подальше вдосконалення правової регламентації недостовірного декларування в напрямі криміналізації цього правопорушення, що більшою мірою відповідає національному підходу щодо встановлення відповідальності за різні підроблення документів саме в КК України (ст. ст. 158, 200, 205-1, 216, 223-1, 318, 358, 366), адекватно відображає небезпеку такого діяння та забезпечує права осіб, які помилково можуть внести недостовірні відомості в декларацію в результаті описок та арифметичних помилок, шляхом переведення процедури встановлення такої ознаки складу цього правопорушення, як «завідомість», з КУпАП до Кримінального процесуального кодексу України.

Подальші зміни субсидіарного забезпечення механізму фінансового контролю пов'язуються з прийняттям нової антикорупційної «конституції» України. Відповідно до проекту Закону України «Про запобігання корупції» від 30 вересня 2014 р. [39] запропоновано викласти ст. 172-6 КУпАП у новій редакції та передбачити кримінальну відповідальність за низку діянь із метою забезпечення своєчасності й достовірності декларування. Так, у наведеному законопроекті пропонувалось зробити таке: 1) усунути адміністративну відповідальність за неподання декларації та за подання завідомо недостовірних відомостей у декларації; 2) передбачити в ст. 172-6 КУпАП адміністративну відповідальність за неповідомлення або несвоєчасне повідомлення про суттєві зміни в майновому стані; 3) встановити в ст. 366-1 КК України кримінальну відповідальність за подання в декларації за- відомо недостовірних відомостей, а також за умисне неподання декларації.

Наведений законопроект було розроблено на виконання завдань, визначених у п. 3 Плану першочергових заходів з подолання корупції, затвердженого Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 2 липня 2014 р. № 647-р [7], а його положення щодо змін ст. 172-6 КУпАП та введення ст. 366-1 КК України не зазнали змін у результаті проходження Верховною Радою України. Як результат, відповідно до Закону України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 р. [38] ст. 1 72-6 КУпАП була викладена в новій редакції, за якою встановлювалась адміністративна відповідальність за такі діяння: 1) несвоєчасне подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 172-6 КУпАП); 2) неповідомлення або несвоєчасне повідомлення про відкриття валютного рахунка в установі банку-нерезидента або про суттєві зміни в майновому стані (ч. 2 ст. 172-6 КУпАП). Крім того, у ч. 3 цієї статті було передбачено кваліфікуючий склад «дії, передбачені частиною першою або другою, вчинені особою, яку протягом року було піддано адміністративному стягненню за такі ж порушення». Проте з огляду на те, що обов'язок подавати декларацію виникав лише один раз на рік, застосування ч. 3 ст. 172-6 КУпАП щодо дій, передбачених ч. 1 цієї статті, неможливе.

Оскільки Закон України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 р. набирав чинності з дня, наступного за днем його опублікування (26 жовтня 2014 р.), та був введений у дію через шість місяців із дня набрання ним чинності (27 квітня 2015 р.), саме з 27 квітня 2015 р. у КУпАП залишилась регламентація відповідальності за несвоєчасне подання декларації; з КУпАП була вилучена відповідальність за неподання декларації й подання завідомо недостовірних відомостей у декларації та здійснена криміналізація цих діянь у новій ст. 366-1 КК України з уточненням, що неподання декларації тягне кримінальну відповідальність лише в разі, якщо є умисним; у ст. 172-6 КУпАП задіяна відповідальність за неповідомлення або несвоєчасне повідомлення про суттєві зміни в майновому стані (нова форма об'єктивної сторони порушення вимог фінансового контролю).

При цьому встановлення адміністративної відповідальності за неповідомлення або несвоєчасне повідомлення про суттєві зміни в майновому стані суб'єктом декларування спрямоване на забезпечення виконання ч. 2 ст. 52 Закону України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 р., за якою в разі суттєвої зміни в майновому стані суб'єкта декларування, а саме отримання ним доходу, придбання майна на суму, яка перевищує 50 мінімальних заробітних плат (з 1 січня 2017 р. - прожиткових мінімумів, встановлених для працездатних осіб [31]), встановлених на 1 січня відповідного року, зазначений суб'єкт у десятиденний строк із моменту отримання доходу або придбання майна зобов'язаний письмово повідомити про це Національне агентство з питань запобігання корупції. Зазначена інформація вноситься до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та оприлюднюється на офіційному веб-сайті Національного агентства з питань запобігання корупції.

Обґрунтованість і доцільність надання наведеної інформації поза межами процедури декларування, на думку експертів, викликає істотний сумнів, адже наведені відомості вносяться в річну декларацію [2]. Водночас такий захід ставить за мету забезпечувати невідкладний контроль за суттєвими змінами в майновому становищі чиновника. Наведене ж вище зауваження таким же чином стосується такого адміністративного правопорушення, як неповідомлення або несвоєчасне повідомлення про відкриття валютного рахунка в установі банку-нерезидента (ч. 2 ст. 172-6 КУпАП), оскільки відповідно доп. 8 ч. 1 ст. 46 Закону України «Про запобігання корупції» в декларації зазначаються відомості про кошти, розміщені на банківських рахунках, а за ч. 2 цієї статті такі відомості подаються незалежно від того, знаходиться об'єкт декларування на території України чи за її межами.

У зв'язку з наведеним такі правопорушення, як неповідомлення чи несвоєчасне повідомлення про відкриття валютного рахунка в установі банку-нерезидента або про суттєві зміни в майновому стані (ч. 2 ст. 172-6 КУпАП), спрямовані на забезпечення невідкладності фінансового контролю за майновим становищем чиновника. Надання ж інформації, що забезпечується встановленням адміністративної відповідальності за ці правопорушення, у подальшому додатково підтримується нормами КУпАП та КК України щодо своєчасності й достовірності декларування.

Водночас відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо особливостей подання службовими особами декларацій про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру у 2016 році» від 15 березня 2016 р. [36] були внесені суттєві зміни до норм, що досліджуються. Так, по-перше, за несвоєчасне подання декларації (ч. 1 ст. 172-6 КУпАП) відповідальність має наставати лише в тому разі, коли це діяння було вчинене без поважних причин. По-друге, примітку до ст. 366-1 КК України було доповнено абз. 2 такого змісту: «Відповідальність за цією статтею за подання суб'єктом декларування завідомо недостовірних відомостей у декларації стосовно майна або іншого об'єкта декларування, що має вартість, настає у випадку, якщо такі відомості відрізняються від достовірних на суму понад 250 мінімальних заробітних плат» (з 1 січня 2017 р. - прожиткових мінімумів для працездатних осіб [31]). При цьому в ч. 4 ст. 172-6 КУпАП було передбачено відповідальність за подання завідомо недостовірних відомостей у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно майна чи іншого об'єкта декларування, що має вартість, яка настає в разі, якщо такі відомості відрізняються від достовірних на суму від 100 до 250 мінімальних заробітних плат (з 1 січня 2017 р. - прожиткових мінімумів для працездатних осіб [31]). Після наведених змін відбулась повна декриміналізація подання завідомо недостовірних відомостей у декларації, якщо такі відомості відрізняються від достовірних на суму до 100 мінімальних заробітних плат (з 1 січня 2017 р. - прожиткових мінімумів для працездатних осіб [31]), що є досить значною сумою для мінімального порогу адміністративної відповідальності. У цьому разі варто частково погодитись із зауваженнями Головного науково-експертного управління Верховної Ради України [3], за якими такий поріг доцільно було б суттєво знизити - до 20 розмірів мінімальної заробітної плати, адже подання недостовірних відомостей, коли різниця між повідомленими й достовірними відомостями є меншою, ніж цей розмір, у більшості випадків буде результатом неточності або недбалості, а не умисною дією. Розвиваючи цю ідею, необхідно зазначити, що для запобігання притягненню до відповідальності за допущення технічних помилок у декларації чи неумисних дій суб'єкта декларування поріг у 100 прожиткових мінімумів для працездатних осіб є явно високим, а тому таке рішення законодавця буде використовуватись здебільшого для уникнення фінансового контролю.

Крім того, встановлення адміністративної відповідальності за подання завідомо недостовірних відомостей у декларації суперечить підходу щодо встановлення відповідальності за різні підроблення документів саме в КК України та не може адекватно відобразити небезпеку такого діяння. При цьому відновлюється проблема встановлення в межах процедур, передбачених КУпАП, того, що особою було подано саме завідомо недостовірні відомості. Як уже зазначалося, саме такі міркування стали основою для виключення в 2014 р. цього складу правопорушення з КУпАП і встановлення кримінальної відповідальності за такі дії в ст. 366-1 КК України.

Наведене дає змогу ще раз показати непослідовність Президента України та Верховної Ради України щодо проведення антикорупційної реформи. Більше того, про кримінально-правовий характер будь-якого подання завідомо недостовірних відомостей у декларації свідчить також санкція ч. 4 ст. 172-6 КУпАП, яка передбачає штраф від 1 000 до 2 500 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Інші ж форми порушення вимог фінансового контролю за ст. 172-6 КУпАП передбачають значно м'якші санкції.

Для усунення описаної проблеми варто виключити адміністративну відповідальність за подання завідомо недостовірних відомостей у декларації з одночасним встановленням за це кримінальної відповідальності, якщо такі відомості відрізняються від достовірних на суму понад 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб. Зазначений мінімальний поріг фактично буде слугувати для формалізації в тексті КК України ознак малозначності декларування недостовірної інформації за критерієм різниці між недостовірними й достовірними відомостями.

Однак на сьогодні для забезпечення своєчасності та достовірності декларування, що є необхідним для ефективної й невідкладної дії механізму фінансового контролю, встановлена юридична відповідальність за такі діяння:

несвоєчасне подання без поважних причин декларації (ч. 1 ст. 172-6 КУпАП);

неповідомлення або несвоєчасне повідомлення про відкриття валютного рахунка в установі банку-нерезидента (ч. 2 ст. 172-6 КУпАП);

неповідомлення або несвоєчасне повідомлення про суттєві зміни в майновому стані (ч. 2 ст. 172-6 КУпАП);

подання завідомо недостовірних відомостей у декларації, якщо такі відомості відрізняються від достовірних на суму від 100 до 250 мінімальних заробітних плат (ч. 4 ст. 172-6 КУпАП);

подання завідомо недостовірних відомостей у декларації, якщо такі відомості відрізняються від достовірних на суму понад 250 мінімальних заробітних плат (ст. 366-1 КК України);

умисне неподання декларації (ст. 366-1 КК України).

Зазначені форми об'єктивної сторони правопорушень щодо антикорупційного фінансового контролю зумовили наявність складної ситуації в правозастосуванні щодо розмежування в дії кримінального та адміністративного деліктного законодавства. Так, несвоєчасне подання без поважних причин декларації є адміністративним правопорушенням, пов'язаним із корупцією, та тягне накладення штрафу від 50 до 100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Водночас умисне неподання декларації є злочином невеликої тяжкості та карається штрафом від 2 500 до 3 000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, або громадськими роботами на строк від 150 до 240 годин, або позбавленням волі на строк до 2 років із позбавленням права обіймати певні посади чи займатись певною діяльністю на строк до 3 років.

Таким чином, важливе розуміння різниці між неподанням і несвоєчасним поданням, а також соціальної обумовленості встановлення за ці діяння визначеного виду юридичної відповідальності.

Відповідно до тлумачного словника української мови «несвоєчасне» - це «те, яке відбувається, здійснюється не тоді, коли потрібно, не у свій час» [42, с. 382]. При цьому слово «подання» тлумачиться як дія за значенням подати (давати, передавати що-небудь комусь, кудись [43, с. 729]). З огляду на це несвоєчасне подання декларації передбачає, що декларацію все-таки подано, проте несвоєчасно, тобто не тоді, коли це визначено законодавством. Отже, неподання декларації відрізняється від несвоєчасного подання лише тим, що на момент розгляду справи особа ще не подала таку декларацію.

Соціальна обумовленість різних режимів відповідальності (кримінальної й адміністративної) за неподання та за несвоєчасне подання декларації полягає в тому, що під час умисного неподання декларації особа фактично відмовляється подати таку декларацію. При цьому загалом унеможливлюється фінансовий контроль, який може здійснюватись на основі декларації, що потребує додаткових і значних зусиль контролюючих органів для встановлення фактичного майнового стану суб'єкта декларування. Натомість під час несвоєчасного подання декларації можливість провести зазначений вище контроль не втрачається, проте у зв'язку із затримкою в поданні декларації такий контроль не може бути проведено вчасно, що порушує його порядок і створює загрозу приховання активів службовцем. Викладене також демонструє різницю в небезпеці розглядуваних діянь.

Водночас у судовій практиці України склались різні підходи до застосування норм за порушення вимог фінансового контролю у вигляді неподання чи несвоєчасного подання декларацій суб'єктами декларування. З метою висвітлення проблем, що склались у судовій практиці, варто згрупувати зазначені підходи. Так, дослідження рішень судів України за період дії різних редакцій ст. 172-6 КУпАП та ст. 366-1 КК України в контексті описаної проблеми показало, що фактичні обставини справ, які були встановлені й описані в таких рішеннях, в узагальненому вигляді в більшості випадків можна звести до певної фабули.

Особа, будучи суб'єктом відповідальності за корупційні правопорушення та суб'єктом декларування згідно із Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції» від 7 квітня 2011 р. № 3206-VI або згідно із Законом України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 р. № 1700-VII (далі - Закон від 14 жовтня 2014 р.), після звільнення в порушення вимог фінансового контролю не подавала декларацію про майно, доходи, витрати й зобов'язання фінансового характеру в порядку, визначеному законом. При цьому частина таких осіб на момент розгляду справи в суді вже подали необхідну декларацію.

У зв'язку з наведеним та беручи до уваги розмежування таких форм об'єктивної сторони правопорушень, як «неподання декларації» та «несвоєчасне подання декларації», доцільно випадки із судової практики розділити на дві групи: випадки, у яких фактично мало місце неподання декларації, та випадки, у яких фактично мало місце несвоєчасне подання декларації.

При цьому в межах групи випадків, у яких фактично мало місце неподання декларації, необхідно виділити такі окремі підходи судів України щодо застосування ч. 1 ст. 172-6 КУпАП:

неподання декларації трактується як несвоєчасне подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, і кваліфікується за ч. 1 ст. 172-6 КУпАП у редакції Закону від 14 жовтня

р. (Постанова Київського районного суду від 25 червня 2015 р. в справі № 520/8637/15-п [17], Постанова Великомихайлівського районного суду Одеської області від 26 травня 2015 р. в справі № 498/695/15-п [12], Постанова Великомихайлівського районного суду Одеської області від 26 червня 2015 р. в справі № 498/697/15-п [13], Постанова Комінтернівського районного суду Одеської області від 20 липня 2015 р. в справі № 504/2395/15-п [20], Постанова Звенигородського районного суду Черкаської області від 26 червня 2015 р. в справі № 694/1059/15-п [16]);

неподання декларації трактується як несвоєчасне подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, і кваліфікується за ч. 1 ст. 172-6 КУпАП у редакції до змін Законом від 14 жовтня 2014 р., незважаючи на те, що така редакція передбачала відповідальність також за неподання декларації, яке було фактично вчинене (Постанова Київського районного суду від 25 червня 2015 р. в справі № 520/7923/15-п [18]);

неподання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, кваліфікується за ч. 1 ст. 172-6 КУпАП у редакції до змін Законом від 14 жовтня 2014 р., оскільки така редакція передбачала відповідальність як за неподання, так і за несвоєчасне подання декларації (Постанова Коростенського міськрайонного суду Житомирської області від 13 травня

р. в справі № 279/8181/15-п [21], Постанова Тернопільського міськрайонно- го суду Тернопільської області від 6 квітня 2015 р. в справі № 607/1180/15-п [27] (залишена без змін Постановою

Апеляційного суду Тернопільської області від 14 червня 2015 р. [11]), Постанова Соснівського районного суду м. Черкаси від 19 червня 2015 р. в справі № 712/6591/15-п [25]).

У межах групи випадків, у яких фактично мало місце несвоєчасне подання декларації, необхідно виділити такі окремі підходи судів України щодо застосування ч. 1 ст. 172-6 КУпАП:

несвоєчасне подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, кваліфікується за ч. 1 ст. 172-6 КУпАП у редакції Закону від 14 жовтня 2014 р. (Постанова Центрального районного суду м. Миколаєва від 8 липня 2015 р. в справі № 490/5748/15-п [28], Постанова Тернівського міського суду Дніпропетровської області від 19 листопада 2015 р. в справі № 194/1775/15-п [26]);

несвоєчасне подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, кваліфікується за ч. 1 ст. 172-6 КУпАП у редакції до змін Законом від 14 жовтня 2014 р. (Постанова Кілійсько- го районного суду Одеської області від 8 жовтня 2015 р. в справі № 502/2389/15-п [19]).

При цьому у виділених групах підходів судової практики висновок щодо редакції ч. 1 ст. 172-6 КУпАП, яка була застосована, ґрунтується на тому, яку з редакцій цитував суд у постанові або який розмір такого адміністративного стягнення як штраф обирав суд. Так, призначений штраф у розмірі 850 грн (50 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян) свідчить про застосування ч. 1 ст. 172-6 КУпАП у редакції з урахуванням змін відповідно до Закону від 14 жовтня 2014 р., а призначений штраф у розмірі 170 грн (10 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян) - про застосування ч. 1 ст. 172-6 КУпАП у редакції до змін Законом від 14 жовтня 2014 р.

Окремо варто виділити Постанову Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 25 червня 2015 р. в справі № 442/4283/15-п [14], за якою особу було визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 172-6 КУпАП у редакції до змін Законом від 14 жовтня 2014 р., про що свідчить цитування в постанові саме цієї редакції зазначеної статті, і застосування поряд із цим санкції ч. 1 ст. 172-6 КУпАП у редакції після змін Законом від 14 жовтня 2014 р. У зазначеній постанові суд обрав санкцію іншої за редакцією статті ніж та, за якою було кваліфіковано діяння, що є явною помилкою.

Окрім цього, привертають увагу постанови судів, зі змісту яких неможливо встановити, чи мало місце неподання декларації або ж її несвоєчасне подання. Так, у Постанові Ємільчинського районного суду Житомирської області від 26 червня 2015 р. в справі № 277/530/15-п [15], Постанові Коростенського місь- крайонного суду Житомирської області від 12 травня 2015 р. в справі № 279/7952/15-п [22], Постанові Павлоградського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 21 травня 2015 р. в справі № 185/5645/15-п [24], Постанові Костопільського районного суду Рівненської області від 3 червня 2015 р. в справі № 564/1189/15-п [23] (у всіх наведених постановах застосована ч. 1 ст. 172-6 КУпАП у редакції до змін Законом від 14 жовтня 2014 р.), Постанові Чуднівського районного суду Житомирської області від 26 червня 2015 р. в справі № 294/798/15-п [29] така обставина взагалі не розкрита та не може бути встановлена з їх контексту.

У зв'язку із цим не відомо, чи були подані декларації, що є неповним встановленням обставин справи та порушує ст. 245 КУпАП, за якою завданнями провадження в справах про адміністративні правопорушення, зокрема, є повне з'ясування обставин кожної справи.

У частині досліджених і наведених постанов судом було встановлено, що особа, яка притягується до адміністративної відповідальності, взагалі не надала декларацію про майно, доходи, витрати й зобов'язання фінансового характеру (Постанова Київського районного суду від 25 червня 2015 р. в справі № 520/7923/15-п, Постанова Київського районного суду від 25 червня 2015 р. в справі № 520/8637/15-п, Постанова Коростенського міськрайонного суду Житомирської області від 13 травня 2015 р. № 279/8181/15-п).

У Постанові Центрального районного суду м. Миколаєва від 8 липня 2015 р. в справі № 490/5748/15-п та Постанові Кілійського районного суду Одеської області від 8 жовтня 2015 р. в справі № 502/2389/15-п було встановлено, що особа, яка притягується до адміністративної відповідальності, на момент розгляду справи в суді декларацію подала.

У зв'язку із цим та з огляду на викладене тлумачення норм щодо відповідальності за порушення вимог фінансового контролю така бездіяльність у разі встановлення неподання декларації на момент розгляду справи судом не може бути кваліфікована за ч. 1 ст. 172-6 КУпАП як «несвоєчасне подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування». Тому такі справи про адміністративне правопорушення повинні бути закриті на підставі п. 1 ч. 1 ст. 247 КУпАП за відсутності складу адміністративного правопорушення (щодо правопорушень, які вчинені після 26 квітня 2015 р.) або на підставі п. 6 ч. 1 ст. 247 КУпАП у зв'язку зі скасуванням акта, який встановлює адміністративну відповідальність (щодо правопорушень, які вчинені до 26 квітня 2015 р. включно).

При цьому в разі, коли такі декларації все-таки були подані, проте несвоєчасно, склад адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 172-6 КУпАП, має місце, тому необхідно застосовувати ту редакцію ч. 1 ст. 172-6 КУпАП, яка діяла на момент фактичного подання декларації.

Варто звернути увагу, що суб'єкт декларування за Постановою Великомихайлівського районного суду Одеської області від 26 травня 2015 р. в справі № 498/695/15-п та за Постановою Тернівського міського суду Дніпропетровської області від 19 листопада 2015 р. в справі № 194/1775/15-п був встановлений на підставі положень ч. 1 ст. 1 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», проте на момент вчинення правопорушення зазначений закон уже не був чинним, тому такого суб'єкта необхідно було встановлювати на підставі нового Закону від 14 жовтня 2014 р. При цьому правильно встановлений суб'єкт у Постанові Київського районного суду від 10 червня 2015 р. в справі № 520/7923/15-п, у Постанові Київського районного суду від 25 червня 2015 р. в справі № 520/8637/15-п та в Постанові Павлоградського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 21 травня 2015 р. в справі № 185/5645/15-п.

Таким чином, склади адміністративного правопорушення (несвоєчасне подання без поважних причин декларації (ч. 1 ст. 172-6 КУпАП)) та злочину (умисне неподання декларації (ст. 366-1 КК України)) за об'єктивною стороною розмежовуються тим, що для наявності першого необхідно встановити, що декларація була подана, проте з порушенням установленого строку, а кваліфікація діяння особи за ст. 366-1 КК України передбачає, що така декларація не подана на момент видалення суду до нарадчої кімнати для ухвалення вироку в справі. Різниця в небезпеці таких діянь пов'язана з різним ступенем їх впливу на процес фінансового контролю (за неподання декларації взагалі унеможливлюється фінансовий контроль, який може здійснюватись на основі декларації, а за несвоєчасного подання декларації можливість провести такий контроль не втрачається, проте у зв'язку із затримкою в поданні декларації цей контроль не може бути проведено вчасно).

З огляду на те, що розмежування адміністративної й кримінальної відповідальності за описаних умов залежить від поведінки особи, яка притягується до відповідальності (подасть чи ні вона декларацію) після порушення нею вимог фінансового контролю, неподання декларації в ситуації, коли особі загрожує кримінальна відповідальність і вона розуміє це, адже бере участь у кримінальному провадженні в різних процесуальних статусах, є завжди умисним.

Варто також звернути увагу на те, що на прикладі правопорушень щодо антикорупційного фінансового контролю демонструється, що постійні корекції КК України знижують ефективність протидії правопорушенням, які пов'язані з корупцією. Так, за 2016 р. було обліковано 37 кримінальних правопорушень за ст. 366-1 КК України, провадження в усіх них було закрито за п. п. 1, 2, 4, 6 ч. 1 ст. 284 Кримінального процесуального кодексу України [4]. Останнє свідчить про необхідність дослідження та використання досягнень теорії кримінальної законотворчості з метою уникнення подібних правових ситуацій.

Література

Висновок Головного науково-експертного управління Верховної Ради України на проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері державної антикорупційної політики у зв'язку з виконанням Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України» від 9 квітня 2014 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_2?i d=&pf3516=4556&skl=8.

Висновок Головного науково-експертного управління Верховної Ради України на проект Закону України «Про запобігання корупції» від 6 жовтня 2014 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://w1.c1. rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_2?id=&pf3516=5113&s kl=8.

Висновок Головного науково-експертного управління Верховної Ради України на пропозиції Президента України до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо особливостей подання службовими особами декларацій про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру у 2016 році» [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_2?id=&pf3 516=3755&skl=9.

Єдиний звіт про кримінальні правопорушення за 2016 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.gp.gov.ua.

Зеленов Г.М. Аналіз окремих законодавчих пропозицій, спрямованих на «вдосконалення» правового регулювання електронного декларування / Г.М. Зеленов // Корупція як загроза національній безпеці України: попереджаємо, протидіємо, переслідуємо : матер. міжнар. наук.-практ. конф. (м. Київ, 29 листопада 2016 р.). - К. : Національна академія прокуратури України, 2017. - С. 36-40.

Размещено на Allbest.ru