Анализ развития системы государственного планирования в Республике Казахстан

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Анализ развития системы государственного планирования в Республике Казахстан

Директор Центра оценки эффективности

деятельности государственных органов Акласов Е.А.

старший эксперт Саменов А.С.

Ма?алада ?аза?стан Республикасында мемлекеттік жоспарлау ж?йесіні? ?алануыны? негізгі сатылары ?оз?ал?ан. Авторлармен негізгі проблемаларды атап к?рсетумен мемлекеттік жоспарлауда?ы а?ымда?ы жа?дайды? SWOT - талдауы ?сыныл?ан.

The content of this article is the main stages of development and government planning in Kazakhstan. Вy authors were suggested to introduce SWOT analysis of current situation in government planning with main problems.

Что из себя представляет система государственного планирования? Согласно Указа Президента Республики Казахстан от 18 июня 2009 года № 827 «О Системе государственного планирования в Республике Казахстан» Система государственного планирования - это комплекс взаимосвязанных элементов, состоящий из принципов, документов, процессов и участников государственного планирования, обеспечивающий развитие страны на долгосрочный (свыше 5 лет), среднесрочный (от года до 5 лет) и краткосрочный (до 1 года) периоды.

Если подходить к этому вопросу с исторической точки зрения, развитие системы государственного планирования (далее - СГП) берет начало с Программы развития Казахстана до 2030 года, которая была озвучена Главой государства в 1997 году и заложила фундамент глобального видения развития страны на долгосрочный период.

Начиная с этого года, Правительством начата работа по определению долгосрочных приоритетов по вопросам экономического, политического, общественного развития с последующим формированием СГП.

Стали разрабатываться стратегические документы: стратегический план страны на 10 лет, программы правительства на 3 года, а также государственные, отраслевые и региональные программы, среднесрочные планы социально-экономического развития на 3 года, среднесрочная фискальная политика Правительства на 3-летний период и бюджетное планирование на 1 год.

В 2002 году в целях обеспечения прозрачности расходования бюджетных средств и проведения по ним бюджетного контроля был введен паспорт бюджетной программы.

Паспорт бюджетной программы стал основным документом оценки деятельности администратора бюджетных программ по выполнению возложенных на него функций. Предполагалось, что такое нововведение позволит рационально планировать и исполнять бюджетные программы, усилит ответственность администраторов бюджетных программ, государственных учреждений за эффективное использование бюджетных денег.

Началом ключевых изменений в сложившейся системе является 2007 год, в котором принят Указ Президента Республики Казахстан «О мерах по модернизации системы государственного управления Республики Казахстан», направленный на углубление административной реформы в части модернизации системы государственного управления. Указ предусматривал необходимость внедрения новых подходов в бюджетном процессе.

Также в 2007 году была утверждена Программа Правительства Республики Казахстан на 2007-2009 годы, где одним из ключевых направлений работы являлось реформирование системы государственного планирования. В данной Программе была поставлена цель по формированию целостной и эффективной СГП, ориентированной на достижение стратегических целей и реализацию приоритетных задач социально-экономического развития страны.

В конце 2007 года с целью поэтапного и системного пересмотра действующего механизма стратегического, экономического и бюджетного планирования для выстраивания качественно новой модели государственного планирования Правительством РК была одобрена Концепция по внедрению системы государственного планирования, ориентированного на результаты.

На основании указанной Концепции в 2008 году в пилотном режиме были впервые утверждены стратегические планы на 2008_2009 гг. трех министерств (финансов, юстиции и экономики и бюджетного планирования).

В 2009 году стратегические планы на трехлетний период были утверждены уже всеми центральными государственными органами. Законодательным обоснованием для этого послужило принятие нового Бюджетного кодекса РК, в котором была выделена отдельная глава «Основы планирования бюджета», определяющая перечень документов, используемых в бюджетном процессе (в том числе стратегические и операционные планы) и уполномоченный орган по государственному планированию.

Паспорта бюджетных программ были заменены стратегическими планами государственных органов, что позволило связать финансирование со стратегическими целями и задачами. Трехлетний горизонт стратегического планирования был определен ввиду аналогичного периода бюджетного планирования - в 2009 году впервые был принят трехлетний бюджет на 2009-2011 гг. На данном этапе фактически было завершено внедрение в Казахстане базовых элементов бюджетирования, ориентированного на результат.

В июне 2009 года был утвержден Указа Президента РК «О системе государственного планирования в Республике Казахстан», предусматривающий взаимоувязку стратегических и программных документов, стратегических планов государственных органов. Указ определил 9 видов документов СГП, их иерархию, принципы, процессы и участников СГП. Кроме того, данный Указ предусматривал изменение периода, на который составлялись стратегические планы: с 3 до 5 лет.

Основными процессами Системы государственного планирования определены разработка, реализация, мониторинг, оценка и контроль за реализацией ее документов.

Также согласно данному Указу, а также действующему на тот период Бюджетному кодексу РК, стратегические планы госорганов должны были разрабатываться на скользящей основе (ежегодно) на пятилетний период.

Введение данных норм повлекло необходимость в отмене трехлетних и разработке и утверждении новых стратегических планов на пять лет. Таким образом, ни уполномоченный орган, ни государственные органы фактически не имели возможности оценить качество разработанных ранее стратегических планов, выявить в процессе мониторинга допущенные ошибки и недостатки, поскольку до первого года завершения реализации данных стратегических планов требовалось разработать новые планы на 2010-2014 гг.

К началу 2010 года стратегические планы на 5 лет были утверждены для всех государственных органов Республики Казахстан, включая областные управления и районные отделы. Внедрение новой СГП увеличило количество разрабатываемых документов и нагрузку на госорганы в несколько раз. К концу 2010 года было разработано 3849 документов, что почти в 6 раз больше, чем в 2009 году, а отчетов по мониторингу и оценке затребовано более 30 тысяч.

Процесс внедрения СГП протекал в значительной степени хаотично, с минимальным анализом предыдущих шагов. Разнонаправленные нововведения создали дополнительную нагрузку на государственные органы, что выразилось в негативном восприятии системы и способствовало росту формализма и нарастанию противодействия со стороны государственных органов.

Рассмотрим проведенный SWOT -анализ сильных и слабых стороны СГП (Таблица 1).

государственное планирование система

Таблица 1 SWOT -анализ СГП

Основной вывод, который можно сделать из данного анализа это, прежде всего, формальная сторона подхода в государственном планировании. Как правило, все сводится к наличию и перечислению большого количества программ как на центральном, так и на местном уровнях, искусственно создающие ошибочное представление «государственного размаха» в планировании. Так, к 2008 году действующими являлись 120 государственных, отраслевых (секторальных) и 370 региональных программ. К этому стоит добавить частую смену первых руководителей, которая отрицательно сказывается на преемственности проводимой государственном органе политики по реализации задуманных ранее программ.

Как показывает анализ проведение мероприятий по выполнению отраслевых программ имеют свои изъяны, которые касаются этапов разработки, реализации, мониторинга и контроля. Их основное количество было ориентировано на функции, не относящиеся к компетенции государственных органов, отсутствовали четкие процедуры финансового обеспечения, отмечалось несоответствие предполагаемых расходов с реально имеющимся средствам.

Отраслевые программы в первую очередь были нацелены на получение финансирования, с отсутствием анализа мультипликативного эффекта от ее реализации (экономического, социального и т.д.). Механизм взаимодействия госорганов ограничивался планом мероприятий по реализации программ, который не обеспечивал согласованность, последовательность и актуальность реализуемых мер.

В ходе реализации программ отмечались следующие проблемы: отсутствие должной координации, как на центральном, так и на региональном уровне по выполнению программ; отсутствие предварительной проработки; срыв сроков в связи с затянутостью механизмов реализации.

На этапе мониторинга и контроля отраслевых программ отмечалось несоблюдение требований по промежуточному мониторингу, которое приводило к растрате бюджетных средств на протяжении всего этапа реализации программ и их закрытию; непрозрачность реализации программных документов и формальное наличие персональной ответственности.

Следующим этапом дальнейшего совершенствования СГП стало внедрение в 2010 году процесса оценки путем утверждения Системы ежегодной оценки эффективности деятельности государственных органов,

Целью оценки являлось не наказание неэффективных госорганов, а выявление системных проблем, изучение и повсеместное распространение положительного опыта наиболее эффективных государственных структур. Одним из направлений являлась оценка эффективности достижения и реализации стратегических целей и задач.

Так в начале оценки при проведении анализа качества стратегических планов государственных органов оценщиками зафиксирован формальный подход государственных органов при составлении планов. Целевые индикаторы и показатели не позволяли определить достижение поставленных целей и задач, которые формулировались размыто, без четких критериев. С одной стороны это можно было объяснить со сложностью планирования в социальных системах, а также отсутствием достаточного опыта мониторинга и прогнозирования ключевых показателей работы государственного органа на тот период оценки.

Первые итоги оценки позволили выявить основные системные проблемы стратегического планирования в Казахстане, а также начать точечную работу по их устранению. После оценки все государственные органы получили индивидуальные заключения по вопросу качества составления и реализации своих стратегических планов. Кроме того заключения содержали рекомендации по исправлению выявленных недостатков. В результате, в течение проведения оценки за период 2010-2012 гг. появилась тенденция улучшения эффективности работы государственных органов.

По итогам оценки 2012 года государственными органами был достигнут средний уровень эффективности деятельности по стратегическому планированию, который является лучшим за три года проведения оценки.

По итогам оценки было отмечено, что в 2012 году госорганами реализовывалось 1324 целей и задач, тогда как в 2011 году 2076. Сокращение составило 36% (диаграмма 1).

Диаграмм 1

По показателям ГИК ВЭФ (Глобального индекса конкурентоспособности Всемирного экономического форума), закрепленных за центральными государственными органами, доля достигнутых в 2012 году составила 62%, тогда как в 2011 году 42% (диаграмма 2).

Диаграмма 2

Отмечается положительная динамика в достижении показателей ГИК ВЭФ.

Таким образом, оценка, начатая в 2011 году, стала предпосылкой для качественного изменения и совершенствования системы государственного планирования в Казахстане.

Тем не менее, на сегодняшний день остро стоит вопрос по совершенствованию процедур планирования стратегических целей и задач и выработки четкого механизма взаимосвязи на государственном уровне с одной стороны бюджетных средств, с другой стороны - материальных и кадровых ресурсов. Поскольку, как показывает опыт оценки, отсутствие такого механизма ведет к некачественному результату исполнения программ при полном освоении бюджетных средств. К сожалению, в основном существует практика оценки программ по плану освоения бюджетных денег, а не фактическому материальному результату.

Для совершенствования оценки и улучшения системы планирования считаем необходимым:

1. привлекать отраслевых консультантов, специализирующихся в определенной сфере или госоргане, а также независимых экспертов, НПО с целью формирования целостного видения ситуации в госоргане;

2. усилить роль служб внутреннего аудита с целью оперативного реагирования на возможные проблемы по достижению целей и задач стратегического плана госоргана;

3. использовать инструмент общественной огласки результатов оценки с целью повышения ответственности госорганов;

В заключении хотим отметить, что завершающим этапом налаживания всех процессов эффективной работы СГП станет контроль, который должен решить перечисленные выше проблемы.

В декабре 2013 года в Мажилис РК внесен проект Закона «О государственном аудите и финансовом контроле». Под понятием государственный аудит в данном законопроекте предусматривается следующее: государственный аудит - функциональный анализ, оценка и проверка деятельности объектов государственного аудита по достижению поставленных перед ними в документах системы государственного планирования целей и задач, качества оказываемых государственных услуг, управления кадровыми, финансовыми, природными и иными ресурсами, а также принимаемых мер по оптимизации управленческих процессов, направленные на совершенствование деятельности объектов государственного аудита, а также комплексная и объективная оценка влияния деятельности государственного органа и субъектов квазигосударственного сектора на развитие экономики.

Такая широкая формулировка государственного аудита позволяет фактически охватить все системные вопросы государственного планирования и регулирования, и определить влияние деятельности государственного органа на развитие экономики. Проектом предусматривается осуществление Счетным комитетом предварительной, текущей и последующей оценки при проведении экспертно-аналитической деятельности.

Таким образом, государственное планирование, которое берет свое начало с периода становления независимого Казахстана, продолжает развиваться и совершенствоваться, постепенно и неуклонно приобретая черты планирования передовых стран.

Список литературы

1. Указ Президента Республики Казахстан от 18 июня 2009 года №827 «О системе государственного планирования в Республике Казахстан»

2. Указ Президента Республики Казахстан от 13 января 2007 года №273 «О мерах по модернизации системы государственного управления в Республике Казахстан»

3. Постановления Правительства Республики Казахстан от 26 декабря 2009 года №1297 «О Концепции по внедрению системы государственного планирования, ориентированного на результаты»

4. Постановление Правительства Республики Казахстан от 31 декабря 2013 года №1446 о проекте Закона Республики Казахстан «О государственном аудите и финансовом контроле».

Размещено на Allbest.ru