Проблемы развития системы ситуационных центров в целях стратегического управления в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ СИТУАЦИОННЫХ ЦЕНТРОВ В ЦЕЛЯХ СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Трошин Д.В. Трошин Дмитрий Владимирович - к.т.н., в.н.с. Института проблем экономической безопасности и стратегического планирования Финансового университета при Правительстве Российской Федерации

Создание ситуационных центров в России получило стартовый импульс ещё в 1989 году в СССР, когда была создана ситуационная комната Председателя Правительства СССР, руководителя Правительственной комиссии Рыжкова Н.И. для управления ходом восстановительных работ в Армении после землетрясения в 1988 году. В 90-х годах одними из первых были созданы ситуационный центр Президента Российской Федерации и Национальный центр управления в кризисных ситуациях МЧС России [1].

Первоначально замысел создания ситуационных центров (далее - СЦ) предполагал их функционал и использование, прежде всего, в соответствии с идентифицирующим их прилагательным «ситуационный». Разработчики-первопроходцы из Администрации Президента Российской Федерации, ФАПСИ, МЧС России, РАГС при Президенте России и некоторых других организаций создавали концепции и проекты, предусматривающие формирование методического и программного инструментария для проведения ситуационных анализов, решения сложных аналитических задач и задач синтеза многокритериальных решений в условиях неопределённости [2].

Практически эта идея на уровне государственного управления была воплощена в малой степени. Значительно большее развитие получили многомерные банки данных, средства обработки неструктурированных потоков информации, используемые аналитиками для подготовки докладов и разного рода справок для лиц, принимающих решения (далее - ЛПР), а также технологии визуального сопровождения совещаний и видеоконференций. В штатах ситуационных центров превалируют инженеры в сфере IT, технические писатели и дизайнеры-визуализаторы. Инженеры знаний, модераторы, системные аналитики и системотехники встречаются в СЦ редко [3].

В настоящее время парк СЦ различного уровня оснащённости и целевого назначения насчитывает несколько десятков объектов региональной и ведомственной принадлежности. При этом наименование «ситуационный» прочно закрепилось за любым местом, в котором собраны и в той или иной степени увязаны в технологический контур программно-вычислительные средства, средства связи и визуализации, базы данных и методические инструменты, используемые для информирования ЛПР или поддержки принятия решений. Сегодня ситуационными центрами называются те объекты, которые ранее были относимы к информационно-справочным, вычислительным, аналитическим и даже диспетчерским центрам. Это случившийся факт, который ставит задачу введения классификации ситуационных центров по функционалу и аналитическим возможностям. Такая классификация важна для адекватной постановки задачи наделения того иного СЦ компетенцией и определения направлений его развития.

В соответствии со сказанным, ниже уделено внимание именно ситуационным центрам органов государственного управления на территориальном уровне и органов, формирующих и реализующих отраслевую политику. Места концентрации информации, центры технологического и диспетчерского управления остаются за рамками дальнейшего рассмотрения.

Сегодня можно констатировать, что за редкими исключениями СЦ не встроены в систему подготовки и принятия решений органами государственной власти, в том числе в субъектах Федерации, и местного самоуправления. Их возможности, а в ещё большой степени использование, не соответствуют заявленным целям.

СЦ не могли автоматически встроиться в эту систему, поскольку она была ориентирована больше на деятельность, чем на результат. Единственная реально решаемая «краевая задача управления» (выбор оптимальной траектории изменения состояния системы для достижения заданной точки пространства состояний в определённый срок) до середины 2000-х годов была обеспечение победы на выборах. Позже на региональном уровне эта задача трансформировалась в задачу завоевания благорасположенности Главы государства.

В условиях решения преимущественно текущих задач, тем более в «ручном» режиме управления, СЦ могут представлять интерес только в условиях кризисной (чрезвычайной) ситуации как информационные центры удобные для проведения межведомственных совещаний.

В последние годы начинает меняться управленческая парадигма на государственном уровне. Проведены серьёзные бюджетные реформы. Осуществляется переход к бюджетированию, ориентированному на результат, разработаны системы критериев оценки деятельности региональных органов государственной власти.

В мае 2009 г. произошло знаковое событие, которое могло бы принципиально повлиять на качество управления российским обществом и государством - указами Президента России утверждены «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» и «Основы стратегического планирования в Российской Федерации», в которых предусмотрено, что информационно-аналитическая поддержка стратегического планирования и выполнения стратегии обеспечения национальной безопасности осуществляется с «использованием системы распределённых ситуационных центров, работающих по единому регламенту взаимодействия» Указы Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. №№ 536 и 537..

При заявленном изменении подхода к государственному управлению СЦ могут оказаться практически незаменимым средством для стратегического управления, если будут ориентированы на использование современных технологий анализа и синтеза решений. Только в СЦ, оснащённом соответствующими инструментами, возможно решение задач объективного и глубокого ситуационного анализа, и обоснованного проектирования будущего в приемлемые для государственного управления сроки (от нескольких дней до нескольких месяцев).

Однако спустя три года, в практическую плоскость это концептуальное положение не воплотилось. Конкретные задачи и механизмы использования СЦ в стратегическом управлении не раскрыты, ответственные не назначены, ресурсы не предусмотрены.

В отсутствие провозглашённого единого регламента взаимодействия серьёзной проблемой практического использования потенциала системы СЦ являются ведомственные барьеры.

В случае если СЦ используется только для представительных собраний или как центр подготовки данных, заложить объективную основу для устранения ведомственности в вопросах информационного обеспечения СЦ вряд ли возможно. Генезис таких барьеров достаточно очевиден, поэтому нет смысла вдаваться в его анализ. Здесь целесообразно только подчеркнуть, что в каждом отдельном случае можно найти взаимный интерес и пробить брешь в каком-то барьере, но делать ставку на такой подход в государственном масштабе - утопический романтизм. Для преодоления ведомственных барьеров необходим, во-первых, переход к проектному управлению в государственном масштабе, а во-вторых, чёткое нормативное закрепление обязанностей ведомств, органов и тому подобных инстанций по созданию межведомственных информационных ресурсов в контуре системы распределённых СЦ.

При стратегическом управлении единое информационное пространство в этом случае будет формироваться в штатном режиме с учётом требований по защите информации и разграничению доступа исходя из нормативно закреплённого перечня задач стратегического управления. В этом случае должен быть предусмотрен обязательный порядок информационного обмена. Следует учитывать, что информационные массивы, создаваемые и защищаемые в тех или иных ведомственных структурах в соответствии с возложенными на них государственными функциями, не обязательно должны передаваться в СЦ. Как правило, достаточно, чтобы в удалённом режиме предоставлялись наборы исходных данных для проведения моделирования или информирования ЛПР и экспертов, официально привлечённых в СЦ для решения интересующей задачи.

Использование СЦ для разрешения кризисной ситуации, обычно, предполагает участие должностных лиц, непосредственно ответственных за какой-либо аспект управления. В этом случае предоставление необходимой ведомственной информации является обязанностью и заботой ответственного представителя ведомства, участвующего в подготовке решения Если у кого-то с этим возникнут проблемы, скорее всего, это побудит незадачливого руководителя быстро наладить предоставление информации в СЦ. В одночасье культура управления с использованием современных подходов, в частности СЦ, не появится, но неизбежно сформируется как результат «набивания шишек»..

Аналогично рассматривается и проблема возможного предоставления ведомствами противоречивой информации. В штатном режиме эта задача имеет решение «раз и навсегда» (в разумных пределах) при налаживании системы взаимодействия. В условиях кризисной ситуации снятие противоречий обеспечивается личным участием членов «штаба», развёрнутого в СЦ.

Переход в государстве преимущественно на проектное управление должен постепенно снять проблему межведомственных барьеров.

Сегодня ЛПР и разработчики информационных технологий, методик и программных инструментальных средств существуют в разных ментальных пространствах. Язык поставки задач, методов их решения и интерпретации результатов, используемый теоретиками и разработчиками не соответствует языку, образу мышления управленцев-практиков, загруженных повседневными заботами службы и несущих бремя большой ответственности.

Причины такого положения заключаются, прежде всего, в недостаточном уровне постижения каждой из сторон предмета деятельности партнёра, который в таких взаимоотношениях оказывается оппонентом, а порой и противником.

Управленцы проявляют безграмотность в отношении методов поддержки принятия решений даже на уровне постановок задач и основных идей. Со своей стороны, разработчики не вникают глубоко в содержание работы руководителей-практиков, не учитывают специфику условий принятия решений по управлению социумом. Зачастую их самооценка черпает позитивные сигналы только по обратной связи из среды «собратьев по цеху».

Руководитель, не понимая сути методов алгоритмической обработки информации в автоматическом или человеко-машинном режиме, проявляет естественное в таком положении недоверие к результатам, особенно, если они расходятся с его ожиданием, или сложившимся представлением «наверху», или общественным мнением.

В конечном итоге, значительный пул актуальных задач не сформулирован для разработчиков и не включён в соответствующие планы развития СЦ, а созданные информационно-аналитические системы востребованы далеко не в полной мере.

Недостаточно глубоко проработаны технологии экспертной работы в условиях ситуационного центра, который в этом случае теряет ценное качество.

В этой сфере специалисты выделяют три основных блока задач:

- поиск, оценка квалификации и отбор экспертов;

- извлечение из экспертов знаний, организация групповых мобилизующих мероприятий, в частности ситуационных анализов;

- обобщение и интерпретация экспертных мнений и оценок.

Решение этих задач - отдельная большая тематика, выходящая за рамки предмета настоящего доклада [4]. Однако целесообразно подчеркнуть некоторые моменты.

Наиболее обеспечен рабочими методиками третий блок задач.

Активно ведётся работа в части, касающейся когнитологии и проведения групповых мобилизующих мероприятий (второй блок задач).

В то же время первый блок задач, с решения которых должна начинаться работа с экспертным сообществом, требует дополнительного внимания и усилий. Это задачи - наиболее трудно формализуемые, обладающие большой степенью недерминированности, сильно подверженные субъективизму. Кроме того, для их решения весьма проблематично, а в некоторых случаях рискованно, опираться на традиционный в науке эмпирический подход, который может с успехом применяться для разработки технологий решения задач второго блока.

Проблемным вопросом является очистка оценок и мнений от идеологического догматизма, который в той или иной степени довлеет над любым человеком, за редким исключением. Большинство задач управления обществом далеко отстоит от естествознания, поэтому подходы к их решению во многом определяются субъективным мировоззрением эксперта. Истинные цели развития общества в результате искреннего заблуждения могут подменяться задачами реализации тех или иных догматов, что накладывает отпечаток на шкалу ценности-вредности последствий принятия управленческих решений.

В настоящее время сложились благодатные условия для экстенсивного развития СЦ. Руководитель, финансируя этот процесс, не выглядит ретроградом, а поставщики дорогостоящей техники, пользуясь ситуацией, активно осваивают бюджетные деньги и неустанно предлагают модернизацию. При этом, как отмечают специалисты, реальная система управления (кабинетно-бумажная) и имитационная в виде технологий СЦ существуют параллельно, не помогая и не мешая друг другу.

Подводя итог анализу состояния ситуационных центров в системе государственного управления, можно констатировать, что как таковая система ситуационных центров отсутствует. Существует ряд СЦ. Между некоторыми из них установлены связи по отдельным вопросам. Для выполнения задач использования системы распределённых ситуационных центров для стратегического планирования в Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности России, поставленных в нормативных документах Президента России в 2009 году, прежде всего, необходимо создать указанную систему.

Сегодня специалисты сходятся во мнении, что для решения основных проблем развития системы СЦ необходимо сформировать нормативную базу (которая в основном уже наработана на кафедрах, в научных институтах и различных аналитических организациях), а также предусмотреть бюджетное финансирование.

В качестве организационных мер было бы целесообразно открыть проект по созданию системы распределённых ситуационных центров, который бы финансировался из федерального бюджета.

По мнению автора, в проекте не следует ставить всеобъемлющие задачи создания и развития всевозможных ситуационных центров. Первоначально он должен быть ограничен только функционалом высшего федерального уровня с учётом взаимодействия с федеральными ведомствами, полномочными представителями Президента РФ в округах и руководителями субъектов Федерации. Такая постановка, с одной стороны, снизила бы нагрузку на федеральный уровень разработки, сохранила инициативный простор для взаимодействующих структур, с другой стороны, стимулировала бы нижерасположенные иерархические звенья управления на сбор необходимой информации, постановку и решение аналогичных задач в масштабе, соответствующем их полномочиям и ответственности.

При этом финансирование ведомственных и региональных компонент и интерфейсов общефедеральных систем должно осуществляться за счёт средств федерального бюджета.

В дальнейшем, отработанные типовые решения по аналитическим задачам на федеральном уровне могли бы адаптироваться и тиражироваться на более низкие уровни.

В предлагаемом проекте должно быть предусмотрено решение следующих основных задач:

- построение информационной модели для решения задач поддержки стратегического управления, направленного на обеспечения национальной безопасности и устойчивого развития;

- разработка постановок управленческих задач на основе глубокого изучения практики управления «в поле», а также моделирования управленческих процессов; для решения этих задач целесообразно привлекать специалистов из числа сотрудников аппаратов, имевших прежде опыт разработки информационных технологий и методов поддержки и принятия решений; собрать и осмыслить необходимую информацию могли бы учебные заведения, в которых проходят переподготовку чиновники, прежде всего РАНХиГС при Президенте РФ и её региональные филиалы;

- создание информационных порталов и интерфейсов, позволяющих гармонизировать информацию из различных источников;

- инвентаризация, систематизация и стандартизация технологий извлечения знаний из экспертов и автоматизации их работы в условиях ситуационных центров;

- формирование типовых требований к облику СЦ и аналитическим продуктам;

- инвентаризация, систематизация и адаптация технологий поддержки принятия решений органами государственной власти;

- разработка нормативного обеспечения работы с экспертным сообществом, с учётом решения задач квалификации, мотивации и ответственности экспертов;

- разработка нормативного обеспечения информационного взаимодействия между ситуационными центрами, а также информационного обеспечения ситуационных центров Президента, Правительства, Федерального Собрания Российской Федерации и других надведомственных органов;

- подготовка предложений по созданию системы обязательной переаттестации должностных лиц органов государственного управления на предмет готовности к использованию современных информационных технологий; в этой связи необходима разработка специального курса и специального пособия, составленных на языке управленца, объясняющих практическую полезность и реализуемость современных научных методов анализа ситуаций и синтеза решений, демонстрирующих их логическое изящество;

- подготовка предложений для законодательной инициативы Правительства России по внесению изменений в бюджетную систему Российской Федерации, предусматривающей финансирование информационно-аналитической деятельности и развитие ситуационных центров.

Очевидно, что акцент в проекте должен быть сделан на интеллектуальную, информационную и правовую составляющие, поскольку с техническим оснащением современные СЦ особых трудностей не испытывают.

С точки зрения системного подхода наиболее продуктивным способом встраивания СЦ в систему подготовки государственных управленческих решений является продвижение проекта Системы СЦ во взаимосвязи с развитием методологии стратегического управления.

Необходимо предпринять попытки нормативного закрепления использования экспертных процедур, моделирующих комплексов и СЦ в целом при подготовке стратегических управленческих решений.

Задачи стратегического управления предполагают в части постановки декомпозицию по иерархии сверху-вниз и сборку решений снизу-вверх. В этом случае, если нормативно закрепить обязательное научное или аналитическое обоснование решений (предложений) на нижележащих уровнях (регион, ведомство), то это послужит решающим мотивом использования СЦ на этих уровнях.

При успешном нормативном закреплении перечня задач стратегического управления ответственные за их решение будут вынуждены воспользоваться инструментальным и организационным ресурсом СЦ.

Для предотвращения пробуксовки реализации проекта, видимо, целесообразно создать координирующий орган, наделённый достаточными полномочиями и ответственный непосредственно перед Президентом или Правительством России.

Россия имеет опыт успешного выполнения масштабных проектов при проявлении политической воли руководства и мобилизации необходимых ресурсов. Задача создания системы распределённых ситуационных центров - решаема. При этом по предварительным оценкам, для этого не потребуется заметное напряжение бюджета, а окупаемость вложений будет быстрая.

управление безопасность ведомственный общефедеральный

Список литературы

1. Ильин Н.И., Демидов Н.Н., Новикова Е.В. Ситуационные центры. Опыт, состояние, тенденции развития. - М.: МедиаПресс, 2011. - 336 с.

2. Развитие систем специального информационного обеспечения государственного управления / Н.И.Ильин, Н.Н.Демидов, П.Н.Попович; Федеральная служба охраны Российской Федерации. - М.: МедиаПресс, 2009. - 229 с.

3. Концепция организации работы ситуационных центров в системе органов государственного управления / Доклад ФГУ «Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации». 2011 г.

4. Райков А.Н. Конвергентное управление и поддержка решений. - М.: Издательство ИКАР, 2009. - 245 c.

Размещено на Allbest.ru