Конституционное право граждан на образование в Российской Федерации: некоторые вопросы теории и практики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Конституционное право граждан на образование в Российской Федерации: некоторые вопросы теории и практики

Тимофеева Алла Александровна

В статье рассматриваются проблемы, связанные с обеспечением права граждан России на образование; называются основные противоречия государственной политики в данной сфере. Автор подчеркивает, что конституционная норма, закрепляющая право на образование и обеспечение его доступности, является важной потребностью человека и общества.

Ключевые слова и словосочетания: государство; конституция; закон; право на образование; доступность и эффективность образования.

The article discusses the problems associated with ensuring the rights of Russian citizens to education; called the basic contradictions of the state policy in this area The author emphasizes that the constitutional norms guaranteeing the right to education and ensuring its availability is an important need of man and society.

Keywords and phrases: the state, the Constitution, the law, the right to education, access to and effectiveness of education.

Определяющим условием реализации стратегии научно-технологического развития было и остается тесное взаимодействие государства, науки, образования. Для обеспечения успеха реформ необходимо соблюдение определенных принципов, к числу которых относится совпадение содержания и целей преобразований с общенациональной политикой государства, тесная связь с социальной структурой и культурными традициями страны. Главные задачи российской образовательной политики - обеспечение качества образования на основе сохранения его фундаментальности, универсальности, бесплатности и доступности. В свое время несомненные успехи советской системы образования вызвали решительную реакцию США: результатом изучения природы «русского чуда» стал не только объемный отчет, одна из глав которого называлась «Что знает Иван и чего не знает Джонни», но и выделение крупных финансовых ресурсов в 60-80-е гг. прошлого столетия на развитие всей «цепочки» - от средних школ до университетов. Безусловно, от справедливо критикуемых недостатков советской системы образования необходимо сегодня избавляться, но используя при этом потенциал, по выражению В.В. Путина, «русской модели образования», сохраняя наработанные ранее преимущества, к числу которых относится достойное качество среднего образования, повышенный интерес наших специалистов для зарубежных работодателей, достаточно высокий уровень индекса развития человеческого потенциала (ИРЧП) (в 1990/91 гг. СССР занимал 33 место среди более чем 130 стран мира, в 2010 г. - только 65-е)1.

Включение образования в число национальных приоритетов Российской Федерации подразумевает формирование такой модели правового регулирования, при которой, с одной стороны, инициируются процессы модернизации образовательной сферы и ее реформирования, приведения в соответствие с международно-правовыми стандартами, а с другой - уделяется пристальное внимание правовому статусу субъектов образовательных отношений, дальнейшему развитию защиты и охраны прав и свобод человека и гражданина. Право на образование относится к категории основных конституционных прав и заключается в возможности обучения в какой-либо образовательной организации, которая дает человеку общие знания, являющиеся основой его кругозора, а также специальные знания, в том числе необходимые для трудовой деятельности2.

«Никому не может быть отказано в праве на образование», - говорится в ст. 2 Протокола № 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1952 г.). В соответствии с Конвенцией о борьбе с дискриминацией в области образования, «закрытие для какого-либо лица или группы лиц доступа к образованию любой степени или любого типа», а также «ограничение образования для какого-либо лица или группы лиц низшим уровнем образования» является дискриминацией и признается недопустимым»3. право образование конституционный

Государственная образовательная политика в России определена конституционной нормой о праве граждан на образование и свободе выбора профессиональной деятельности, создание условий его реализации личностью. В соответствии со ст. 43 Конституция Российской Федерации гарантирует общедоступность и бесплатность среднего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. При этом каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые.

Закрепление положений о праве на образование и в международном, и в национальном законодательстве является необходимым, но недостаточным условием для реализации данного права. Механизм обеспечения конституционного права на образование опирается на систему гарантий, предусмотренных в действующем законодательстве Российской Федерации и представляющих собой сложный комплекс мер социально-экономического, политического, идеологического характера. Под общедоступностью понимается доступность образования для всех в целом и для каждого в частности вне зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям, состояния здоровья и т.д. Доступность образования в законодательном смысле определяется в первую очередь политикой государства в этой сфере и уровнем материального бла-госостояния его граждан. «Действительная конституция страны - это фактическое соотношение сил, существующих в стране; писаная конституция тогда лишь прочна и имеет значение, когда является точным выражением реальных общественных сил»3. Иными словами, юридическая конституция эффективна в той мере, в какой она соответствует фактической конституции, т.е. соотношению сил в обществе. Политика, к сожалению, не всегда обеспечивает соответствие конституции реальности. В российской действи-тельности одни положения пока остаются декларациями (правовое государство, система сдержек и противовесов, принцип «Человек, его права и свободы - высшая ценность»), другие, например, конституционные права и свободы, реализовать пока затруднительно.

Как известно, вторая глава Российской Конституции названа «Права и свободы человека и гражданина», однако в ней (ст.ст. 38, 57, 58, 59) закреплены и конституционные обязанности. Некоторые авторы убеждены, что право на образование, включая гарантии, отражено в Конституции РФ 1993 г. без достаточной полноты, хотя в ней и заложен механизм компен-сации законодательных пробелов4. Основными организационно-правовыми проблемами являются не только несовершенство действующего законодательства, регламентирующего право на образование, но и его неполное соответствие международно-правовым обязательствам России, вопросы определения правовой природы принципов Болонского процесса и т.д. Важно понимать, что идеи, заложенные в базовые образовательные документы, сами по себе не обеспечивают успех, часто испытывая деформацию на пути к практической реализации. Весьма красноречиво «обновление» образования в последние годы: «… мы постарались вытравить «душу живу» - понимание, зачем, собственно придумана наука и образование (А ведь они придуманы не ради заполнения граф в образовательных стандартах и служебных отчетах, даже не затем, чтобы заставить кого-то запомнить сумму информации, а чтобы наращивать совокупный интеллект социума,… не допускать одичания страны5. Нельзя не согласиться, что инициаторы проведенных почти во всех областях жизни изменений последних лет нередко принимают государственные решения спонтанно, в суете, под влиянием остаточного революционного мышления 90-х годов6.

При включении России в общеевропейскую систему образования необходимо пройти между Сциллой полной апологетики прошлого и Харибдой непродуманного использования некоторых европейских стандартов. Главная сложность - рассмотрение проблемы с современной точки зрения, но в спектре идей русской модели образования, избегая искушения переноса непроверенных «новаций» на нашу почву. Сиюминутность целей и задач преобразований, их явная нацеленность на сохранение бюджетного финансирования ведет к коммерциализации, снижению качества образования и уменьшению его доступности для населения. В развитых странах на образовательную сферу выделяется: во Франции - 5,9%, в Великобритании - 6,2%, в США - 6,4%, Южной Корее и Китае - 15-25% ВВП. В Российской Федерации расходы бюджетов на образование составили 2,8% к ВВП в 2000 г., 3,8% в 2005 г.; 3,9% в 2006 г.; 4% в период с 2008 по 2011 гг.

Указанный показатель существенно ниже, чем в ряде стран с переходной экономикой, в том числе: в Венгрии (5,3%), Польше (5,3%), Болгарии (4,1%), Литве (5,9%), Эстонии (6,1%).

Исследования последних лет показывают, что примерно 40% школ страны находятся в аварийном состоянии или требуют срочного капитального ремонта, 37% не обеспечены канализацией, 20% - центральным отоплением и еще 25% - водопроводом. В то же время, например, в Канаде значительные территории которой имеют сходные климатические условия и плотность населения, школ, находящихся в аварийном состоянии, вообще нет. Открытый вопрос - переполненность школ и классов, необходимость создания 4,5 млн. учебных мест, что отмечено Президентом РФ в Послании Федеральному Собранию 4 декабря 2014 г. Представляется, что, несмотря на включение образования в числе на-циональных приоритетов, эффективность механизма обеспечения конституционного права на образование на настоящем этапе не соответствует его социальной ценности. По словам депутата О. Смолина, обсуждение проекта Закона «О федеральном бюджете на 2014 г. и плановый период 2015-2016 гг.» происходило весьма жестко. Критику вызвали не только «количественные» аспекты, но и содержание некоторых индикаторов проекта. Налицо тенденция ежегодного снижения федерального бюджета в общем объеме расходов: с 5,1% в 2013 г. - до 3,9% в 2016 г. В результате «оптимизации» в 2014 г., были закрыты 592 образовательные организации, реорганизовано 2030. В ближайшие три года планируется «реформировать» еще 3639 учреждений. Расходы на образование в 2015 г. - 632 млрд руб., бюджет 2016 г. (проект) - 516 млрд руб.7

Возникает вопрос о конституционно-правовой роли Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, которые, с одной стороны, созданы как «подушки безопасности», с другой стороны - на расходывание их в интересах всего народа России и каждого гражданина.

Существует реальная проблема вытеснения бесплатного обучения, гарантированного Конституцией России и законодательством об образовании. По мнению В.Д. Зорькина, положение о том, что Россия является социальным государством, остается лишь конституционным идеалом. В ст. 5 нового «Закона об образовании в РФ» (2012 г.) не устанавливаются государственные гарантии ежегодного выделения финансовых средств на нужды образования. Существующий ранее норматив (10% национального дохода) сегодня исключен, тем самым власть сняла с себя зафиксированные финансовые обязательства.

Действительность не соответствует заявленным приоритетам, что обуслов-лено не только снижением финансирования, но и отсутствием персональной ответственности инициаторов реформ за полученные результаты. Некоторые предлагаемые «новации» не безобидны. Новые школьные стандарты предполагают сокращение учебной нагрузки на 25%, что снижает и качество получаемого образования, и его доступность: предполагается, что эти 25% учебной нагрузки будут оплачиваться непосредственно родителями учащихся по желанию и, следовательно, будут носить факультативный характер. Школа переведена на подушевое финансирование и, по сути, превращается в полукоммерческую организацию.

Еще одним деструктивным проявлением в отечественном образовании стало заметное понижение его качества, невысокая роль учителя в этом процессе. Одна из задач «оптимизации» - повышение учительских зарплат, однако серьезного роста доходов не наблюдается, а сокращенные в результате реформы педагоги не могут найти себе адекватную работу. В 2015 г. трудоустроить смогли только половину высвободившихся работников, при этом оставшиеся педагоги вынуждены работать на 1,5, а то и две ставки! В результате остро проявляются проблемы дефицита педагогических кадров, особенно в сельской местности, не всегда высока квалификация преподавателей. В сложившейся ситуации преподаватели имеют совершенно неадекватный уровень гарантированной оплаты труда, что противоречит ратифицированным нашей страной международным актам. По всей видимости, при сохранении прежних параметров отток преподавательских кадров продолжится, а процесс их обновления замед-лится еще больше, следствием чего станет дальнейшее снижение качества по-лучаемого образования. При этом в школах за год пишут до 300 отчетов, проводят различные мониторинги и др.. Отсюда и грустная шутка: «Школа превратилась в место, где дети мешают учителям работать с документами». Нынешняя школа не обеспечивает должного уровня знаний, наблюдается резкое возрастание платных репетиторских услуг. Сегодня этот рынок составляет более 30 млрд руб. в год8. Качественное образование становится дорогим и доступным далеко не всем.

Ситуация в вузах также непроста: структура профессорско-преподавательского состава сдвинута в сторону старшего, а нередко и преклонного возраста. Совершенно очевидна необходимость повышения статуса профессии педагога, изменения мотивации преподавателей всех учебных заведений, сознательного участия их в модернизации системы образования. Выступление В.В. Путина на заседании Госсовета в августе 2001 г. о необходимости перемен в жизни учителя, к сожалению, не потеряло остроты.

К сказанному следует добавить, что, вопреки закрепленному в российской законодательстве принципу обязательности основного общего образования, едва ли не впервые в истории нашей страны растет количество детей, не посещающих школу и соответственно остающихся полностью или частично неграмотными. Согласно существующим экспертным оценкам, сегодня в России насчитывается никак не меньше двух миллионов неграмотных детей. Не случайны и результаты последнего международного исследования образовательных достижений учащихся (PISA) за 2012 г.: Россия по уровню читательской грамотности заняла 37 место из 65 стран, по математике - 31. При этом участники заседания Совета при Президенте по науке и образованию (21 января 2016 г.) не однажды высказывали гениальную в своей простоте мысль, что «звезды» героев страны, дипломы академиков, врачей, инженеров - все это хранится в школьном ранце».

Не прекращаются дискуссии о целесообразности и содержании ЕГЭ как инструмента «контроля знаний»: с одной стороны, такой экзамен позволяет одаренным детям поступать в лучшие вузы страны, с другой - школа как «храм знаний» может превратиться в конвейер, навязывающий школьникам шаблонный способ мышления. Российская система образования стала, образно говоря, «двухуровневой»: достойные вузы с высоким конкурсом и вузы, готовые принять абитуриентов, не заслуживающих ни государственного, ни коммерческого образования. Такое положение почти неизбежно стимулирует коммерциализацию государственных вузов, что не может не сказываться как на качестве преподавания, так и на отношении к учебе самих студентов. Кроме того, со всей очевидностью растет и взяткоемкость государственных вузов, а сам процесс предоставления «теневых» услуг абитуриентам и студентам приобретает все более четкую логику, структуру и прейскурант.

Требует обсуждения и предложение о необходимости ограничения дос-тупности молодежи к высшему образованию, о переориентации молодых людей на получение преимущественно среднего профессионального образования. Такое утверждение верно, если мы хотим вернуть Россию к «сохе и лопате», но более убедителен вывод, что «образования много не бывает». Не лишним будет напомнить, что в России в 2008 г. число лиц, имеющих высшее образование, составляло всего 18,5% населения страны, в то время, как в Финляндии и Шве-ции - 60%, в Японии - 50%, в США - 40%.

Следует отметить и тот факт, что ценностный подход к образованию ак-тивно заменяется узкопрагматичным. Смещены акценты в деятельности образовательных учреждений всех уровней, и если раньше школы, институты, университеты прежде всего позиционировали себя как носителей долгосрочных интересов общества, чья деятельность была направлена на реализацию государственной образовательной политики, то в настоящее время они оказались на одном уровне с организациями, предоставляющими населению персональные и коммунальные услуги. Эта важнейшая сфера деятельности, по сути, отдается на откуп рынку, но нельзя безоговорочно принять попытку сделать профессиональное образование сугубо утилитарным, увязав его только с потребностями экономики. Для общества столь же важны образовательные программы, формирующие нестандартное мышление и готовящие будущую научную элиту. С мыслью виднейшего представителя немецкого классического гуманизма В. Гумбольдта о том, что университеты, решая свои собственные задачи, тем самым будут служить и целям государства, пересекаются мнения участников дискуссии на конференции, посвященной 20-летию Конституции России. Мысль вполне четкая: есть вузы, готовящие практиков, есть университеты, которые должны вести образование по классической схеме9. Образовательное учреждение оправдывает свою деятельность только тогда, когда обучающиеся способны быть не только полезными, но и достойными членами общества.

Общеизвестно, что право на образование связано теснейшим образом с правом на труд (ч. 3, ст. 37 Конституции РФ). Посредством образования человек может реально пользоваться свободой «литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества (ч. 1, ст. 44). Наличие соответствующего образования способствует реализации права «предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности» (ч. 1, ст. 34). Полноценное образование существенно расширяет возможности граждан для реализации своего права на участие в управлении делами государства (ч. 1, ст. 32). Проблема, однако, в том, что из выпускников вузов только 20% находят работу по специальности. Эта грустно-печальная статистика касается не только спе-циалистов-юристов и экономистов. К сожалению, приходится констатировать, что разрыв между положениями Российской Конституции и других нормативных актов, с одной стороны, и возможностью реализации прав граждан, - с другой, не сокращается. Существующая ранее связь между возможностью получить образование, его уровнем и оплатой труда расторгнута. Складывается парадоксальная ситуация, когда государство не несет ответственности за обеспечение выпускников рабочими местами, отпускает «вожжи» в управлении образованием, особенно в части финансирования, но усиливает свое присутствие в сферах надзора, контролируя содержание и организацию образования. Такую политику едва ли можно назвать рациональной и перспективной, а «секуляризацию» образования оправданной и полезной. Наиважнейшей ценностью и основным капиталом современного общества является человек, способный к поиску и освоению новых знания и принятию нестандартных решений, и обеспечение доступности и повышение качества образования должно быть основной стратегической целью всех проводимых реформ. В сегодняшней России существует не только острая потребность, но и вполне реальная возможность качественного прорыва. Расходы на образование - это не только инвестиции в человеческий потенциал, но и вложение в будущее страны.

Литература

1. Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебное пособие. В 2 т. М.: Норма-Инфра, 2015. С. 779.

2. Аргументы и факты. 2015. № 42. С. 5

3. Гладкова М.Е. Российское образование в цифрах // Журнал российского права. 2009. № 9. С. 5-16.

4. Гришина Л.А. Реализация права на образование граждан Российской Федерации: проблемы и перспективы // Политика и общество. 2010. № 12. С. 63; Шеховцов В.А. Конституция, политика и реальность // Конституционное право и политика: сб. материалов Международной науч. конференции. М.: Юрист, 2012. С. 52.

5. Данилов С.Ю. О современных проблемах юриспруденции в контексте научного и образовательного компонентов // История и современность. Минск: Бизнес-офет, 2012. С. 94.

6. Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования. Принята 14 декабря 1960 г. Генеральной конференцией ООН по вопросам образования науки и культуры. Вступила в силу в СССР 1 ноября 1962 г. // Международные акты о правах человека: сб. док. М., 2000. С. 141.

7. К 20-летию Конституции России: анализ и перспективы законотворческой деятельности Федерального Собрания Российской Федерации: материалы науч.-практ. конференции. М., 2013. С. 178.

8. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1. М., 1993. С. 39.

9. Шевердяев С.Н. О некоторых общих аспектах развития российского конституционного права в контексте актуализации темы политического протеста // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 7. С. 23.

Размещено на Allbest.ru