О критериях оценки эффективности государственного и муниципального управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

О КРИТЕРИЯХ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Тюриков А.Г.

д. соц.н., профессор, зав. кафедрой СГА

Тюриков Р.А. доцент СГА

В опубликованной в 2013 году «Концепции общественной безопасности РФ» перечислены основные угрозы развитию страны - терроризм и экстремизм, преступность, алкоголизация молодежи и общества, беспризорность и безнадзорность детей, коррупция, незаконная миграция. Но, как отмечают эксперты, в ней нет главного или не обозначена главная угроза - некомпетентное и непрофессиональное государственное и муниципальное управление, а значит, и неэффективное. А на это указывает и президент, и эксперты, и общественники и население России. Герман Греф в интервью агентству Reuters предупреждает, что Россия в 2014 году лишится ключевых драйверов роста, и стране предстоят трудные годы, если не будет трансформирована сама система власти. Эльвира Набиуллина на Питерском форуме констатирует, что общество не готово поддерживать старую модель управления и в этом она видит «кризис глобальной управленческой модели» http://www.mk.ru/economics/article/2014/01/14/969893-razruha-i-golovyi.html..

Безусловно, не только Россия, но и большинство стран мира сегодня сталкиваются с растущими трудностями функционирования собственных обществ и государственных систем, в том числе и государственного управления. Мир находится в стадии системного кризиса старой модели управления. Сегодня можно наблюдать протесты против неэффективности власти во многих странах. Как показывает анализ ситуаций, их объединяет одна общая особенность - это всегда протест против неэффективной, доставшейся в наследство от предыдущего века системы организации власти. Такая система управления не способна быстро и эффективно реагировать на вызовы очень быстро меняющегося мира. При этом причины протеста везде одинаковы. Вот основные из них:

- оторванность власти от общества и нерешенность большого количества насущных проблем;

- популизм и отсутствие стратегического лидерства;

- невовлеченность так называемого креативного класса в процесс выработки государственных решений;

- отсутствие или недостаточная прозрачность системы социальных лифтов, позволяющей талантливым людям во всех сферах реализовывать свой потенциал;

- отсутствие ясных критериев оценки эффективности власти;

- голосования один раз в несколько лет за того или иного лидера или партию оказывается недостаточно, чтобы граждане могли выразить удовлетворенность их политикой и повлиять на нее http://www.mk.ru/economics/article/2014/01/14/969893-razruha-i-golovyi.html..

Изменившиеся реалии не помещаются в прежнюю оболочку организации общественных институтов и отношений. В рамках старой модели невозможно решить существующие в обществе проблемы. Об этом свидетельствует динамика и драматизм вхождения и выхода из мирового кризиса 2007-2009 гг. Но по сравнению с нами - западные страны и США имеет фору - как по качеству жизни, так и по развитию человеческого капитала и по оптимизации управления.

А как обстоят дела у нас в России с оптимизацией и обеспечением эффективности управления? Налицо противоречие - с одной стороны крайне низкая эффективность государственного и муниципального управления (все показатели социально-экономического развития страны ухудшаются, качество и объем государственных услуг в образовании, здравоохранении, ЖКХ снижаются и т.д.), а с другой стороны - стремительное повышение фонда заработной планы чиновников, рост их численности, объема полномочий и прав, расширение государственного регулирования всего и вся (от экономики до обыденной жизни). И это при всем том, что возможность отбора лучших на работу в органы государственного и муниципального управления как никогда благоприятная. Социологические опросы свидетельствуют о тенденции роста популярности и приоритетности государственной службы при выборе профессии для российской молодежи, что должно способствовать повышению конкуренции и отбору лучших из большого числа претендентов. По данным ВЦИОМа, каждый пятый россиянин и каждый третий молодой россиянин хочет быть чиновником.

Но, несмотря на большое количество реформ, законодательных актов, проведенных оргштатных и структурных мероприятий, кадровых перестановок и перераспределения полномочий между центром, регионами и муниципальными образованиями, в настоящий момент большинство политиков и экспертов констатируют наличие острой фазы системного кризиса всей системы управления в России. К основным аргументам, подтверждающим неоптимальное состояние системы управления можно отнести следующие:

Во-первых, за 13 лет XXI века ни один из индексов и показателей, по которым прямо или косвенно оценивают эффективность управления, в России не улучшился, а наоборот - они показывают негативную динамику. В мировой практике с 1996 г. качество государственного управления измеряется по ежегодному Индексу эффективности государственного управления (Governance Effectiveness Index) Всемирного банка в 212 странах по 10 критериям: качество государственных услуг, качество бюрократии, компетенции государственных служащих, уровень независимости государственной службы от политического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством. За последние десять лет оценка России по качеству госуправления - 42,2 пункта из максимально 100 возможных. А для Финляндии - это 100, в Германии тот же показатель - 91,9, в Швеции - 98, в США - 88,6. В этом рейтинге мы находимся на 120-125 местах, соседствуя с Королевством Тонга и Эфиопией Рейтинг стран мира - информация об исследовании / Центр гуманитарных технологий. - http://gtmarket.ru/ratings/corruption-perceptions-index/info. .

Безусловно, нельзя не видеть и позитивные сдвиги в рейтинговых позициях России: так, в рейтинге Doing Business по итогам 2012 года мы поднялись со 112 на 92 место.

Конечно, можно по-разному относиться к рейтингам международных организаций, так например, российская власть считает, что к России извне относятся предвзято. Но как говорится, «за неимением гербовой - пишут на простой». И все же, вместо того, чтобы критиковать зарубежные рейтинги, целесообразно развивать отечественные системы оценки эффективности управления. Отечественный опыт таких оценок уже существует - с 2008 года Минрегионразвития РФ осуществляет оценку эффективности деятельности органов государственного и муниципального управления в регионах РФ. В 2013 году оценку эффективности губернаторов произвели Фонд развития гражданского общества, Агентство политических и экономических коммуникаций и другие аналитические центры. Более 6 лет в регионах Центрального федерального округа ЦСКП - «Центр» проводится мониторинг оценки социальной эффективности регионального управления по критерию качества жизни Качество жизни населения регионов Центрального федерального округа: динамика и социальная эффективность управления. - М.: Проспект,2012..

Во-вторых, яркой иллюстрацией неэффективной деятельности органов власти является крайне низкая оценка результатов проводимых реформ в России. Так, по мнению экспертов, из более 30 реформ и национальных проектов, реализуемых с 2000 по 2008 гг. - более половины оцениваются как «неуспешные», треть оценена «скорее как неуспешные» и лишь около 20% реформ получила оценку «скорее успешные» См.: Новая газета. - М., 2008. - №15 (1333), 3-5 марта..

В-третьих, свидетельством неоптимального функционирования системы управления и неэффективности проводимых реформ является разрыв между заявленными целями по сокращению государственного аппарата и увеличением численности государственных служащих. Так, с 1,061 млн. в 1995 г. до более полутора миллиона увеличилось чиновников к настоящему времени. Правда, тенденцию к разрастанию чиновничьего аппарата власти удалось переломить в 2009 г. - с 1,675 млн. произошло сокращение чиновников до 1,572 млн. в 2012 г. Но, по удельному весу - более 110 чиновников на 10 тыс. населения за исключением Великобритании мы обгоняем почти весь цивилизованный мир. Сейчас на 1000 работающих россиян приходится 24 чиновника, в 2000 году их было 18, а в 1994 году - 15 Детализированный анализ статистических данных см.: Barabashev A., Straussman J. Russian Public Service and its Reform in Comparative Perspective // Public Administration Review. 2007. N 3-4. - P.374; РБК, сентябрь. 2013. - С.38-40/.

В-четвертых, коррупция разъедает не только власть, но и все российское общество. По рейтингу восприятия коррупции, составленному Transparency International, Россия из года в год не улучшает свои показатели. По результатам исследования Россия в 2013 году несколько улучшила свои позиции, однако, 127 место из 177 стран с результатом 28 баллов из 100 возможных - не лучший показатель, тем более в соседстве с Бангладеш, Кот-д' Ивуар и Гайаной Рейтинг стран мира по уровню восприятия коррупции -- информация об исследовании / Центр гуманитарных технологий. - http://gtmarket.ru/ratings/corruption-perceptions-index/info.. А по индексу «контроля за коррупцией» позиции России из года в год только ухудшаются: с 28,3 пунктов в 2003 г. - до 12,9 пункта в 2012 г. Это 184-е место в мире. На фоне более 90 пунктов у Германии, Финляндии, Швеции, Дании (100) - российская позиция выглядит крайне удручающе.

Более того, коррупция - не только системное и системообразующее явление российской власти, но и источник повышенного социального напряжения в обществе. По данным «Левада-центра», если в 2008 году коррупция беспокоила 27% россиян, то в 2013 году - уже 39%, третье место после роста цен и бедности.

Было бы несправедливо утверждать, что власть ничего не делает по противодействию коррупции. Так, например, по результатам проверки деклараций, администрация президента в 2013 году в отношении 20 чиновников начала дополнительные проверки: 200 человек были уволены в связи с утратой доверия после оценки деклараций о доходах и имуществе, из них 5 - в центральных аппаратах федеральных органов, 158 - в их территориальных подразделениях и 32 - на муниципальном и региональном уровнях. И все же прорыва не произошло, антикоррупционные действия носят декларативный характер, институты подменяются размножением новых инстанций, гражданское общество игнорируется властью. Управление на фоне экономики перераспределения превращено в коммерцию, где генетически сращиваются власть и деньги, и рождается «экономика бюрократии», базирующаяся на административной ренте.

В-пятых, еще одним сигналом состояния системы управления в России является непрекращающееся бегство капитала и населения из России. Капитал безостановочно утекает из России уже пять лет подряд: с 2008 по 2010 гг. из России чистый отток капитала составил более 360 млрд. рублей. В 2013 году по самым оптимистичным прогнозам, отток капитала из России составит $55-70 млрд.

Только с 2008 по 2010 гг. из страны по расчетам экс-председателя Счетной палаты РФ С.Степашина уехало 1,25 млн. человек экономически активного населения. По данным Евростата, 75670 россиян получили гражданство стран ЕС в период с 2008 по 2011 годы. Более того Еврокомиссия выразила обеспокоенность количеством россиян, которые ищут убежища в странах ЕС. Согласно данным нового отчета о реализации перехода к безвизовому режиму между РФ и Евросоюзом число беглецов выросло в 4 раза, если сравнивать 2012 и с 2013 годами. Всего, по данным на 2013 год, более 23 тысяч граждан РФ попросили убежища в странах ЕС. Россия занимает третье место после Афганистана и Сирии.

В-шестых, крайне низкое качество работы государственных институтов: судебной системы, законодательной власти и правоохранительных органов. Сюда необходимо отнести и отсутствие стратегических горизонтов планирования и публичного согласования целей развития государства, территорий и общества, и неэффективное использование всех видов ресурсов, и издержки ручного управления, и сверхцентрализацию и сверхконцентрацию власти на федеральном уровне.

В последнее время в России любая ведомственная реформа выглядит таким образом, что в первую очередь из более или менее разработанных предложений выдергиваются те меры, которые не угрожают аппаратному положению высокопоставленных госслужащих. С удовольствием принимаются предложения по повышению зарплат, особенно в верхних эшелонах, по созданию новых структур и подразделений. Реформы из инструмента в современной России стали состоянием. Власть присвоила себе право непрерывно что-то делать со страной. При этом экспертное обсуждение вопросов развития находится в одной плоскости, а решения, принимаемые властью кулуарно, в закрытом режиме, - в другой плоскости. Наглядным тому примером служит широко обсуждаемая и заказанная властью «Стратегия - 2020». Не отличается высокой эффективностью и деятельность открытого правительства, призванного включить экспертное сообщество в обсуждение и принятие государственных решений. Так, из девяти утвержденных правительством «дорожных карт», разработанных АСИ, по мнению экспертов и представителей бизнес-сообщества реально выполнено к установленному сроку не более 10%. И здесь на первое место выходит качество власти, ее институтов и организаций.

И здесь важным и принципиальным является вопрос - по каким критериям оценивать эффективность управления государством и обществом? Исходя из заявленного на государственном уровне, такой целью является повышение качества жизни и позитивное стабильное развитие общества, страны и государства. Данная цель закреплена в действующей Конституции Российской Федерации, согласно которой Россия является социальным государством (ст.7. ч.I), а обеспечение качества жизни ее граждан заявлена как главная цель управления государства, «политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» Конституция Российской Федерации, 1993..

Но на протяжении последних 15 лет на уровне руководства страны систематически предпринимаются административные попытки сфокусироваться на других критериях оценки эффективности управления. Но ведь очевидно, если главная цель - качество жизни граждан, то оценивать власть необходимо по достижению именно этой цели. Наиболее системно государственный подход в оценке эффективности был представлен в указах Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» от 28 июня 2007 г. № 825 и «Об оценке эффективности деятельности органов муниципального самоуправления городских округов и муниципальных районов» от 28 апреля 2008 г. № 607. Минрегионразвития начиная с 2008 г. проводит мониторинг эффективности деятельности органов государственной и муниципальной власти, результаты которого в виде докладов находятся на сайте министерства. Эффективность управления замерялась по более чем 300 показателям, в том числе в пяти основных сферах жизнедеятельности. Но интегрированного индекса - качество жизни - из большого перечня статистических и оценочных показателей не получалось.

В 2012 году Президент РФ двумя указами усовершенствовал методику оценки эффективности управления. Так, Указом № 601 от 7 мая 2012 года "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" Президент РФ ставит задачу правительству достигнуть следующих показателей:

а) уровень удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг к 2018 году - не менее 90 процентов;

б) доля граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" к 2015 году - не менее 90 процентов;

в) доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, к 2018 году - не менее 70 процентов;

г) снижение среднего числа обращений представителей бизнес-сообщества в орган государственной власти Российской Федерации (орган местного самоуправления) для получения одной государственной (муниципальной) услуги, связанной со сферой предпринимательской деятельности, к 2014 году - до 2;

д) сокращение времени ожидания в очереди при обращении заявителя в орган государственной власти Российской Федерации (орган местного самоуправления) для получения государственных (муниципальных) услуг к 2014 году - до 15 минут Указ Президента РФ № 601 от 7 мая 2012 года "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления"..

Указом Президента РФ № 1199 от 21.08.2012 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» вводится новый перечень показателей оценки эффективности регионального управления. Число показателей уменьшилось до десяти. Анализ показывает, что в утвержденной методике экономических показателей больше, чем социальных. При этом оценка населением оказалась по значимости на последнем месте, а ее вес в общем индексе самым незначительным. Некоторые показатели очень сложны и не относятся к оперативному периоду управления, например, продолжительность жизни, объем инвестиций, смертность населения, удельный вес введенной общей площади жилых домов, доля тех, кто не сдал ЕГЭ и т.д.

В работу по совершенствованию методики оценки эффективности управления включены многие российские экспертные сообщества, общественные организации. Для оценки эффективности управления в ЦФО экспертами ЦСКП-«Центр» разработана и апробирована в течение пятилетнего мониторинга модель оценки социальной эффективности управления регионами по критерию качества жизни Качество жизни населения регионов Центрального федерального округа: динамика и социальная эффективность управления. - М.: Проспект,2012.. Основные результаты представлены в диаграмме 1. Анализ представленных данных за 2010-2012 гг. свидетельствует о том, что индексы оценки социальной эффективности деятельности власти по критерию качества жизни в границах 4-5 баллов из 10 возможных не являются высокими В ходе исследования была дана оценка социальной эффективности деятельности органов государственной региональной власти и местного самоуправления по обеспечению качества жизни населения по 10 балльной шкале (от 10 баллов - очень эффективно, 5 - средне и до 1 балла - крайне неэффективно).. Наоборот, они характеризуют недостаточный уровень эффективности (или другими словами - «низкую производительность управленческого труда»), как на региональном, так и на муниципальном уровне власти. Более того наглядно видно, что за последние годы социальная эффективность деятельности органов государственной и муниципальной власти снижается (исключение составляет позитивная динамика оценки эффективности губернаторов Белгородской, Воронежской и Тульской областей).

Диаграмма 1 Сравнительная оценка социальной эффективности деятельности губернаторов регионов ЦФО по критерию качества жизни в 2008 - 2012 гг. (в баллах)

государственный управление власть губернатор

Под социальной эффективностью управления по критерию качества жизни мы понимаем соответствие социальных результатов деятельности органов власти по обеспечению полноты и качества услуг населению в основных сферах жизнедеятельности установленным федеральным и региональным социальным стандартам качества жизни и социальным ожиданиям населения. А под качеством жизни - результат целенаправленной деятельности органов государственного и муниципального управления, бизнеса, институтов гражданского общества и самого человека по созданию оптимальных условий для удовлетворения базовых потребностей человека и поддержания его родовидового существования См.: Тюриков А.Г. Необходимо на практике соединить качество жизни и оценку эффективности управления // Качество образования, качество человеческого капитала, качество жизни // Сборник докладов и статей Международной научно-практической конференции. - М.: СГА, 2012. - С.223-239..

Каковы выводы из анализа ситуации, сложившейся вокруг критериев оценки эффективности государственного и муниципального управления? В целом, результаты проводимого нами шестилетнего мониторинга качества жизни и оценки социальной эффективности в регионах ЦФО позволяют утверждать, что:

1. Оценка социальной эффективности управления напрямую зависит от оценки качества жизни, полноты и качества услуг, предоставляемых населению органами власти в основных сферах жизнедеятельности.

2. В настоящее время оценка социальной эффективности управления регионами Российской Федерации в своей основе не осуществляется по критерию качества жизни населения регионов и в систему показателей оценки включены в большей степени экономические показатели статистики.

3. Обозначив качество жизни как главную цель управления, власть не описала это понятие, законодательно не закрепила и тем самым не предложила вектор его интерпретации и операционализации для эмпирической оценки.

4. Сегодня необходимо ставить вопрос о смене парадигмы оценки эффективности деятельности органов государственной и муниципальной власти - от президента до главы сельского поселения, внедрять принципиально новую управленческую модель. Она должна быть основана, с одной стороны - на четкой и однозначной смене вектора в целеполагании с приоритета интересов государства на приоритет интересов и прав человека. А с другой стороны, на максимальном вовлечении граждан страны во все стадии принятия важнейших государственных решений и оценки их результатов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Таким образом, качество жизни граждан России должно не только являться конституционной нормой социального государства, но и стать главной целью функционирования и конечным мерилом деятельности всех органов власти - от президента до главы муниципального образования.

Размещено на Allbest.ru