Проблеми формулювання функції прокуратури, визначеної пунктом 2 статті 131-1 Конституції України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

УДК 343.163(477)

Проблеми формулювання функції прокуратури, визначеної пунктом 2 статті 131-1 Конституції України

A.B. Лапкін

Актуальність обраної теми зумовлюється Конституційною реформою щодо правосуддя від 2016 р. [1], в результаті якої була реформована система функцій прокуратури. Найбільш істотних змін зазнало формулювання функції, що згідно із п.2 ст. 131-1 Основного Закону отримала назву організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляду за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку.

Проблематика реалізації прокуратурою конституційних функцій у досудовому розслідуванні досліджувалися такими науковцями, як В.С. Бабкова, П.М. Каркач, М.В. Марчук, І.В. Рогатюк, М.В. Руденко, О.М. Толочко, В.М. Юрчишин, а також розглядалася у попередніх публікаціях автора [2]. В цілому, у науковій юридичній літературі сформоване достатнє теоретичне підґрунтя для визначення ролі прокурора у досудовому розслідуванні, однак зміни у формулюванні конституційних функцій прокуратури, які мали місце у 2016 р., вимагають нової інтерпретації організаційних і процесуальних основ участі прокурора у досудовому розслідуванні, якої досі не було здійснено. Виходячи із викладеного, метою статті є визначення основних проблем формулювання функції прокуратури, передбаченої п.2 ст. 131-1 Конституції України та вироблення пропозицій щодо їх розв'язання.

Передусім наголосимо, що закріплене у п.2 ст.131-1 Конституції України найменування відповідної функції прокуратури не спирається на вітчизняні традиції функціонування цього органу й не отримало достатнього теоретичного обґрунтування. Показово, що у Пояснювальній записці до проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» декларується, що внаслідок запропонованих ним змін, «...органи прокуратури отримають широкі процесуальні можливості для набагато якіснішого виконання властивих прокуратурі функцій.», а також те, що «запропонована зміна функцій прокуратури відповідає положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, практиці Європейського суду з прав людини у сфері кримінального судочинства та європейським стандартам стосовно функціонування органів (служби) публічного обвинувачення у демократичному суспільстві, керованому верховенством права.» [3]. Проте, обрання саме такої моделі функцій прокуратури та відповідної термінології, застосованої у Основному Законі, розробниками цих змін жодним чином не обґрунтоване. Водночас проведення його аналізу у системному зв'язку із положеннями галузевого законодавства, яке регламентує діяльність прокурора у досудовому кримінальному провадженні, дозволяє виокремити щонайменше п'ять основних проблем наведеного формулювання.

По-перше, воно занадто складне й громіздке, що суперечить правилам нормативної техніки побудови Основного Закону, який має бути максимально чітким і лаконічним. Порівнюючи його із попередньою редакцією відповідної функції прокуратури, передбаченої п.3 ст.121 Конституції України, яка визначала її як «нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство», можна дійти висновку, що попереднє формулювання було більш точним і лаконічним. У ньому розкривалася сутність цієї функції (нагляд), її предмет (додержання законності), об'єкти (органи, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство). Натомість, у новій редакції законодавець використав для найменування цієї функції 27 слів замість 13, чим значно ускладнив її розуміння. Брак адекватної термінології для позначення відповідного напряму діяльності прокуратури, яка б у стислій формі коректно й однозначно розкривала її предмет, об'єкти і сутність, свідчить про відсутність у законодавця чіткого уявлення про роль прокурора у досудовому розслідуванні.

По-друге, в межах однієї функції прокуратури по суті передбачено 4 напрямки діяльності прокурора: (1) організація досудового розслідування; (2) процесуальне керівництво досудовим розслідуванням; (3) вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження; (4) нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку. Не вдаючись до розкриття змісту кожного із цих напрямів, яке потребує окремих наукових публікацій, наголосимо, що вказана функція є комплексною і охоплює різнорідні аспекти прокурорської діяльності, пов'язані спільною сферою досудового кримінального провадження або суміжними із ним правовідносинами.

Однак намагання законодавця максимально повно охопити у цій нормі всі можливі прояви участі прокурора у досудовому розслідуванні та взаємодії із органами правопорядку призвело до зворотного результату, а саме до обмеження компетенції прокуратури у сфері протидії злочинності лише визначеними у п.2 ст. 131-1 Конституції України формами. Так, наприклад, не отримав конституційної регламентації такий важливий напрям діяльності прокуратури, як координація діяльності правоохоронних органів у сфері протидії злочинності, який на думку учених є дієвим засобом запобігання злочинності [4, с.15]. Згідно ч.2 ст.25 Закону України «Про прокуратуру», він здійснювався при реалізації нагляду за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство. У зв'язку із реформуванням цієї функції можливість збереження за прокуратурою координаційних повноважень викликає сумніви, адже жодний із окреслених вище напрямів реалізації функції прокуратури, передбаченої п.2 ст. 131-1 Конституції України, безпосередньо не передбачає координації.

Не є визначеним і питання про збереження за прокуратурою повноважень щодо нагляду за оперативно-розшуковою діяльністю, передбачених ст.14 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність». Передбачаючи здійснення прокуратурою нагляду за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку, законодавець прямо не згадує оперативно-розшукову діяльність, яка визначається як система гласних і негласних пошукових, розвідувальних та контррозвідувальних заходів, що здійснюються із застосуванням оперативних та оперативно-технічних засобів (ст.2 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність»), і, таким чином, виходить за межі слідчих та розшукових заходів, вказаних як предмет прокурорського нагляду у п.2 ст.131-1 Конституції України. У зв'язку із цим постає питання, чи може здійснюватися прокурорський нагляд за розшуковими діями органів правопорядку за межами кримінального провадження. Очевидно, що завдання протидії злочинності вимагає збереження за прокуратурою нагляду за всім масивом оперативно-розшукової діяльності щодо попередження, своєчасного виявлення і припинення кримінальних правопорушень, викриття причин і умов, які сприяють їх вчиненню, профілактики правопорушень, незалежно від того, здійснюються вони в межах кримінального провадження чи до його формального початку. В той же час, в сучасних умовах слід визнати, що такі сфери оперативно-розшукової діяльності, як розвідувальна і контррозвідувальна діяльність, лежать за межами прокурорського нагляду.

По-третє, застосування положень Конституції України щодо здійснення прокуратурою розглядуваної функції уявляється проблематичним через невідповідність використаної у ній термінології чинному законодавству України. Так, наприклад, новим для прокуратури є покладення на неї організації досудового розслідування. На сьогодні КПК України згадує лише поняття «процесуальне керівництво досудовим розслідуванням» як форму реалізації прокурорського нагляду за досудовим розслідуванням. Покладення на прокуратуру ще й організації досудового розслідування зумовлює появу двох проблем: (1) розмежування організації досудового розслідування й процесуального керівництва ним як напрямів діяльності прокурора у досудовому кримінальному провадженні; (2) відмежування організації досудового розслідування, здійснюваного прокурором, від аналогічної діяльності керівника органу досудового розслідування.

Якщо перша з цих проблем має скоріше теоретичний характер, оскільки на практиці діяльність прокурора у досудовому кримінальному провадженні має як організаційні, так і процесуальні аспекти, що дозволяє прокуророві за допомогою одних і тих самих повноважень як організовувати досудове розслідування, так і керувати ним, то друга уявляється більш складною. Вона полягає у тому, що згідно із ч.1 ст.39 КПК України керівник органу досудового розслідування організовує досудове розслідування. Коментуючи цю норму, науковці зазначають, що керівники органів досудового розслідування мають організаційні і контрольно-процесуальні повноваження, які, зокрема, виявляються у встановленні ними розпорядку роботи слідчого відділу, контролі за дотриманням службової дисципліни, забезпеченні своєчасного виїзду слідчих на місця подій тощо [5, c.138]. Оскільки організаційні повноваження керівника органу досудового розслідування є усталеними і докладно регламентованими на відомчому рівні, то покладення функції організації досудового розслідування на прокурора вимагає перегляду співвідношення повноважень цих учасників кримінального провадження з метою уникнення дублювання і паралелізму у їх роботі.

Не є розробленим і запроваджене п.2 ст.131- 1 Конституції України поняття «органи правопорядку», нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями яких має здійснювати прокуратура. Попри той факт, що вказаний термін вживається у деяких законодавчих актах (наприклад, у ст.5, п.25 ст.23, п.4 ч.2 ст.25, п.7 ч.1 ст.26 Закону України «Про Національну поліцію»), визначення поняття «орган правопорядку», як і переліку цих органів, у законодавстві не наводиться. З огляду на це, у юридичній науці існують різні погляди на систему, ознаки і функції органів правопорядку. Так, Н. Ярмиш вважає, що такими є органи, які у своєму складі мають озброєні підрозділи та працівники яких наділені правом застосовувати примушування,зокрема з використанням вогнепальної зброї. Поряд з цим вона наголошує, що для здійснення відповідного прокурорського нагляду потрібно бути впевненим, що цей орган наділений функцією здійснювати «негласні та інші слідчі і розшукові дії» [6, c.83]. На думку М. Руденка та О. Шайтуро, одним із критеріїв віднесення тих чи інших правоохоронних органів до органів правопорядку є наявність повноважень на здійснення негласних слідчих (розшукових) дій у досудовому розслідуванні кримінальних правопорушень, оскільки саме їх реалізація спрямована на захист громадян і держави від неправомірних посягань, тобто на застосування і охорону права [7, c.160]. Ю. Мороз визначає орган правопорядку України як створений державою на підставі норм чинного національного законодавства структурно організований колектив державних службовців, які наділені державно-владними повноваженнями здійснювати досудове розслідування, негласні й інші слідчі і розшукові дії, застосовувати легальний примус (вогнепальну зброю також), основна та повсякденна діяльність яких спрямована на реалізацію державної політики у сфері охорони прав, свобод і законних інтересів людини, гарантування державної безпеки, законності та правопорядку в суспільстві [8, c.29].

Узагальнюючи наведені міркування, можна помітити, що при визначенні поняття «органи правопорядку» фахівці передусім керуються змістом положень п.2 ст. 131-1 Конституції України щодо здійснення такими органами «негласних та інших слідчих і розшукових дій». Розвиваючи ці погляди, можна дійти висновку, що органами правопорядку виступають правоохоронні органи, які здійснюють досудове розслідування та оперативно-розшукову діяльність. У цьому відношенні об'єкти розглядуваного прокурорського нагляду збігаються із тими, яких визначала попередня редакція відповідної конституційної функції прокуратури, передбачена у п.3 ст.121 Конституції України, а саме органами, що проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство.

По-четверте, у формулюванні вказаної функції використовуються положення, які потребують додаткового роз'яснення й уточнення. Так, потребує конкретизації норма про «вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження». Використання у Конституції категорії «інші питання» можна було б вважати правильним, якби мова йшла про закріплення детального переліку повноважень певного органу державної влади, в даному випадку прокуратури. Однак при визначенні функцій прокуратури перед законодавцем стояло інше завдання - окреслити у загальних рисах предметну сферу і напрям діяльності цього органу, а не конкретизувати всі можливі її прояви. Тому вказівка на «вирішення інших питань під час кримінального провадження», які, вочевидь, за логікою законодавця не охоплюються повноваженнями прокурора з організації досудового розслідування і процесуального керівництва ним, нагляду за слідчими та розшуковими діями органів правопорядку, виглядає зайвою.

Аналогічної помилки законодавець припустився і при формулюванні такої окресленої нами вище складової цієї функції, як нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку. Використання у ньому поняття «інші слідчі і розшукові дії органів правопорядку» не є виправданим ані з точки зору законодавчої техніки, ані формальної логіки. Аналізуючи нормативні акти, якими регламентуються слідчі і розшукові дії, а саме КПК України та Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність», можна дійти висновку, що у них негласні дії не протиставляються іншим слідчим і розшуковим діям, як це зроблено у п.2 ст. 131-1 Конституції України, а розглядаються як окремий різновид останніх. Так, у КПК України виділяються слідчі (розшукові) дії, які визначаються як дії, спрямовані на отримання (збирання) доказів або перевірку вже отриманих доказів у конкретному кримінальному провадженні (ч.1 ст.223 КПК України) та негласні слідчі (розшукові) дії, які розглядаються законодавцем як різновид слідчих (розшукових) дій, відомості про факт та методи проведення яких не підлягають розголошенню, за винятком випадків, передбачених КПК України (ч.1 ст.246 КПК України). Отже, при формулюванні цієї функції прокуратури законодавцю достатньо було б вказати на слідчі і розшукові дії як на предмет прокурорського нагляду.

П'ятою проблемою, яку необхідно розв'язати у зв'язку із реформуванням розглядуваної функції прокуратури, і яка закономірно випливає із попередніх, є приведення значного масиву національного законодавства у відповідність до змінених положень Конституції України. На цю проблему ми звертали увагу ще наприкінці 2016 р. [9], однак за станом на лютий 2018 р., тобто через 1 рік і 9 місяців після проведення Конституційної реформи щодо правосуддя і майже 1,5 року після набуття нею чинності, цього так і не було зроблено. Перегляду підлягають не лише положення Закону України «Про прокуратуру», які до цього часу регламентують функцію нагляду за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство (ст.2, 25), а, передусім, галузевих законодавчих актів, які розкривають повноваження прокурора при її реалізації. Насамперед, це КПК України: ст.3 (де мають бути надані визначення понять «організація досудового розслідування», «процесуальне керівництво досудовим розслідуванням»); 36 (яка визначає повноваження прокурора по реалізації цієї функції); 39 (в частині співвідношення діяльності прокурора і керівника органу досудового розслідування щодо організації досудового розслідування) та ін., які регламентують діяльність прокурора у досудовому розслідуванні. Також це Закон України «Про оперативно-розшукову діяльність», ст.14 якого потребує перегляду з урахуванням обмеження прокурорського нагляду за оперативно-розшуковою діяльністю, про яке йшлося вище. У зв'язку із закріпленням на конституційному рівні поняття «органи правопорядку» необхідним є прийняття окремого закону, який би визначив їх перелік та правові засади діяльності. Відповідні зміни мають бути внесені також до відомчих актів прокуратури та органів правопорядку. Отже, значний масив законодавства потребує перегляду, який повинен бути комплексним і синхронізованим у часі та за змістом.

У підсумку слід наголосити на недосконалості формулювання функції прокуратури, закріпленої у п.2 ст. 131-1 Конституції України. Оскільки це необхідно сприймати як довершений факт, можливість усунення зазначених недоліків лежить у площині удосконалення національного законодавства, яким регламентується участь прокурора у кримінальному провадженні. Однак зволікання законодавця з приведенням галузевих нормативно-правових актів у відповідність до нової редакції Основного Закону створює небезпечний правовий вакуум, який негативно позначається на правозастосовній практиці прокуратури та інших органів правопорядку.

прокуратура досудовий розслідування кримінальний

Список використаних джерел

1. Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) : Закон України від 02.06.2016 № 1401- VIII. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1401-19 (дата звернення: 14.11.2017).

2. Лапкін А. В. Щодо визначення змісту діяльності прокурора зі здійснення кримінального переслідування у досудовому кримінальному провадженні. Вісник Харківського національного університету імені В.Н. Каразіна. Серія «Право». 2012. № 1034. С. 243-246.

3. Пояснювальна записка до проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» : від 26.01.2016. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=57209 (дата звернення: 13.11.2017).

4. Суходубов Д. В. Координаційна діяльність прокуратури у сфері протидії злочинності : монографія. Харків : Право, 2013. 248 с.

5. Кримінальний процесуальний кодекс України : наук.-практ. коментар: у 2 т. Т.1 / О. М. Бандурка, Є. М. Блажівський, Є. П. Бурдоль та ін.; за заг. ред. В. Я. Тація, В. П. Пшонки, А. В. Портнова. Харків : Право, 2012. 768 с.

6. Ярмиш Н. Зміст терміна «органи правопорядку», використаного у ст.131-1 Конституції України. Вісник Національної академії прокуратури України. 2016. № 4. С. 79-84.

7. Руденко М. В., Шайтуро О. П. Щодо визначення поняття «органи правопорядку». Вісник Харківського національного університету ім. В. Н. Каразіна: Серія «Право». 2017. Вип. 23. С. 158-160.

8. Мороз Ю. Зміст і обсяг поняття «орган правопорядку». Jumaluljuridic national: teorie sipractica. 2017. № 7. С. 26-30.

9. Лапкін А. В. Проблеми приведення законодавства про прокуратуру у відповідність до Конституції України. Верховенство права - основоположний принцип правової держави : VIII Науковий круглий стіл молодих вчених, аспірантів та магістрів, (м. Харків, 16 грудня 2016 р.). Х. : ХНУ імені В.Н. Каразіна, 2016. С. 196-198.

References

1. Pro vnesennia zmin do Konstytutsii Ukrainy (shchodo pravosuddia) [On Amendments to the Constitution of Ukraine (on Justice)]. Zakon Ukrainy (02.06.2016 № 1401-5). Retrieved from: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1401-19 (in Ukr.).

2. Lapkin, A. V. (2012). Shchodo vyznachennia zmistu diialnosti prokurora zi zdiisnennia kryminalnoho peresliduvannia u dosudovomu kryminalnomu provadzhenni [Concerning the definition of the content of the prosecutor's activity in conducting a criminal prosecution in pre-trial criminal prosecution]. Visnyk Kharkivskoho natsionalnoho universytetu imeni V.N. Karazina. Seriia «Pravo», (1034). 243-246 (in Ukr.).

3. Poiasniuvalna zapyska do proektu Zakonu Ukrainy «Pro vnesennia zmin do Konstytutsii Ukrainy (shchodo pravosuddia)» [Explanatory note to the draft Law of Ukraine «On Amendments to the Constitution of Ukraine (on Justice)»]. (26.01.2016). Retrieved from: http://w1 .c1. rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=57209 (in Ukr.).

4. Sukhodubov, D. V. (2013). Koordynatsiina diialnist prokuratury u sferi protydii zlochynnosti: monohrafiia [Coordination activity of the prosecutor's office in the field of combating crime: a monograph]. Kharkiv: Pravo (in Ukr.).

5. Bandurka, O. M., Blazhivskyi, le. M., & Burdol, le. P. etc.; Tatsiy, V. YA., Pshonka, V. P., & Portnov A. V. (Reds.). (2012). Kryminalnyiprotsesualnyikodeks Ukrainy. Nauk.-prakt. Komentar [Criminal Procedural Code of Ukraine: Sciences. Pract. comment]. U 2 t. T. 1. Kharkiv: Pravo (in Ukr.).

6. Yarmysh, N. (2016). Zmist termina «orhany pravoporiadku», vykorystanoho u st. 131-1 Konstytutsii Ukrainy [Zmist termina «orhany pravoporyadku», vykorystanoho u st.131-1 Konstytutsiyi Ukrayiny]. Visnyk Natsional'noyi akademiyiprokuratury Ukrayiny, (4). 79-84 (in Ukr.).

7. Rudenko, M. V., & Shaituro, O. P. (2017). Shchodo vyznachennia poniattia «orhany pravoporiadku» [Concerning the definition of «law enforcement bodies»]. Visnyk Kharkivskoho natsionalnoho universytetu im. V. N. Karazina: Seriia «Pravo», (23). 158-160 (in Ukr.).

8. Moroz, lu. (2017). Zmist i obsiah poniattia «orhan pravoporiadku» [The content and scope of the concept of «law enforcement»]. Jurnalul juridic national: teorie si practica, (7). 26-30 (in Ukr.).

9. Lapkin, A. V. (2016, hruden', 16). Problemy pryvedennia zakonodavstva pro prokuraturu u vidpovidnist do Konstytutsii Ukrainy [Problems of bringing the law on prosecutors in line with the Constitution of Ukraine]. Verkhovenstvo prava - osnovopolozhnyipryntsyp pravovoi derzhavy: 8 Naukovyy kruhlyy stil molodykh vchenykh, aspirantiv ta mahist (s. 196-198). Kharkiv: KhNU imeni V. N. Karazina (in Ukr.).

Лапкін А.В. Проблеми формулювання функції прокуратури, визначеної пунктом 2 статті 131-1 Конституції України

Розглянуто основні проблеми формулювання функції прокуратури з організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляду за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку. Сформульовано пропозиції щодо їх розв'язання.

Ключові слова: прокурор, кримінальне провадження, організація і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, функції прокуратури

Лапкин А.В. Проблемы формулировки функции прокуратуры, определенной пунктом 2 статьи 131-1 Конституции Украины

Рассмотрены основные проблемы формулировки функции прокуратуры по организации и процессуальному руководству досудебным расследованием, решению в соответствии с законом других вопросов в ходе уголовного производства, надзора за негласными и другими следственными и розыскными действиями органов правопорядка. Сформулированы предложения по их решению.

Ключевые слова: прокурор, уголовное производство, организация и процессуальное руководство досудебным расследованием, функции прокуратуры

Lapkin A.V. Problems of a Formulation of Function of the Prosecutor's office Determined by Item 2 of Article 131-1 of the Constitution of Ukraine

In the scientific article the main problems of a formulation of function of prosecutor's office on the organization and the procedural leadership in pre-judicial investigation, the decision according to the law of other questions are considered during criminal proceedings, supervision of secret and other investigative and search actions of law enforcement bodies.

On the basis of the system analysis of the Constitution of Ukraine and the industry legislation 5 main problems of a formulation of the specified function of prosecutor's office are allocated. The first problem consists in too difficult formulation of this function that violates requirements of laconicism and concreteness of provisions of the Constitution. The second problem is that within one function four independent activities of prosecutor's office are provided. The third problem consists in use in the Constitution of Ukraine of a legal language which isn't used in the current legislation of Ukraine. The fourth problem consists in use in this standard of open and in concrete formulations (for example, «other questions», «other actions»). The fifth problem is that during the time which has passed from day of implementation of the Constitutional reform, the industry legislation of Ukraine regarding functions of prosecutor's office hasn't been brought into accord with the Constitution of Ukraine. On the basis of stated offers on the solution of the specified problems of a formulation of function of the prosecutor's office provided by item 2 of Art. 131-1 of the Constitution of Ukraine are made.

Key words: prosecutor, criminal proceedings, organization and procedural leadership in pre-judicial investigation, functions of prosecutor's office

Размещено на Allbest.ru