Антикоррупционное право: комплексная отрасль российского права

Размещено на http://www.allbest.ru/

Антикоррупционное право: комплексная отрасль российского права

А.Г. Лахман

Нелегитимное упразднение некогда могущественной сверхдержавы - Советского Союза, смена социально-экономического строя и политической системы породили кардинальные кадровые изменения органов государственной власти и управления на федеральном, региональном и местном уровнях, что самым негативным образом отразилось на морально-этическом, психологическом, организационном состоянии и качественном составе государственных и муниципальных служащих.

Массовый приток в органы власти и управления людей, конъюнктурно сменивших политическую ориентацию и ценностные установки, привел к масштабному распространению коррупции во всех звеньях российской государственной и муниципальной службы.

Борьба с коррупцией и антикоррупционное правотворчество начались в сложнейшей социально-экономической и политической ситуации в стране. С тех пор, когда постсоветская Россия столкнулась с реальными масштабными проявлениями коррупции, возникла объективная необходимость включения правовых средств в механизм противодействия коррупционным правонарушениям.

4 апреля 1992 г. Президентом Б. Ельциным был издан Указ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» и создана комиссия для реализации положений Указа [1, ст. 17].

Этот Указ, при всех недостатках и неполноте, положил начало формированию новой для российской правовой системы комплексной правовой отрасли - антикоррупционного права. Коррупция впервые в российской истории была публично признана серьезной угрозой для российской государственности, системы государственной службы и местного самоуправления.

Нормы Указа запрещали служащим государственного аппарата заниматься предпринимательской деятельностью, оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуги и льготы. Запрещается выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), а также заниматься предпринимательской деятельностью через посредников, а равно быть поверенным у третьих лиц по делам государственного органа, в котором госслужащий состоит на службе. Нарушение указанных требований влекло освобождение от занимаемой должности и иную правовую ответственность.

Было установлено для государственных служащих обязательное представление при назначении на руководящую должность декларации о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и в ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера. Непредставление таких сведений или умышленное представление неполной, недостоверной или искаженной информации признано основанием для отказа в назначении на должность.

Становление и развитие нормативной правовой базы противодействия коррупции - процесс сложный, длительный, противоречивый. Достаточно вспомнить, что на четыре проекта комплексного антикоррупционного федерального закона Б. Ельцин наложил вето. В 1996 г. перед президентскими выборами Б. Ельцин обещает усилить борьбу с коррупцией и сделать декларацию о доходах и имуществе госслужащих обязательной. При этом, в Уголовном кодексе смягчены наказания для взяточников, исключается конфискация имущества.

Нормы Указа от 04.04.1992 г. в той или иной мере воспроизводились в последующем российском правотворчестве. Указ действовал в течение 13 лет и был отменен Указом Президента РФ от 28.06.2005 №736.

Отметим ещё, что в 1993 г. Указом Президента РФ утверждается Положение о федеральной государственной службе, а на его основе в 1995 г. принимается Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Эти акты положили начало российскому законодательству о государственной и муниципальной службе и получили развитие в ФЗ от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [2, ст. 31] и ФЗ от 02.03.2007 №28-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [3, ст. 10].

Надо заметить, что Закон №79-ФЗ весьма лаконично регламентирует процедуру разрешения «конфликта интересов» и требования к государственному служащему «… не совершать действий, которые могут быть расценены как использование должности государственной службы в личных целях».

В соответствии с ФЗ от 27.07.2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Указом Президента РФ от 03.03.2007 №269 утверждено Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов. Нельзя сказать, что эти комиссии работают эффективно и оказывают серьезное влияние на предупреждение и сдерживание коррупции в чиновничьей среде. К примеру, спикер Воронежской городской думы направил себя в командировку в Париж (!) с супругой, и целую неделю в октябре 2012 г. семейная пара развлекалась на бюджетные деньги. А в августе 2012 г. группа волгоградских чиновников устроили себе недельный отдых с шиком в Италии и прославились на всю страну.

Развитие антикоррупционной нормативной правовой базы в России с самого начала осуществляется под непосредственным влиянием усилий мирового сообщества в области противодействия коррупции. Указ Президента РФ от 04.04.1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» был принят под определяющим влиянием Резолюции Восьмого Конгресса ООН (Гавана 27.08. - 07.09.1990 г.) «О коррупции в органах государственной власти».

В ряде государств антикоррупционные нормативные правовые акты появились до принятия таких актов международным сообществом. Так, во Франции Генеральный статус государственной службы принят в 1946 г.; в США Принципы этического поведения правительственных чиновников и служащих - 17 октября 1990 г., Закон «Об этике в правительственных учреждениях» - в 1978 г.; в ФРГ - Федеральный закон «О государственных служащих», Федеральный закон «О дисциплинарном режиме государственной службы» и Закон «О федеральных кадрах». В этих и актах других стран (Канада, Швеция, Швейцария, Италия, Испания и др.) подчеркиваются престижность государственной службы и моральная ответственность лиц, состоящих на этой службе, перед обществом. Помимо этого, государственная служба в некоторых зарубежных государствах рассматривается как особый вид деятельности со своими четко определенными границами, а корпус государственных служащих обязан подчиняться жестко контролируемым этическим и дисциплинарным нормам. Особый акцент делается на законные способы и методы деятельности полиции в борьбе с преступностью, подчеркивается активная роль общественных организаций, ученых, специалистов-практиков в антикоррупционной деятельности.

В Резолюции Восьмого Конгресса ООН рекомендовалось также разработать документ о нормах служебного поведения государственных служащих, ставший впоследствии Международным кодексом поведения государственных должностных лиц, который был принят Генеральной Ассамблеей ООН в её Резолюции 51/59 от 12 декабря 1996 г. [4, c. 483]. В российское антикоррупционное право нормы служебного поведения государственных служащих были введены Указом Президента РФ от 12.08.2002 №885 (ред. 16.07.2009 г.) «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» [5, ст. 33]. Предусмотренные указанными актами правовые средства предупреждения коррупции учитывались и использовались в процессе разработки и совершенствования антикоррупционного законодательства. Поступательному развитию правовых средств и практической деятельности по предупреждению и пресечению коррупции в системе государственной службы служат нормы Указа Президента РФ от 15 мая 2008 г. «О некоторых мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» [6, ст. 20]. Заметное влияние на активизацию противодействия коррупции оказали положения Указа Президента РФ от 19 мая 2008 №815 (ред. от 04.11.2010 г.) «О мерах по противодействию коррупции» [7, ст. 21]. Указом образован Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции, определены его задачи, полномочия, направления деятельности.

Особо значимым событием в российской правовой жизни и антикоррупционной деятельности заслужено считается принятие ФЗ от 25.12.2008 г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции» [8, ст. 52]. Отношение к этому закону неоднозначное, высказано немало критических замечаний, однако, несомненно и то, что нормативная правовая база борьбы с коррупцией обрела системообразующий правовой характер, которого не хватало для придания процессу борьбы с коррупцией и антикоррупционного правотворчества нового качества, необходимого для формирования новой правовой комплексной отрасли - антикоррупционного права России.

ФЗ №273-ФЗ определил понятия «коррупция» и «противодействие коррупции», государственную политику и стратегию противодействия коррупции, конкретизировал принципы, направления, институциональные и функциональные формы и методы профилактики и искоренения коррупции. Концептуальные и программные положения Федерального закона №273-ФЗ, содержащиеся в нем нормы прямого действия транслированы в широкую социальную практику, в правоохранительную и правоприменительную деятельность через политико-правовой акт - Национальную стратегию, утвержденную Указом Президента РФ от 13.04.2010 г. №460 [9, ст. 16]. Национальный план противодействия коррупции на 2010 - 2011 гг. утвержден Президентом РФ 31.07.2008 г. №Пр-1568, изложен в новой редакции.

В непосредственной связи с ФЗ №273-ФЗ разработано и утверждено (Указом Президента РФ от 01.07.2010 г. №8210 Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов.

Указом Президента РФ от 10.03.2009 г. №261 утверждена Федеральная программа реформирования и развития государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 гг.).

В антикоррупционной деятельности большое значение имеет профилактический потенциал ФЗ от 17.07.2009 г. №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [10, ст. 29]. Закон устанавливает правовые и организационные основы экспертизы нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупционных факторов и их последующего устранения.

Важным вкладом в развитие и совершенствование антикоррупционного права, российского уголовного и административного права является Федеральный закон от 04.05.2011 г. №97-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» [11, ст. 19]. Закон существенно обновляет и усиливает потенциал уголовно-правовых средств борьбе с наиболее опасной коррупцией - взяточничеством.

Для антикоррупционного права характерны межотраслевые, трансмиссионные связи и зависимости, входящие в него юридические нормы разной отраслевой принадлежности, из разных правовых источников, в том числе из актов международного права, имплементированных в национальное право России.

На основании пп. «е» п. 2 ст.12 Конвенции ООН против коррупции [12, ст. 40], в целях предупреждения возникновения коллизии публичных и частных интересов государства вправе устанавливать ограничения в надлежащих случаях и на разумный срок в отношении профессиональной деятельности бывших публичных должностных лиц или в отношении работы публичных должностных лиц в частном секторе после их выхода в отставку или на пенсию, когда такая деятельность или работа прямо связаны с функциями, которые такие публичные должностные лица выполняли в период их нахождения в должности или за выполнением которых они осуществляли надзор. Данная рекомендация была реализована в российском законе о государственной гражданской службе, который имеет отраслевую прописку в двух отраслях права: государственной и административной.

В норме закона о государственной гражданской службе уже конкретно определен статус бывшего государственного служащего: он не вправе замещать в течение двух лет после увольнения с гражданской службы должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления этими организациями непосредственно входили в его должностные обязанности.

Далее рекомендация Конвенции и норма отраслевого закона о государственной гражданской службе получают продолжение в Федеральном законе от 25. 12.2008 г. №280-ФЗ, и в Трудовом кодексе РФ (далее - ТК РФ).

Довольно непросто выстраивается сложный юридический состав реального антикоррупционного правоотношения в процессе предупреждения и реального пресечения коррупции.

Антикоррупционное право - это нормативно-правовой массив в системе отраслей российского права, совокупность комплексно взаимодействующих юридических норм и актов разных отраслей права, имеющая своим предметом правовое регулирование и охрану разнородных общественных отношений в специфической сфере общественной (антикоррупционной) деятельности.

Антикоррупционная деятельность - это социально-правовой институт, выполняющий функции выявления, предупреждения, профилактики, уголовного и административного пресечения коррупции, системного противодействия любым её формам и проявлениям.

В конституционной, административной, уголовной, финансовой, налоговой, судебной, трудовой, гражданской и других отраслях права есть нормы и акты, относящиеся (в пределах своего предмета) к антикоррупционной деятельности, и нормы, которые к этой деятельности не относятся.

Те нормы и акты, которые направлены на предупреждение и пресечение коррупции, объективно группируются в нормативно-правовой массив, который имеет объектом своего воздействия коррупционные проявления лиц, состоящих на государственной и муниципальной службе.

Группировка (систематизация) юридических норм проводится не только по роду общественных отношений (отрасли права), но и по роду общественной деятельности (комплексные отрасли права), какой и является антикоррупционная деятельность, противодействие коррупции.

Антикоррупционная деятельность институтов публичной власти и гражданского общества, составляющая предмет антикоррупционного права, - это комплексно взаимосвязанные, динамичные, разнородные, разноотраслевые общественные отношения противодействия коррупционным правонарушениям. Правоотношения из коррупционного действия (бездействия) возникают, с одной стороны, в связи с совершением должностных и служебных коррупционных правонарушений, а с другой стороны, в связи с актами правового противодействия и пресечения коррупции в рамках процессуальных норм и административных процедур, осуществляемых уполномоченными государственными органами.

Поскольку значительная масса общественных отношений, входящих в орбиту коррупции, - это отношения криминального, уголовно-правового характера, связанные со служебной деятельностью должностных лиц органов власти, государственного и муниципального управления, то и значительная масса норм и актов, которые вбирает в себя антикоррупционное право, - это нормы и акты уголовного и уголовно-процессуального права.

Антикоррупционная деятельность и антикоррупционные отношения (не только криминальные, но и уголовно-правовые) состоят также из многообразных властно-организационных, административных, управленческих отношений, отношений поднадзорности и подконтрольности субъектов антикоррупционного процесса уполномоченным органам власти и управления, ввиду этого в антикоррупционном праве в большом объеме представлены нормы конституционного, административного, гражданского, трудового и судебного права.

В обозримом времени значимая роль в антикоррупционной комплексной правовой отрасли будет принадлежать нормам отраслей права, которые применяются для предупреждения, пресечения и подавления уголовной коррупции, представляющей особую общественную опасность.

Антикоррупционное право - не новая отрасль права. Новая отрасль права может сформироваться лишь в случае, если в реальной действительности возникают качественно новые общественные отношения, которые по предмету и методу правового регулирования не укладываются в уже существующие отрасли. Антикоррупционные отношения, отношения противодействия коррупции такими признаками не обладают. Они все без исключения регулируются нормами действующих отраслей права. Речь может идти о конструировании антикоррупционного права на базе действующих (традиционных) отраслей путем вычленения из них норм, относящихся к антикоррупционной деятельности и антикоррупционным отношениям, то есть о вторичном производном комплексном праве.

Совершенствование нормативной правовой базы антикоррупционной деятельности продолжается, потенциал антикоррупционного права будет увеличиваться, но тот правовой нормативный комплекс, что уже сформирован, дает возможность решительного наступления на коррупцию.

Коррупция как социальное явление множеством видимых и невидимых нитей тесно связана и переплетена с экономикой, политикой, государством, правом, законностью, правопорядком, системой власти и управления, институтами демократии и гражданского общества, правовой и этической культурой, традициями многонационального населения страны.

Согласно исследованиям социологов Левада-центра, сегодня 84% россиян считают, что они перестали влиять на политику. Если граждане, население отстраняются от политики, от реального участия в управлении делами государства, то коррупция уже точно остается без должного присмотра. Сами чиновники (значительная часть которых и является поставщиками коррупции) без заинтересованного участия широкой общественности, институтов демократии и гражданского общества не способны очистить «авгиевы конюшни» коррупции.

Наглядный пример - бывший мэр г. Москвы Ю. Лужков и его окружение. «Росфинмониторинг» установил многочисленные факты тотальной коррупции в столичной мэрии.

Министр обороны А. Сердюков 6 ноября 2012 г. отправлен в отставку. Он смещен с поста для того, чтобы создать условия для объективного расследования ситуации вокруг Минобороны. Незадолго до отставки руководители подконтрольной Минобороны коммерческой структуры «Оборонсервис», состоящие в гражданском браке Е. Сметанова и М. Закутайло, арестованы по обвинению в мошенничестве, в результате государству нанесен ущерб, сумма которого по предварительной оценке более трех миллиардов рублей. По фактам продажи недвижимого имущества, земельных участков и акций, которые были во владении «Оборонсервиса», возбуждены 5 уголовных дел. Коррупция в коммерческих структурах, созданных и подконтрольных Минобороны, пустила глубокие корни.

У фигурантов уголовных дел изъяты документы «черной бухгалтерии», более 5 млн. долл. и 125 млн. руб. Это только один из эпизодов следствия. Сумма изъятых следователями валюты и денег все растет и растет. Она уже превышает 700 млн. руб., и это не считая особняков, квартир, земельных участков, драгоценностей, арестованных у фигурантов коррупционного скандала вокруг Министерства обороны РФ.

Факты свидетельствуют о том, что коррупция в России укоренилась довольно глубоко и как только начинается осуществление экономически значимого проекта, тут же немедленно возникает гнездо коррупции, а в ее центре - номенклатурные чиновники.

Сотрудниками управления экономической безопасности и противодействия коррупции МВД выявлено хищение в размере более 93 млн. руб., выделенных на подготовку и проведение саммита АТЭС во Владивостоке. Оперативно-розыскные мероприятия проведены в гг. Москве и Владивостоке, а главным фигурантом в этом деле выступает один из заместителей министра регионального развития, который был куратором объектов саммита АТЭС.

Вот еще один пример странного и экономически неадекватного поведения чиновников. В 2011 г. бывшее Минздравсоцразвития (ныне - Минздрав) опубликовало на сайте госзакупок извещение о том, что готово заключить контракт с рекламщиками на максимальную сумму 30, 1 млн. руб. В конкурсе приняли участие три организации, готовые разработать рекламу за 21, 5, 7, 4 и 22 млн. руб. Контракт был заключен с первой организацией (за 21, 5 млн. руб.), а не с той, что была готова выполнить работу за 7, 4 млн. Генпрокуратура РФ направила в Следственный комитет материалы для возбуждения уголовного дела против чиновников, повинных в причинении ущерба государству.

На фоне множества коррупционных скандалов с участием вип-персон и насилия со стороны бандитов и милиции-полиции все острее стоит вопрос: когда наконец будет проявлена настоящая воля для очистки страны от накопившейся грязи?

В связи со страшным побоищем в станице Кущевской Краснодарского края, где были зверски убиты 12 человек, выясняется, что преступный беспредел при полном попустительстве блюстителей порядка и местных властей длился 20 лет.

Не является секретом, что серьезной коррозии подвергся авторитет депутатов, судей, милиции-полиции, прокуроров адвокатов, банкиров, таможенников. Антикоррупционное законодательство должно развиваться и обновляться, ситуация в России требует принятия жестких мер. Дальнейшее промедление чревато непредсказуемыми последствиями.

На ведении следственных дел о коррупции негативно сказывалось отсутствие в законе положений, которые бы позволяли проверить не только доходы чиновников, но и их расходы. Множество фактов, когда человек, являясь, к примеру, муниципальным служащим, имеет загородный коттедж, ездит на иномарке ценой в несколько миллионов и учит своих детей в самых известных зарубежных университетах. Спросить, откуда он взял на все это деньги, никто не имел права [13, с. 4]. Примечательно, что ратифицировав в 2006 г. Конвенцию ООН против коррупции, Россия наложила «вето» на одну из её статей, касающуюся проверки расходов чиновников. А в ней сказано, что расходы, происхождение которых чиновник не может подтвердить, признаются незаконными и конфискуются в доход государства.

В ноябре 2012 г. депутаты Государственой думы РФ все-таки приняли Закон «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», а также два сопутствующих ему закона. Согласно тексту этих актов, чиновник будет обязан предоставлять сведения о своих расходах, а также расходах супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке, результатом которой стало приобретение земли, транспорта, недвижимости, ценных бумаг и акций. Отчитаться будет необходимо только в том случае, если сумма сделки будет превышать общий доход чиновника и его супруги (супруга) по основному месту их работы за три последних года до сделки. Так же потребуется предоставить информацию об источниках получения средств, за счет которых совершается сделка. Если данные требования не будут выполнены, чиновнику грозит увольнение. Прокуратура будет вправе требовать конфискацию имущества, законность приобретения которого не будет доказана.

Реформирование и кадровая чистка органов МВД, принятие законов о полиции и о следственном комитете, существенное повышение денежного содержания и социальных гарантий сотрудников правоохранительных органов должны ослабить давление коррупции на экономику, общество, государство, повысить эффективность противодействия коррупции.

Поймать с поличным крупного взяточника или казнокрада задача не из легких. Номенклатурные коррупционеры используют высокие технологии и очень запутанные схемы передачи денег.

Антикоррупционное право и законодательство, антикоррупционная практика должны учитывать все сложности борьбы с коррупционерами-взяточниками, мошенниками, казнокрадами и соответствовать вызовам, реалиям и задачам России XXI в.

антикоррупционный право акт

Литература и источники

1. О борьбе с коррупцией в системе государственной службы: указ Президента РФ от 04.04.1992 г. // Ведомости СНД и ВС РФ. - 1992. - № 17. - Ст. 923.

2. О государственной гражданской службе в Российской Федерации: федер. закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ // Собр. законодательства РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215.

3. О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон от 02.03.2007 № 28-ФЗ // Собр. законодательства РФ. - 2007. - № 10. - Ст. 1152.

4. Криминология: учеб. Пособие / науч. редактор Н.Ф. Кузнецова. - 2-е изд. - М., 2010. - с. 199, 483.

5. Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих: указ Президента РФ от 12.08.2002 № 885 (ред. 16.07.2009) // Собр. законодательства РФ. - 2002. - № 33. - Ст. 3196.

6. О некоторых мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности: указ Президента РФ от 15.05.2008 // Собр. законодательства РФ. - 2008. - № 20. - Ст. 2293.

7. О мерах по противодействию коррупции: указ Президента РФ от 19.05.2008 № 815 (ред. от 04.11.2010) // Собр. законодательства РФ. - 2008. - № 21. - Ст. 2429.

8. О противодействии коррупции: федер. закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ // Собр. законодательства РФ. - 2008. - № 52 (ч. 1). - Ст. 6228.

9. Национальная стратегия противодействия коррупции: утв. указом Президента РФ от 13.04.2010 № 460 // Собр. законодательства РФ. - 2010. - № 16. - Ст. 1875.

10. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федер. закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ // Собр. законодательства РФ. - 2009. - № 29. - Ст. 3609.

11. О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции: федер. закон от 04.05.2011 № 97-ФЗ // Собр. законодательства РФ. - 2011. - № 19. - Ст. 2714.

12. «Конвенция ООН против коррупции». Принята Генеральной Ассамблеей ООН 31.10.2003 г. Ратифицирована Россией с заявлениями Федеральным законом от 06.03.2006 № 40-ФЗ.

13. Салат из колонии за 5 млн. руб. // «Тихоокеанская звезда». - 15.06.2011.

Размещено на Allbest.ru