Напрями вдосконалення інституту дострокового припинення повноважень депутатів місцевих рад

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія внутрішніх справ

Кафедра конституційного права та прав людини

Напрями вдосконалення інституту дострокового припинення повноважень депутатів місцевих рад

кандидат юридичних наук, професор

Демиденко В.О.

Анотація

Розглянуто інститут дострокового припинення повноважень депутатів місцевих рад. Висвітлено напрями його вдосконалення в контексті децентралізації публічної влади в Україні.

Ключові слова: правовий статус, депутати місцевих рад, дострокове припинення повноважень депутатів місцевих рад, місцеве самоврядування.

Annotation

The article examines the institution of early termination of powers of deputies of local councils and their improvement in the context of decentralization of public authority in Ukraine.

It is worth noting the democratic attitude of national legislation to the presence of a criminal record in Deputy of the local Council or candidate for deputies of local councils. Law of Ukraine «About local elections» 2015 year established the ban to run citizens of Ukraine who have a criminal record for committing serious or particularly serious crime, a crime against the electoral rights of citizens or the corruption offence if this record is not paid or not paid in accordance with the law.

In my belief, this revision of the electoral law and the law of Ukraine «On the status of deputies of local councils» is not conducive to the formation of moral and professional legislature. So it is worth at the legislative level to consolidate the limitation that Parliament, village, Township, Mayor, Mayor may not be elected citizen of Ukraine, who has a criminal record for committing an intentional crime. And the entry into force of a conviction for committing an intentional crime for which the Deputy local Council sentenced to punishments not related.

The effectiveness of the functioning of the deputies of the local councils, the conformity of their activities to the needs and demands of the local communities directly depends on the clarity, consistency and complexity of securing the Institute early termination of powers of Deputies local councils in the national legal framework and requires its improvement through the paradigm of strengthening control of the local community through the institutions of direct democracy, the system of local self-government, that the proper legislative provision in Ukraine has not found.

Keywords: legal status of deputies of local councils, early termination of powers of deputies of local councils, local government.

Нині в Україні триває конституційно-правова реформа, важливим елементом якої постає децентралізація публічної влади. На сучасному етапі вже є перші позитивні її результати: добровільне об'єднання територіальних громад, збільшення місцевих бюджетів, зміцнення матеріальної основи місцевого самоврядування, покращення інфраструктури об'єднаних територіальних громад. Так, коштом місцевого бюджету й державних субвенцій здійснено ремонт вулиць, доріг, мостів, облаштовано парки та сквери, відбудовано соціальні об'єкти (дитячі садки, шкільні й дошкільні, медичні заклади тощо), а також проведено реконструкцію та впроваджено в багатьох адміністративно-територіальних одиницях заходи з енергоефективності тощо.

Однак є низка правових, політичних, адміністративних, економічних, соціальних, територіальних та інших чинників, які негативно позначаються на результатах муніципально-правової реформи та секторальної децентралізації, зокрема в освіті, медицині, логістиці (управління муніципальними матеріальними, інформаційними, людськими ресурсами за рахунок мінімізації витрат), у сфері безпеки, земельних відносинах тощо.

Ефективність муніципально-правової реформи залежить від спільної діяльності держави, органів місцевого самоврядування та первинного елементу системи місцевого самоврядування в Україні - територіальних громад. З огляду на політичну і правову волю щодо зміцнення місцевого самоврядування, на сьогодні саме від діяльності територіальних громад та їх представницьких і виконавчих органів залежить успішність здійснення децентралізації в Україні, підвищення рівня комфортності проживання в селах, селищах і містах.

Органи місцевого самоврядування отримали правові та фінансові можливості. Вони покликані забезпечити місцевий економічний розвиток, гарантувати надання населенню високоякісних і доступних публічних послуг та нести відповідальність за результати власної діяльності, передусім перед територіальною громадою. Тому успішність муніципально-правової реформи залежить саме від дієвості інституту юридичної відповідальності, зокрема муніципально-правової відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування в Україні.

У контексті важливості для сучасної юридичної науки та практики повноцінного, усебічного, комплексного й системного розроблення проблематики муніципально-правової відповідальності метою цієї статті постає дослідження такого інституту муніципального права України, як дострокове припинення повноважень депутатів місцевих рад. Нагальною є потреба в напрацюванні законодавчих пропозицій щодо вдосконалення інституту дострокового припинення повноважень депутатів місцевих рад, який не повною мірою відповідає вимогам сьогодення.

Варто зауважити, що теоретичні та практичні аспекти правового статусу місцевих рад, їхніх депутатів були предметом досліджень М. О. Баймуратова, О. В. Батанова, Л. В. Бориславського, І. П. Бутко, Д. М. Горшкова, І. В. Дробуша, В. Б. Євдокимова, Б. В. Калиновського, Н. В. Камінської, В.М. Кампо, А. М. Колодія, М. І. Корнієнка, В. В. Кравченка, Л. Л. Лабенської, П. М. Любченка, О. Г. Мурашина, В. Ф. Опришка, М. П. Орзіх, М. В. Пітцика, В. Ф. Погорілка, М. В. Постового, С.Г. Рябова, О. М. Солоненка, М. І. Ставнійчук, Ю. М. Тодики, О. Ф. Фрицького, О. В. Чернецької, Ю. С. Шемшученка та інших науковців. Проте комплексного та системного дослідження підстав і процедури дострокового припинення повноважень депутатів місцевих рад (з урахуванням змін і доповнень до законодавства

України), спрямованого на посилення протидії корупції в Україні, досі немає, що визначає актуальність обраної теми.

Окрім цього, інститут дострокового припинення повноважень депутатів місцевих рад тісно пов'язаний з інститутом дострокового припинення повноважень місцевих рад, який також потребує ґрунтовної уваги з боку представників науково-експертного середовища і вдосконалення, з огляду на проведення конституційно-правової та муніципально-правової реформ в Україні, а також на геополітичні прагнення українського народу.

Питання дострокового припинення повноважень місцевих рад і депутатів місцевих рад набуває значущості в контексті децентралізації публічної влади, становлення місцевого самоврядування як ефективної системи управління щодо вирішення місцевих потреб і запитів людей, а також нагальної необхідності нормативно-правового закріплення та практичного втілення конституційно-правового статусу територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування. Він є першоджерелом муніципальної влади, а отже, має володіти ефективними і дієвими механізмами та засобами щодо контролю за її здійсненням.

На жаль, нині положення ст. 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР [1] про те, що «первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада», переважно є декларативними.

Відповідно до ст. 78 зазначеного Закону, повноваження місцевої ради можуть бути припинені достроково рішенням місцевого референдуму, якщо: а) рада прийняла рішення з порушенням Конституції та законів України, прав і свобод громадян, ігноруючи вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність до законодавства; б) сесії ради не відбуваються без поважних причин у визначені законодавством України строки, рада не вирішує питання, що належать до її повноважень.

Однак в Україні донині не прийнято закон про місцевий референдум, який би чітко закріпив процедуру його проведення. Попередній Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 року № 1286-XII, що регламентував зазначений порядок, утратив чинність на підставі

Закону України «Про всеукраїнський референдум» від 6 листопада 2012 року № 5475-VI [2].

Окрім цього, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» надає територіальній громаді право достроково припиняти повноваження шляхом проведення місцевого референдуму лише стосовно сільської, селищної, міської, районної в місті ради. Водночас цю процедуру не можна застосувати стосовно обласної та районної ради, що, на нашу думку, є неправильним та алогічним.

Територіальна громада постає первинним суб'єктом місцевого самоврядування. Саме їй, згідно зі ст. 140 Конституції України, належить право на здійснення місцевого самоврядування, а районні та обласні ради, відповідно до ст. 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», належать до системи місцевого самоврядування як її елемент, що має представляти спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст. Таким чином, територіальні громади, добровільно об'єднані територіальні громади, які функціонують у межах відповідних районів та областей, мають володіти ефективними засобами контролю за діяльністю обласних і районних рад, серед яких інститут місцевого референдуму.

На жаль, інші засоби контролю територіальної громади за органами місцевого самоврядування, які є інститутами прямої демократії, або вкрай поверхнево врегульовано національним законодавством, або цей процес здійснюють не в інтересах територіальної громади, а на догоду певним фінансово- промисловим групам та їх політичним лобістам у державних інституціях перед черговим виборчим процесом органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Певними позитивними зрушеннями означене прийняття в першому читанні Виборчого кодексу України, покликаного кодифікувати все виборче законодавство України й уніфікувати виборчі процедури, які є важливими під час проведення різних видів виборів в Україні, а також забезпечити й гарантувати демократичність і легітимність процесу вільного, рівноправного волевиявлення громадян у процесі формування органів місцевого самоврядування й обрання посадових осіб місцевого самоврядування, сприяти побудові єдиної, внутрішньо погодженої та збалансованої виборчої системи, ключовими ознаками якої мають стати стабільність та ефективність функціонування. повноваження депутат публічний самоврядування

Водночас інші інститути легітимного впливу та контролю за діяльністю місцевих рад і депутатів місцевих рад потребують нагального законодавчого регулювання. Зокрема, це процедура підготовки, проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій, що нині лише концептуально регламентована ст. 39 Конституції України. Варто зауважити, що у Верховній Раді України зареєстровано два законопроекти про мирні зібрання, які вже отримали схвальні відгуки від Європейської комісії за демократію через право (Венеціанської комісії) і потребують якнайшвидшого розгляду та прийняття парламентом України.

Очевидно, що такі інститути реалізації муніципальної влади територіальною громадою й контролю за організацією та функціонуванням органів і посадових осіб місцевого самоврядування, як місцеві ініціативи, громадські слухання, загальні збори громадян за місцем проживання, вкрай поверхнево регламентовано в національному правовому полі. На нашу думку, для повноцінної їх реалізації не достатнім буде лише закріплення права на їх здійснення Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та встановлення, що порядок їх організації та проведення має визначати статут територіальної громади або окреме рішення місцевої ради. Вважаємо, що нинішня соціально-політична ситуація залежить безпосередньо від того, що такі важливі інститути прямої демократії мають регулювати конкретні закони. Правильність цієї тези підтверджує і ч. 3 ст. 8 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»: порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання визначається законом та статутом територіальної громади.

З достроковим припиненням повноважень місцевих рад нерозривно пов'язана проблематика підстав і процедури дострокового припинення повноважень депутатів місцевих рад, що зазнала певних змін і потребує поступового подальшого вдосконалення у зв'язку з прийняттям антикорупційного законодавства. Важливість цього питання посилюють процеси децентралізації публічної влади, пов'язані з потребою налагодження ефективного контролю та комунікації між територіальною громадою й депутатом місцевої ради.

Статтею 5 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11 липня 2002 року за № 93-IV [3] закріплено низку випадків, коли повноваження депутата місцевої ради припиняються достроково: а) відкликання депутата місцевої ради виборцями за встановленою законодавством України процедурою; б) припинення його українського громадянства або виїзду депутата місцевої ради на постійне проживання за межі України; в) обрання або призначення депутата місцевої ради на посаду, зайняття якої не сумісне з виконанням депутатських повноважень згідно з Конституцією і законами України; г) обрання його депутатом іншої місцевої ради; д) визнання судом депутата місцевої ради недієздатним або безвісно відсутнім; е) смерть депутата місцевої ради.

Водночас Законом України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII [4] було закріплено п. 7 ст. 5 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад».

Відповідно до внесених змін, повноваження депутата місцевої ради достроково припиняються автоматично з дня набрання законної сили:

а) обвинувального вироку суду, за яким депутата місцевої ради засуджено до позбавлення волі;

б) рішенням суду, яким його притягнуто до відповідальності за вчинення корупційного правопорушення або правопорушення, пов'язаного з корупцією;

в) обвинувального вироку суду, за яким до депутата місцевої ради застосовано покарання у вигляді позбавлення права обіймати посади або займатися діяльністю, пов'язаною з виконанням функцій держави чи місцевого самоврядування. Варто зауважити, що позбавлення права обіймати посади або займатися зазначеною діяльністю можуть призначати як основне покарання на строк від двох до п'яти років або як додаткове покарання на строк від одного до трьох років. Позбавлення права обіймати певні посади, пов'язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, як додаткове покарання в справах, передбачених Законом України «Про очищення влади» [5], призначають на п'ять років. Позбавлення права обіймати посади або займатися діяльністю, що пов'язана з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, як додаткове покарання призначають тоді, коли воно не передбачене в санкції статті Особливої частини Кримінального кодексу України, за умови, що відповідно до характеру злочину, особи засудженого та інших обставин справи, суд визнає неможливим збереження за ним права обіймати посади або займатися діяльністю, пов'язаною з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування [6];

г) рішенням суду, за яким на депутата місцевої ради накладено стягнення у вигляді позбавлення права обіймати посади або займатися діяльністю, пов'язаною з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування. Таке покарання суд може призначити на строк від шести місяців до одного року, незалежно від того, чи передбачене воно в санкції статті Особливої частини Кодексу України про адміністративні правопорушення (КУпАП), коли з урахуванням характеру учиненого адміністративного правопорушення, особи, яка його вчинила, а також інших обставин справи суд визнає неможливим збереження за нею права обіймати посади або займатися діяльністю, пов'язаною з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування.

Позбавлення права обіймати певні посади або займатися діяльністю, що пов'язана з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, суд може призначити строком на один рік, якщо це передбачено в санкції статті Особливої частини КУпАП. Наприклад, ч. 3 ст. 172⁴ «Порушення обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності» КУпАП передбачено адміністративну відповідальність за повторні дії, учинені особою, яку впродовж року було вже піддано адміністративному стягненню за такі порушення: а) порушення встановлених законом обмежень щодо зайняття іншою оплачуваною діяльністю (окрім викладацької, наукової та творчої діяльності, медичної та суддівської практики, інструкторської практики у сфері спорту) або підприємницькою діяльністю; б) порушення особою встановлених законодавством обмежень щодо входження до складу правління, інших виконавчих або контрольних органів, наглядової ради підприємства або організації, які мають на меті отримання прибутку.

Санкція ч. 3 ст. 172⁴ «Порушення обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності» КУпАП передбачає адміністративну відповідальність у формі накладення штрафу від 500 до 800 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян із конфіскацією отриманого доходу чи винагороди і позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю строком на один рік [7].

Варто наголосити, що жодних додаткових рішень, спрямованих на дострокове припинення повноважень депутата місцевої ради, за наявності наведених вище юридичних фактів відповідній місцевій раді на пленарних засіданнях приймати не потрібно.

Водночас законодавство України зобов'язує місцеву раду невідкладно поінформувати відповідну територіальну виборчу комісію про дострокове припинення повноважень депутата місцевої ради [8].

У разі, якщо депутата було обрано в одномандатному виборчому окрузі (депутати сільських, селищних рад), територіальна виборча комісія, згідно зі ст. 14 Закону України «Про місцеві вибори» від 14 липня 2015 року № 595-VIII [9], має призначити проміжні вибори депутата сільської, селищної ради у відповідному одномандатному виборчому окрузі. Проте в останні шість місяців повноважень депутатів сільських, селищних рад проміжні вибори за рішенням відповідної ради не проводять.

Якщо депутата було обрано в багатомандатному виборчому окрузі (депутати обласних, районних, міських, районних у містах рад) і його повноваження було достроково припинено, то за рішенням територіальної виборчої комісії обраним депутатом визнають наступного за черговістю кандидата в депутати від місцевої організації партії (ст. 90 Закону України «Про місцеві вибори»). За умови, що черговість для отримання депутатського мандата вже вичерпано, депутатський мандат залишається вакантним до проведення чергових або позачергових виборів.

У ч. 2 ст. 5 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11 липня 2002 року за № 93-IV вказано, що повноваження депутата місцевої ради можуть припинятися достроково також за рішенням відповідної ради у зв'язку з: 1) набранням законної сили обвинувальним вироком суду, за яким його засуджено до покарання, не пов'язаного з позбавленням волі; 2) особистою заявою депутата місцевої ради про складення ним депутатських повноважень.

Варто наголосити на вкрай демократичному ставленні національного законодавства до наявності судимості в депутата місцевої ради або в кандидата в депутати місцевої ради. Так, у ч. 2 ст. 9 Закону України «Про місцеві вибори» встановлено, що громадянам України, які мають судимість за вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину, злочину проти виборчих прав громадян чи корупційного злочину, заборонено балотуватись, якщо ця судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку.

На нашу думку, така редакція виборчого закону та Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» не сприяє формуванню високоморального та професійного депутатського корпусу. Варто на законодавчому рівні закріпити обмеження, що депутатом, сільським, селищним, міським головою, старостою не можна обрати громадянина України, який має судимість за вчинення умисного злочину. А набрання законної сили обвинувальним вироком суду за вчинення умисного злочину, за яким депутата місцевої ради засуджено до покарання, не пов'язаного з позбавленням волі, має передбачати втрату депутатського мандату з моменту набрання законної сили обвинувального вироку суду.

Таким чином, ефективність функціонування депутатів місцевих рад, відповідність їх діяльності потребам і запитам територіальних громад безпосередньо залежать від чіткості, системності та комплексності закріплення інституту дострокового припинення повноважень депутатів місцевих рад у національному правовому полі та потребують удосконалення шляхом посилення контролю територіальної громади через інститути безпосередньої демократії в системі місцевого самоврядування, які донині не отримали належного законодавчого забезпечення в Україні.

Список використаних джерел

1. Про місцеве самоврядування в Україні [Електронний ресурс] : Закон України від 21 трав. 1997 р. № 280/97-ВР. - Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/280/97-%D0%B2%D1%80. - Назва з екрана.

2. Про статус депутатів місцевих рад [Електронний ресурс] : Закон України від 11 лип. 2002 р. № 93-IV. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/ show/93-15. - Назва з екрана.

3. Про запобігання корупції [Електронний ресурс] : Закон України від 14 жовт. 2014 р. № 1700-VII. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/ show/1700-18. - Назва з екрана.

4. Про очищення влади [Електронний ресурс] : Закон України від 16 верес. 2014 р. № 1682-VII. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1682-18. - Назва з екрана.

5. Кримінальний кодекс України [Електронний ресурс] : Закон України від 5 квіт. 2001 р. № 2341-Ш. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/ 2341-14/page2. - Назва з екрана.

6. Кодекс України про адміністративні правопорушення [Електронний ресурс] : Закон України від 7 груд. 1984 р. № 8073-X. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/80731-10/page2. - Назва з екрана.

7. Про внесення змін до Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» та деяких інших законів України щодо техніко-юридичного вдосконалення виборчого процесу [Електронний ресурс] : Закон України від 8 квіт. 2014 р. № 1184-VII. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1184-18. - Назва з екрана.

8. Про місцеві вибори [Електронний ресурс] : Закон України від 14 лип. 2015 р. № 595-VIN. - Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/595-19. - Назва з екрана.

9. Про всеукраїнський референдум [Електронний ресурс] : Закон України від 6 листоп. 2012 р. № 5475-VI. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/ show/766-19/paran107-n107. - Назва з екрана.

Размещено на Allbest.ru