Органи місцевого самоврядування та їх посадові особи як учасники адміністративного судочинства в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВO ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНИЙ АВІАЦІЙНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

ОРГАНИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ТА ЇХ ПОСАДОВІ ОСОБИ ЯК УЧАСНИКИ АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДОЧИНСТВА В УКРАЇНІ

Рущак Ірина Яківна

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Київ - 2016

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі конституційного та адміністративного права Навчально-наукового Юридичного інституту Національного авіаційного університету

Науковий керівник доктор юридичних наук, професор

Бородін Іван Лук'янович, Національний авіаційний університет,

завідувач кафедри теорії та історії держави та права

Навчально-наукового Юридичного інституту

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор

Курко Микола Несторович,

Міжрегіональна академія управління персоналом

ректор;

кандидат юридичних наук, доцент

Шутий Михайло Володимирович,

Інституту кримінально-виконавчої служби

начальник методичного відділу.

Захист відбудеться «__» _______ 2016 року о «___» годині на засіданні вченої ради К 26.062.16 у Національному авіаційному університеті за адресою: 03058, м. Київ, пр. Космонавта Комарова, 1.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національного авіаційного університету за адресою: 03058, м. Київ, пр. Космонавта Комарова, 1.

Автореферат розісланий «___» квітня 2016 року

Учений секретар спеціалізованої вченої ради І.М. Сопілко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. На сучасному етапі розбудови України як демократичної, соціальної та правової держави з урахуванням глобальних змін, що відбулися останнім часом, розвиток місцевого самоврядування є одним з пріоритетних напрямів державної політики. Європейський вибір населення України актуалізував проблему реалізації ратифікованих угод із країнами ЄС, у тому числі положень Європейської хартії місцевого самоврядування, а також забезпечення якісного розвитку регіонів держави як важливих складових політико-правової системи України.

Так, 1 квітня 2014 р. урядом України була схвалена Концепція реформування місцевого самоврядування й територіальної організації влади в Україні, метою якої є визначення напрямів, механізмів і строків формування ефективного місцевого самоврядування та територіальної організації влади для створення та підтримки повноцінного середовища проживання для громадян, надання високоякісних і доступних публічних послуг, становлення інститутів прямого народовладдя, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відповідній території, узгодження інтересів держави і територіальних громад. Окрім того, Кабінетом Міністром України презентований проект концепції змін до Конституції України стосовно децентралізації влади.

Разом з тим, сучасна система місцевого самоврядування не в повній мірі задовольняє потреби громадянського суспільства в Україні. Функціонування органів місцевого самоврядування в більшості територіальних громад не забезпечує підтримку сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічної самореалізації людини, захисту її прав і свобод, надання мешканцям територіальних громад якісних і доступних публічних послуг. З приводу цього нерідко виникають спори між органами місцевого самоврядування, з одного боку, і фізичними чи юридичними особами - з іншого. Одним із механізмів врегулювання відповідних конфліктів та формою захисту порушених прав та інтересів є звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом.

За даними статистичної звітності, лише упродовж 2015 року до місцевих адміністративних судів надійшло 254 745 адміністративних справ та матеріалів проти 315 437 справ і матеріалів, що надійшли у 2014 році, до окружних адміністративних судів - 176 800 адміністративних справ і матеріалів, що на 8,5 % менше, ніж у 2014 (193 200), до апеляційних адміністративних судів - 91 300, що на 26 % менше, порівняно з 2014 роком (123 400). До Вищого адміністративного суду України у 2015 році усього надійшло 57 300 справ і матеріалів по першій інстанції, в апеляційному та касаційному порядках, а у 2014 році - 75 900, що на 24,5 % менше, у тому числі касаційних скарг - 54 800 у 2015 році та 68 700 у 2014 році. До Верховного Суду України у 2015 р. надійшло 6 600 заяв, справ і матеріалів адміністративного судочинства. У цьому періоді (за класифікацією адміністративних справ Верховним Судом України) найбільше судових рішень переглянуто у справах зі спорів фізичних чи юридичних осіб із суб'єктами владних повноважень, в тому числі органами місцевого самоврядування щодо оскарження їх рішень (нормативно-правових актів чи актів індивідуальної дії).

Розробкою загальнотеоретичних і галузевих аспектів функціонування органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб займалися такі вчені-правознавці як Г.Г. Абасов, В.Б. Авер'янов, О.В. Батанов, В.М. Бевзенко, Ю.П. Битяк, С.В. Болдирєв, В. І. Борденюк, О.М. Бориславська, І.Л. Бородін, І.П. Голосніченко, С.Т. Гончарук, Е.Ф. Демський, Я.В. Журавель, Р.А. Калюжний, С.В. Ківалов, І.С. Козій, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпаков, А.Т. Комзюк, О.В. Кузьменко, П.М. Любченко, В.В. Мамочка, О.П. Рябченко, С.Г. Стеценко, Ю.М. Тодика, Г.В. Чапала, О.В. Чернецька, І.С. Щебетун та ін.

Незважаючи на значну кількість наукових праць із зазначеної вище проблематики, недостатньо вивченими залишаються питання адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також особливостей провадження в адміністративних судах за участю цих суб'єктів в Україні. Напрацювання радянського періоду з цієї теми дещо втратили свою актуальність, а в новітніх наукових розробках відсутній єдиний підхід до розуміння адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, визначення повноважень та адміністративно-правових гарантій останніх в адміністративному судочинстві. Судова практика свідчить про неоднозначність вирішення проблем, які виникають під час визначення: підсудності справ, кола учасників провадження, заходів забезпечення позову, порядку виконання рішень у справах за участю органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Таким чином, на основі окресленого вище є всі підстави стверджувати про важливість і своєчасність обраної теми наукового пошуку та необхідність подальшого опрацювання теоретичних і методологічних засад адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб як учасників адміністративного судочинства в Україні та особливостей провадження в адміністративних справ за участю цих суб'єктів.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до Концепції загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, затвердженої Законом України від 21 листопада 2002 року № 228-ІV. Дослідження проводилося відповідно до плану науково-дослідних робіт кафедри конституційного та адміністративного права Національного авіаційного університету в межах державних цільових комплексних програм «Актуальні проблеми правотворення в сучасній Україні» (номер державної реєстрації 01084010270) та «Правова система України в умовах сучасних національних та міжнародних тенденцій розбудови державності» (номер державної реєстрації 01114000006). Затверджена Вченої Радою Юридичного інституту Національного авіаційного університету 26 листопада 2012 року (протокол № 16).

Мета і задачі дослідження. Мета дослідження визначається необхідністю комплексного осмислення теоретичних положень, нормативно-правового регулювання та практики діяльності адміністративних судів щодо розгляду справ, учасниками яких є органи місцевого самоврядування та їх посадові особи, розробити рекомендації по вдосконаленню їх адміністративно-правового статусу.

Реалізація поставленої мети передбачає розв'язання таких задач:

- визначити поняття, сутність та ознаки адміністративно-правового статусу органів і посадових осіб місцевого самоврядування як учасників адміністративного судочинства;

- проаналізувати повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування в адміністративному судочинстві;

- охарактеризувати ознаки та сформулювати авторську дефініцію поняття «адміністративно-правові гарантії участі органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб в адміністративному судочинстві»;

- розкрити особливості правового забезпечення провадження в адміністративних судах за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб;

- визначити правила підсудності адміністративних справ за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб;

- розглянути стадії провадження в адміністративних судах за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб;

- сформулювати пропозиції та рекомендації щодо напрямів вдосконалення адміністративно-правового регулювання участі органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб в адміністративному судочинстві.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають під час здійснення адміністративного судочинства в Україні за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

Предметом дослідження є органи місцевого самоврядування та їх посадові особи як учасники адміністративного судочинства в Україні.

Методи дослідження обрано з урахуванням мети, задач, об'єкта і предмета наукового пошуку. Методологічною основою цього дослідження є система взаємодоповнюючих загальних, філософських, загальнонаукових, конкретно-наукових і спеціальних методів: загальні методи пізнання порівняння, аналіз, синтез, абстрагування, узагальнення, моделювання та ін. Зокрема метод порівняння використовувався для з'ясування загальних та особливих властивостей адміністративно-правового статусу органів і посадових осіб місцевого самоврядування як учасників адміністративного судочинства, співставлення різних позицій учених стосовно розуміння певних державно-правових явищ (підрозділ 1.1). Методи аналізу та синтезу дозволили здійснити дослідження ознак адміністративно-правового статусу органів і посадових осіб місцевого самоврядування (підрозділ 1.1). Метод узагальнення використаний для виокремлення необхідних властивостей адміністративного судочинства, що досліджувалися у зв'язку з повноваженнями органів і посадових осіб місцевого самоврядування в адміністративному судочинстві (підрозділ 1.2). Метод моделювання сприяв окресленню перспектив щодо вдосконалення адміністративно-правового регулювання участі органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб в адміністративному судочинстві (підрозділ 2.4); філософські методи (діалектичний, аксіологічний, герменевтичний антропологічний тощо). Діалектичний метод дозволив розглянути адміністративне судочинство як процес, основою якого є взаємодія, взаємозумовленість, взаємовплив різних суб'єктів, форм і методів (підрозділ 2.3). Використання аксіологічного методу спрямовувалося на з'ясування суспільної корисності правового забезпечення провадження в адміністративних судах за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб (підрозділи 2.1). Герменевтичний метод дозволив з'ясувати сутність нормативно-правових актів і доктринальних положень щодо повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування в адміністративному судочинстві (підрозділи 1.2, 2.1). Антропологічний метод був спрямований на розгляд адміністративно-правових гарантій органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб як учасників адміністративного судочинства в контексті забезпечення потреб особистості, взаємозв'язку державної діяльності та природних прав людини (підрозділ 1.3); загальнонаукові методи, що використовуються всіма науками і призначені для застосування відносно різноманітних предметів досліджень: структурний спрямовувався на визначання стадій провадження в адміністративних судах за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб (підрозділ 2.3), синергетичний - на визначення організаційної природи адміністративно-правового статусу органів і посадових осіб місцевого самоврядування як учасників адміністративного судочинства (підрозділ 1.1); конкретно-наукові методи (психологічний, статистичний, соціологічний). Психологічний метод використаний для виокремлення й осмислення психологічних особливостей органів та посадових осіб місцевого самоврядування як учасників адміністративного судочинства (підрозділи 1.1, 1.2), статистичний - для аналізу реального стану порушень прав і свобод людини (підрозділ 2.4), соціологічний - для вивчення показників діяльності правоохоронних і правозахисних органів (підрозділ 2.4); спеціальні методи, серед яких формально-юридичний метод використовувався для визначення особливостей правового забезпечення провадження в адміністративних судах за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб (підрозділи 1.2, 2.1, 2.2, 2.3); порівняльно-правовий метод - для виявлення загального, особливого та унікального серед властивостей окремих правових явищ (підрозділи 1.1, 1.2, 2.2, 2.3).

Нормативну базу роботи склали Конституція України, міжнародні акти у сфері судочинства та судоустрою, Кодекс адміністративного судочинства України, інші нормативно-правові акти. Емпіричну базу дослідження становлять судова практика України, офіційні дані, акумульовані Державною службою статистики, органами правосуддя, іншими відповідними структурами публічної адміністрації, інформаційні листи ВАС України, наукова, енциклопедична та довідкова література.

Наукова новизна одержаних результатів полягає як у самій постановці проблеми наукового пошуку, так і у запропонованих рішеннях попередньо визначених задач. Дисертація є одним з перших в Україні узагальнюючих досліджень теоретичних і практичних проблем адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб як учасників адміністративного судочинства в Україні і особливостей провадження адміністративних справ за їх участю. Наукова новизна одержаних результатів проявляється в таких теоретичних положеннях і висновках дисертації, що виносяться на захист, зокрема:

уперше:

- сформульовано авторське визначення повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування в адміністративному судочинстві як закріплені у чинному законодавстві права та обов'язки органів і посадових осіб місцевого самоврядування стосовно забезпечення прав і свобод людини та громадянина, які конкретизується в захисті прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин і спрямовані на підтвердження або відновлення оскарженого чи порушеного права;

- запропоновано поняття адміністративно-правових гарантій участі органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб в адміністративному судочинстві через призму правових умов, засобів і способів, що визначають процедуру, за допомогою якої органи місцевого самоврядування та їх посадові особи можуть фактично здійснювати захист своїх прав і свобод у спосіб і за формою, що закріплені національним законодавством держави й актами міжнародного права. На думку автора, адміністративно-правові гарантії органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб як учасників адміністративного судочинства слід диференціювати на нормативно-правові та організаційно-правові;

- визначено адміністративно-правовий статус органів та посадових осіб місцевого самоврядування як учасників адміністративного судочинства. На переконання дисертанта, правове положення цих органів та їх посадових осіб характеризується комплексом юридичних елементів, які взаємодіють між собою у процесі здійснення адміністративного судочинства з метою забезпечення прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин в інтересах територіальної громади;

удосконалено:

- поняття підсудності адміністративних справ за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, яку необхідно розглядати у двох аспектах: по-перше, як адміністративно-правовий інститут, норми якого регулюють належність адміністративної справи стосовно компетенції окремої ланки системи адміністративних судів і конкретного адміністративного суду цієї системи зокрема; по-друге, як сукупність адміністративних справ, які завдяки своїм властивостям (зміст справи, суб'єкти справи - органи місцевого самоврядування та їх посадові особи, предмет спору тощо) належать до компетенції як системи адміністративних судів у цілому, так і окремого суду цієї системи;

- визначення правового забезпечення провадження в адміністративних судах за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, під яким слід розуміти чинне законодавство та судову практику, що визначає адміністративно-правовий статус цих органів, з одного боку, в процесі захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб, прав і законних інтересів юридичних осіб, а з іншого - під час легітимації та виконання належних їм повноважень у сфері публічно-правових відносин. При цьому система правового забезпечення провадження в адміністративних судах за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб може бути згрупована за такими критеріями: 1) юридична сила; 2) галузева приналежність; 3) змістове наповнення;

дістало подальшого розвитку:

- розуміння змісту стадій розгляду публічно-правових спорів за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб в адміністративних судах, що відрізняються одна від одної колом учасників провадження, характером проваджуваних дій та їх юридичним значенням. Кожна стадія розгляду публічно-правового спору в порядку адміністративного судочинства за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб складається з окремих етапів, що представляють собою групи взаємопов'язаних дій;

- положення про те, що зміст та обсяг адміністративних процесуальних повноважень органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб залежить від форми процесуального залучення останніх в адміністративному судочинстві України;

- уявлення щодо основних напрямів вдосконалення адміністративно-правового регулювання участі органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб в адміністративному судочинстві, а саме: 1) покращення адміністративно-правового забезпечення адміністративного судочинства в цілому; 2) розбудова й оновлення адміністративно-правових засад функціонування інститутів місцевого самоврядування в контексті децентралізації публічної влади; 3) розширення адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб як учасників у справах адміністративної юрисдикції.

Практичне значення одержаних результатів визначається актуальністю теми дослідження та новизною розв'язаних у дисертації проблем, що виявляється в осмисленні адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб як учасників адміністративного судочинства в Україні та особливостей провадження в адміністративних справ за участю цих суб'єктів. Основні положення, висновки та рекомендації дисертації можуть бути використані:

- у законодавчій діяльності для удосконалення чинного адміністративного матеріального та процесуального законодавства з метою розроблення законопроектів, що регламентують діяльність органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб як учасників адміністративного судочинства в Україні;

- у правозастосовній діяльності - використання одержаних результатів дозволить сформувати та аргументувати правову позицію органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб щодо обсягу їх повноважень у процесі здійснення адміністративного судочинства в Україні;

- у наукових дослідженнях - положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшого вивчення специфіки здійснення адміністративного судочинства в Україні за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб (акт впровадження Національного авіаційного університету від 05.04.2016 р.);

- у навчальному процесі - під час викладання таких навчальних дисциплін як «Адміністративне судочинство України», «Адміністративне право України», «Державне будівництво та місцеве самоврядування України», «Конституційне право України», «Муніципальне право України», «Судові та правоохоронні органи України», «Теорія держави та права» (акт впровадження Національного авіаційного університету від 05.04.2016 р.);

Апробація результатів дисертації. Висновки і положення дисертації обговорювалися на засіданні кафедри конституційного та адміністративного права Навчально-наукового Юридичного інституту Національного авіаційного університету.

Основні положення дисертації оприлюднено на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях, а саме: Всеукраїнській науково-практичній конференції до Дня Науки «Становлення та розвиток юридичної освіти в Національному авіаційному університеті» (Київ, 16 травня 2013р.), Всеукраїнська конференція молодих учених і студентів «Аеро-2013. Повітряне і космічне право» (м. Київ, 22 листопада 2013 р.), Всеукраїнській науково-практичній конференції до Дня науки «Тенденції розвитку юридичної науки в ХХІ столітті» (Київ, 22 травня 2014р.)V Міжнародній науково-практичній конференції «Юридична наука і практика: виклики часу» (Київ, 12 березня 2015р.),

Публікації. Основні положення дисертації викладено у п'яти наукових статтях, з яких чотири опубліковано у наукових фахових виданнях України, одна - у зарубіжному науковому періодичному виданні, а також у чотирьох тезах наукових доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертаційної роботи побудована відповідно до мети та завдань дослідження і складається зі вступу, двох розділів, що поділяються на сім підрозділів, висновків до кожного розділу та загальних висновків до роботи і списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 246 сторінок. Список використаних джерел складається з 253 найменувань, уміщених на 26 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

місцевий самоврядування адміністративний судочинство

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, її зв'язок із науковими програмами, планами, темами, сформульовано мету, завдання, об'єкт, предмет і методологічну основу дослідження, розкрито наукову новизну, теоретичне й практичне значення одержаних результатів, наведено відомості про їх апробацію та публікації за темою дисертації.

Розділ 1 «Адміністративно-правовий статус органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб як учасників адміністративного судочинства в Україні» складається з трьох підрозділів, у яких досліджується поняття та зміст адміністративно-правового статусу органів та посадових осіб місцевого самоврядування як учасників адміністративного судочинства, їх повноваження та адміністративно-правові гарантії.

У підрозділі 1.1 «Поняття і зміст адміністративно-правового статусу органів та посадових осіб місцевого самоврядування як учасників адміністративного судочинства» проведено аналіз існуючих варіантів тлумачення поняття «місцеве самоврядування» на основі чого, виокремлено основні підходи до з'ясування його сутності. Проаналізовано ознаки органів місцевого самоврядування, які дають підстави стверджувати про самостійне і незалежне від держави місце органів місцевого самоврядування в механізмі публічного управління. Зазначено, що поняття «учасник адміністративного судочинства» є складовою категорії «суб'єкт адміністративного судочинства» й охоплюється нею.

Розглянуто зміст адміністративно-правового статусу органів та посадових осіб місцевого самоврядування як учасників адміністративного судочинства в таких аспектах: по-перше, правовий статус суб'єкта права ототожнюється з адміністративною процесуальною правосуб'єктністю; по-друге, правовий статус встановлюється нормативно-правовими актами, що закріплюють суб'єктивні права та юридичні обов'язки суб'єктів права; по-третє, правовий статус суб'єктів права визначається нормативно-правовими актами, які встановлюють суб'єктивні права та юридичні обов'язки в сукупності з їх адміністративною процесуальною правосуб'єктністю; по-четверте, правовий статус розглядається як система закріплених у нормативно-правових актах і гарантованих державою прав, свобод, обов'язків та юридичної відповідальності, відповідно до яких суб'єкт права (тобто такий, що має адміністративну процесуальну правосуб'єктність) координує свою поведінку як учасник адміністративного судочинства.

З'ясовано, що основу адміністративно-правового статусу органів та посадових осіб місцевого самоврядування як учасників адміністративного судочинства становить адміністративна процесуальна правосуб'єктність, що проявляється у процесі здійснення адміністративного судочинства з метою забезпечення прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин в інтересах територіальної громади.

Звернено увагу на невідповідність та неузгодженість деяких норм чинного законодавства щодо можливості органів місцевого самоврядування звернутися до адміністративного суду з позовною заявою про заборону проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій чи про інше обмеження права на мирні зібрання.

У підрозділі 1.2 «Повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування в адміністративному судочинстві» з'ясовано, що повноваження органів місцевого самоврядування в адміністративному судочинстві поділяють за наступними критеріями: залежно від органу, який їх здійснює; за впливом органів місцевого самоврядування на сфери суспільного життя; за суб'єктним складом; за юридичною силою нормативно-правового акта, в якому вони закріплені; за місцем та роллю органів місцевого самоврядування в системі державного управління; за виключністю; за наявністю (відсутністю) владних приписів.

Наслідками реалізації повноважень місцевого самоврядування є визначення, зміни, припинення правомочності його органів і посадових осіб, а також прав і обов'язків підприємств, організацій та установ, інших юридичних осіб і громадян у сфері відносин місцевого самоврядування.

Окреслено можливі форми участі органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб в адміністративному судочинстві. Зазначено, що відповідні учасники адміністративного судочинства можуть брати участь у справі як: сторони (відповідача, позивача), треті особи, процесуальний представник, свідок, скаржник в апеляційному, касаційному провадженнях, провадженні за винятковими обставинами та заявник у провадженні за нововиявленими обставинами. Найпоширенішою формою участі органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб в адміністративному судочинстві є їх залучення до адміністративної справи в якості відповідача.

З'ясовано, що законодавець обмежує право органів владних повноважень, в тому числі органів місцевого самоврядування, на звернення з адміністративними позовами до суду, посилаючись лише на передбачені законом випадки: тимчасова заборона (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднань громадян, примусовий розпуск (ліквідація) об'єднань громадян, обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації, страйки тощо).

У підрозділі 1.3 «Адміністративно-правові гарантії участі органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб в адміністративному судочинстві» запропоновано авторське визначення поняття адміністративно-правових гарантій участі органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб в адміністративному судочинстві. Проаналізовано погляди вчених-правознавців щодо критеріїв розподілу гарантій у цілому.

Враховуючи специфіку предмету дослідження, звернено увагу на принципи адміністративного судочинства, вказані у статті 7 КАС України. Зазначено, що принципи адміністративного судочинства як складова нормативно-правових гарантій встановлюють своєрідну систему координат, у межах якої здійснюється захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин.

Визначено, що адміністративно-правові гарантії участі органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб в адміністративному судочинстві поділяються на нормативно-правові, представлені системою чинного законодавства у правозахисній сфері та організаційно-правові, до яких відносяться: по-перше, суди загальної юрисдикції; по-друге, КС України; по-третє, органи прокуратури; по-четверте, адвокатура; по-п'яте, Уповноважений ВР України з прав людини.

Розділ 2 «Особливості провадження в адміністративних судах за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб в Україні» складається з чотирьох підрозділів, у яких розглянуто правове забезпечення та стадії провадження у справах в адміністративних судах за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, визначено правила підсудності адміністративних справ за їх участю, сформовано пропозиції та рекомендації щодо напрямів вдосконалення адміністративно-правового регулювання участі органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб в адміністративному судочинстві

У підрозділі 2.1 «Правове забезпечення провадження в адміністративних судах за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб» з'ясовано сутність та критерії поділу адміністративних проваджень. Встановлено, що правове забезпечення провадження в адміністративних судах за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб поряд з КАС України регламентується низкою нормативно-правових актів різної юридичної сили, а саме Конституцією України, законами, які визначають правовий статус органів місцевого самоврядування, їх підрозділів, посадових осіб та інших суб'єктів управління, підзаконними актами, рішеннями та правовими позиціями КС України, судовою практикою, практикою ЄСПЛ, інформаційними листами ВАС України.

Визначено конституційно-правові засади провадження в адміністративних справах за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Так, відповідно до ч. 2 ст. 144 Конституції України рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду. У ст. 145 Основного Закону України встановлюється право місцевого самоврядування на судовий захист своїх законних прав та інтересів. Повною мірою це узгоджується з Європейською Хартією про місцеве самоврядування, згідно з ст. 11 якої органи місцевого самоврядування повинні мати право на судовий захист для забезпечення вільного здійснення ними своїх повноважень і дотримання закріплених у Конституції та законах країни принципів місцевого самоврядування.

Визначено критерії, за якими можуть бути систематизовані елементи правового забезпечення провадження в адміністративних судах за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

Охарактеризовано особливості, властиві окремим категоріям справ, які розглядаються в адміністративних судах за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

У підрозділі 2.2 «Підсудність адміністративних справ за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб» здійснено аналіз вітчизняного законодавства та наукової літератури, на основі чого, стверджено, що інститут підсудності регламентується досить детально. Встановлено, що на сучасному етапі судово-правової реформи, питання підсудності набуває особливого значення.

Досліджено теоретико-практичні засади визначення підсудності адміністративних справ за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Зазначено, що дотримання вимог законодавства щодо підсудності сприяє швидкому, всебічному і повному розгляду адміністративної справи з урахуванням її конкретних особливостей. Дотримання принципу законності та рівності всіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом, підвищує виховне значення правосуддя.

Розглянуто підсудність справ за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб як адміністративно-правовий інститут в адміністративному судочинстві.

Визначено коло обставин, які зумовлюють підсудність конкретної адміністративної справи адміністративному суду. Детально розглянуті різновиди підсудності. Звернено увагу не лише на предметну, територіальну та інстанційну підсудність, але й на виокремлені в юридичній літературі поряд із зазначеними вище додаткові різновиди підсудності.

У підрозділі 2.3 «Стадії провадження в адміністративних судах за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб» зазначено, що будь-яка адміністративна справа в процесі розгляду послідовно проходить окремі стадії, що становлять сукупність відповідних процесуальних дій, спрямованих на досягнення самостійної мети.

Охарактеризовано ознаки процесуальної стадії. Визначено обов'язкові та факультативні стадії провадження в адміністративних судах та охарактеризовано їх.

Зазначено, що відповідні стадії відрізняються одна від одної колом учасників провадження, характером проваджуваних дій, юридичними наслідками. Метою стадії відкриття провадження у справі в суді є реалізація особою права на судовий захист її порушених або оспорюваних прав. Метою підготовчого провадження є всебічний та об'єктивний розгляд і вирішення справи в одному судовому засіданні протягом розумного строку. Метою судового розгляду справи та прийняття рішення є повне, всебічне й об'єктивне з'ясування фактичних обставин справи й ухвалення законного, обґрунтованого судового рішення.

З'ясовано, що кожна стадія розгляду публічно-правового спору в порядку адміністративного судочинства за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб складається з окремих етапів, що представляють собою групи взаємопов'язаних дій, спрямованих на реалізацію проміжних цілей в адміністративній справі.

Зазначено, що правова специфіка окремих категорій публічно-правових спорів за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, що підпадають під юрисдикцію адміністративних судів, зумовлює певні особливості процесуальних дій адміністративного суду стосовно їх розгляду та вирішення.

У підрозділі 2.4 «Шляхи вдосконалення адміністративно-правового регулювання участі органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб в адміністративному судочинстві» стверджується, що питання учасників адміністративного судочинства, зокрема органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, є одним із найменш розроблених в адміністративній процесуальній науці.

З'ясовано, що підвищення ефективності адміністративно-правового регулювання порядку та форм участі органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб в адміністративному судочинстві залежить від таких ключових чинників: по-перше, покращення адміністративно-правового забезпечення адміністративного судочинства в цілому; по-друге, розбудови та оновлення адміністративно-правових засад функціонування інститутів місцевого самоврядування в контексті децентралізації публічної влади; по-третє, вдосконалення адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб як учасників адміністративного судочинства.

Зазначено, що спори за зверненням суб'єктів владних повноважень, зокрема органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, у встановлених Конституцією та законами України випадках є однією з найбільш спірних категорій спорів, віднесених на розгляд і вирішення адміністративним судам. Вважаємо, що досягти балансу між інтересами приватної особи та можливостями органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб здійснювати свої функції можна шляхом перегляду підстав звернення останніх до адміністративного суду. З цією метою доречно закріпити в КАС України право звернення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб із позовом до приватної особи лише у випадках наявності її письмових заперечень проти висунутих вимог.

Вказано на невідповідність змісту ст. 51 КАС України її назві. Незважаючи на те, що в заголовку вказаної статті й заявлено про «Права та обов'язки сторін», які поширюються на органи місцевого самоврядування та їх посадових осіб, однак у її змісті про жоден обов'язок не йдеться. У зв'язку з цим назву ст. 51 КАС України запропоновано змінити на «Права сторін».

Запропоновано вдосконалити норми КАС України, які покликані виступати гарантією захисту прав та інтересів відповідача, зокрема щодо його права на зустрічний адміністративний позов.

Обґрунтовано доцільність запровадження в Україні ефективного механізму відповідальності осіб, які не приймають владних управлінських рішень чи не вчиняють належних дій на виконання постанов та інших рішень адміністративних судів.

ВИСНОВКИ

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукової задачі, що виявляється в дослідженні адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб як учасників адміністративного судочинства в Україні та особливостей провадження в адміністративних справ за участю цих суб'єктів. За результатами наукового пошуку сформульовано такі висновки:

1. Адміністративно-правовий статус органів та посадових осіб місцевого самоврядування як учасників адміністративного судочинства - це правове положення цих органів та їх посадових осіб, що характеризується комплексом юридичних елементів, які взаємодіють між собою у процесі здійснення адміністративного судочинства з метою забезпечення прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин в інтересах територіальної громади.

Адміністративно-правовому статусу органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, як учасників адміністративного судочинства, притаманні такі ознаки: по-перше, він ототожнюється з адміністративною процесуальною правосуб'єктністю; по-друге, встановлюється нормативно-правовими актами, що закріплюють суб'єктивні права та юридичні обов'язки суб'єктів права; по-третє, визначається нормативно-правовими актами, які передбачають суб'єктивні права та юридичні обов'язки в сукупності з їх адміністративною процесуальною правосуб'єктністю; по-четверте, є системою закріплених у нормативно-правових актах і гарантованих державою прав, свобод, обов'язків та юридичної відповідальності, відповідно до яких суб'єкт права (такий, що має адміністративну процесуальну правосуб'єктність) координує свою поведінку як учасник адміністративного судочинства.

Основу адміністративно-правового статусу органів і посадових осіб місцевого самоврядування як учасників адміністративного судочинства становить адміністративна процесуальна правосуб'єктність. Елементами адміністративної процесуальної правосуб'єктності органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб як учасників адміністративного судочинства є: адміністративна процесуальна правоздатність, адміністративна процесуальна дієздатність; адміністративно-процесуальні повноваження.

2. Повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування в адміністративному судочинстві - це закріплені в чинному законодавстві права та обов'язки органів і посадових осіб місцевого самоврядування стосовно забезпечення прав і свобод людини та громадянина, які конкретизується в захисті прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин і спрямовані на підтвердження або відновлення оскарженого чи порушеного права.

Участь органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб в адміністративному судочинстві реалізується в таких процесуальних формах: сторони (відповідача або позивача), третьої особи, процесуального представника, свідка, експерта, скаржника в апеляційному, касаційному провадженнях, провадженні за винятковими обставинами та заявника у провадженні за нововиявленими обставинами. Зміст та обсяг адміністративних процесуальних повноважень органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб залежить від форми участі останніх в адміністративному судочинстві.

3. Найпоширенішою формою участі органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб в адміністративному судочинстві є їх залучення до адміністративної справи в якості відповідача. Водночас здійснення органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами адміністративної процесуальної правосуб'єктності позивача суперечить завданням адміністративного судочинства (ч. 1 ст. 2 КАС України).

4. Набуття статусу позивача органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами або заявника в адміністративному судочинстві є результатом реалізації їх обов'язку звернутися до адміністративного суду у встановлених законом випадках. При цьому перелік справ за зверненням органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб в адміністративному судочинстві постійно розширюється, що, з одного боку, збільшує навантаження на адміністративні суди, а з іншого - ускладнює виконання органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами покладених на них функцій. Позитивним моментом віднесення такої категорії справ до юрисдикції адміністративного суду є створення додаткових механізмів захисту інтересів приватної особи у сфері публічного управління, адже мова йде про застосування значних обмежуючих заходів. З огляду на це, досягти балансу між інтересами приватної особи та можливостями органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб здійснювати свої функції можна шляхом перегляду підстав звернення останніх до адміністративного суду. З цією метою доречно закріпити в КАС України право звернення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб із позовом до приватної особи лише у випадках наявності її письмових заперечень проти висунутих вимог.

4. Адміністративно-правові гарантії участі органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб в адміністративному судочинстві - це правові умови, засоби та способи, що визначають процедуру, за допомогою якої органи місцевого самоврядування та їх посадові особи можуть фактично здійснювати захист своїх прав і свобод у спосіб і за формою, що закріплені національним законодавством держави й актами міжнародного права.

5. Адміністративно-правові гарантії участі органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб в адміністративному судочинстві слід диференціювати на нормативно-правові та організаційно-правові. Нормативно-правові гарантії - це система правових принципів і норм, що регулюють відносини стосовно захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин. Організаційно-правові гарантії - це сукупність органів та організацій, які уповноважені державою здійснювати на професійній основі та відповідно до закону, а у випадках встановлених чинним законодавством у відповідній процесуальній формі із застосуванням правових засобів діяльність, спрямовану на захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин.

6. Правове забезпечення провадження в адміністративних судах за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб - це сукупність чинного законодавства, що визначає адміністративно-правовий статус цих органів, з одного боку, в процесі захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб, прав і законних інтересів юридичних осіб, а з іншого - під час легітимації та виконання належних їм повноважень у сфері публічно-правових відносин. При цьому система правового забезпечення провадження в адміністративних судах за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб може бути згрупована за такими критеріями: по-перше, за юридичною силою; по-друге, за галузевою приналежністю законодавства; по-третє, за змістовним наповненням

7. Підсудність адміністративних справ за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб слід розглядати у двох аспектах: по-перше, як адміністративно-правовий інститут, норми якого регулюють належність адміністративної справи відповідно до компетенції окремої ланки системи адміністративних судів і конкретного адміністративного суду цієї системи зокрема; по-друге, як сукупність адміністративних справ, які завдяки своїм властивостям належать до компетенції адміністративних судів.

8. Розгляд публічно-правового спору за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб в адміністративному суді складається з кількох етапів, що змінюють один одного, які прийнято іменувати стадіями. Під стадією провадження в адміністративних судах за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб слід розуміти відносно самостійну частину провадження з розгляду конкретної справи, яка поряд із загальними завданнями всього процесу має властиві лише їй завдання й особливості. Стадії розгляду публічно-правових спорів за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб в адміністративних судах відрізняються одна від одної як колом учасників провадження, характером проваджуваних дій, їх юридичним значенням та наслідками. Опрацювання норм Розділу III КАС України дає підстави виокремити такі стадії розгляду публічно-правових спорів у порядку адміністративного судочинства за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб у суді першої інстанції: а) стадія позовного звернення до адміністративного суду та відкриття провадження в адміністративній справі; б) стадія підготовчого провадження; в) стадія розгляду справи по суті та ухвалення судового рішення; г) виконання судового рішення.

9. Процесуальними засобами захисту прав та інтересів органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб як відповідача у справах адміністративної юрисдикції повинні бути заперечення проти позову та зустрічний позов. Відсутність у КАС України права відповідача (в нашому випадку - органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб) на зустрічний позов є прогалиною щодо права сторони на судовий захист від претензій позивача, яку можливо виправити шляхом внесення відповідних змін до ч.2 статті 51 цього Кодексу.

10. Проаналізовані термінологічні й змістові неузгодженості в нормах КАС України надають підстави для висновків про необхідність внесення низки законодавчих змін, зокрема стосовно взаємокореляції завдання адміністративного судочинства й адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб в якості позивача, інститутів підсудності, співучасті, представництва, виконання рішень адміністративних судів, а також засобів захисту прав та інтересів органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб (загальні й особливі процесуальні повноваження, заперечення та зустрічний позов).

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1) Рущак І. Я. Сучасний стан правового забезпечення провадження в адміністративних судах за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб / І. Я. Рущак // Науковий вісник Херсонського державного університету. Серія «Юрдичні науки»: зб. наук. праць. - 2015. - Вип. 5. - Т. 3. - № 5. - С. 50-54.

2) Rushchak I. The authorities of local government institutions and officials in administrative proceedings / I. Rushchak // Publicatie stiintifico-practica «Legea si Viata» (Республіка Молдова). - 2015. - № 11/3 (287). - С. 102-105.

3) Рущак І. Я. Актуальні питання визначення підсудності адміністративних справ за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб / І. Я. Рущак // Право і суспільство. - 2015. - № 6-2. - С. 139-145.

4) Рущак І. Я. Проблеми адміністративно-правового становища органів місцевого самоврядування в Україні / І. Я. Рущак // Науковий часопис НПУ ім. М.П. Драгоманова. Серія № 18. Економіка і право: зб. наук. праць. - Вип. 26. - 2014. - С. 143-147.

5) Рущак І. Я. Оскарження рішень органів місцевого самоврядування в адміністративному судочинстві / І. Я. Рущак // Наукові праці Національного авіаційного університету. Серія: Юридичний вісник «Повітряне і космічне право»: зб. наук. праць. - 2013. - № 3(28) - С. 59-62.

6) Рущак І. Я. Реформування місцевого самоврядування України згідно з європейськими міжнародними стандартами / І. Я. Рущак // Юридична наука і практика: виклики часу: матеріали V Міжнародної науково-практичної конференції, 12 березня 2015р. - К. : НАУ, 2015. - 228 с.

7) Рущак І. Я. Деякі питання щодо удосконалення адміністративного судочинства в Україні / І. Я. Рущак // Тенденції розвитку юридичної науки в ХХІ столітті: матеріали Всеукраїнської науково-практичної конференції до Дня науки, 22 травня 2014 р. - К. : НАУ, 2014. - C. 38-40.

8) Рущак І. Я. Проблемні питання участі органів місцевого самоврядування у проведенні демонстраційних польотів / І. Я. Рущак // Аеро-2013. Повітряне і космічне право: матеріали Всеукраїнської конференції молодих учених і студентів, 22 листопада 2013 р. - К. : НАУ, 2013. - C. 69-72.

9) Рущак І.Я. Проблеми та перспективи розвитку органів місцевого самоврядування в Україні / І. Я. Рущак // Становлення та розвиток юридичної освіти в національному авіаційному університеті: Матеріали Всеукраїнської науково-практичної конференції до Дня Науки, 16 травня 2013р. - К. : НАУ, 2013. - С. 36-38.

АНОТАЦІЯ

Рущак І. Я. Органи місцевого самоврядування та їх посадові особи як учасники адміністративного судочинства в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право - Національний авіаційний університет. Міністерство освіти і науки. - Київ, 2016.

Дисертація присвячена дослідженню теоретичних і практичних проблем адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб як учасників адміністративного судочинства в Україні та особливостей провадження адміністративних справ за їх участю.

Визначено поняття, сутність та ознаки адміністративно-правового статусу органів і посадових осіб місцевого самоврядування як учасників адміністративного судочинства. Охарактеризовано адміністративно-правові гарантії участі органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб в адміністративному судочинстві Проаналізовано повноваження вище названих учасників в адміністративному судочинстві. Розглянуто правове забезпечення та стадії провадження у справах в адміністративних судах за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, визначено правила підсудності адміністративних справ за їх участю.