Муниципальное развитие – ключ к минимизации внутрирегиональных различий

Размещено на http://www.allbest.ru/

Муниципальное развитие - ключ к минимизации внутрирегиональных различий

Пациорковский В.В.

Существующие формы территориальной организации общества и размещения населения сложились в уходящую эпоху. Они отражают господствовавшие в тот период представления о развитии экономики, труде, быте и свободном времени. Набирающая силу вторая индустриализация требует иных форм размещения населения и организации жизни общества.

В нашей стране в течение продолжительного времени размещение населения контролировалось государством. Контроль осуществлялся по нескольким направлениям с использованием обременений (прописка, насильственное переселение, ограничения в передвижении) и поощрений (поясные коэффициенты, надбавки к заработной плате и пенсиям, добровольное переселение, комсомольские стройки).

С переходом на новые формы экономического развития исчезли и видимые основания для бюджетной поддержки сформировавшегося к началу 1990-х годов размещения населения. В трудном переходном периоде последствиям такого подхода просто не было времени и желания уделять внимание.

Между тем огромные массы населения, осознав отсутствие «кнута и пряника», быстро пришли в движение. Например, уже к первой переписи населения в новое время (2002 г.) численность населения Магаданской обл., которая равнялась в 1989 г. 386 тыс. человек, сократилась в два раза ? до 182,7 тыс. человек. А на момент второй переписи (2010 г.) она составила уже 157 тыс. человек.

Вряд ли следует полагать, что приведенный пример ? единственный, характеризующий положение дел на удаленных территориях. Напротив, в настоящее время проявляются несколько устойчивых тенденций в самоорганизации размещения населения, которые настоятельно дают о себе знать. Одна из этих тенденций ? концентрация населения в Центре и на Юге Европейской части страны. Другая тенденция ? стягивание населения по всему периметру расселения в крупные города и примыкающие к ним пригороды.

Обе тенденции свидетельствуют, скорее, о больших напряжениях в территориальной организации общества, чем о предпочтениях широких масс людей. Более того, размещение населения, пришедшее к нам из прежней эпохи, препятствует его сбережению и демографическому развитию. Это обстоятельство необходимо учитывать в пространственной организации вновь формируемого общества.

В территориальном развитии пока еще доминирует модель «центр-периферия», которая привела к глубоким деформациям в расселении и размещении населения. Для нашей страны символом такой гипертрофии служит Московская агломерация, в которой сосредоточено около 10% всего населения. Считается, что она, как «черная дыра», может поглотить значительную часть населения России.

Вполне возможно, что такие оценки имеют под собой основания. Реальность, однако, состоит в том, что на местах во многих субъектах федерации указанное соотношение намного выше в пользу региональных столиц. Ниже это обстоятельство будет показано на примере соотношения численности населения Рязани и Рязанской области.

Характерными чертами рассматриваемой модели является неизменность взаимоотношений центра и периферии. Центр - всегда столица, конечный пункт периферии ? крайне труднодоступное село, удаленное от всех транспортных магистралей и постоянных контактов с центром любого уровня. Центр - всегда точка роста и привлекательности, периферия практически всегда стагнирует и отдает свое население центру.

Построенную на этой основе территориальную организацию общества можно понимать как размещение населения, власти, инфраструктуры и производства на базе модели развития «центр - периферия» с вытекающими из нее ограничениями свободного движения товаров, услуг, труда и капитала.

Такая организация общества вполне дееспособна до тех пор, пока у периферии есть, кого отдавать городу. По мере нарастания демографического кризиса, связанного с исчерпанием (прежде всего на селе) возможностей воспроизводства населения, поддерживать данную систему расселения без постоянного ввоза огромного числа мигрантов становится все труднее.

Поэтому устаревшая модель медленно, но неуклонно уступает место «полицентрической модели» пространственного развития. Эта модель предполагает ? как на региональном, так и на федеральном уровне ? формирование взаимосвязанных центров расселения, население которых вовлечено в общий оборот свободного движения труда, капитала, товаров и услуг.

Переход от территориальной к пространственной организации общества предусматривает учет факторов экономического роста и демографического развития. Пространственная организация общества имеет смысл лишь в том случае, если она: осуществляется в эпоху глобализации; сопровождает и делает возможной инновационную экономику; способствует реализации полицентрической модели развития.

Таким образом, пространственная организация общества - размещение населения, власти, инфраструктуры и производства на основе полицентрической модели устойчивого развития и в соответствии с требованиями свободного движения товаров, услуг, труда и капитала.

Характерная для нашего времени актуализация противопоставления территориального и пространственного развития обусловлена нарастанием тенденций глобализации, формированием протяженных, международных транспортных коридоров и распространением электронных средств коммуникации. Выполненный анализ позволяет конкретизировать особенности искомых форм организации общества, не акцентируя внимание на процессах глобализации, рассмотрение которых выходит за рамки данной работы.

В настоящее время в России открытие внешних границ, соответствующее требованиям экономического развития и международного разделения труда, намного опережает преодоление внутренних границ, порожденных административно-территориальным делением и местничеством. А о чем-то похожем на приграничное сотрудничество, реализуемое по инициативе и в рамках взаимодействия с Европейским Союзом, во внутреннем плане пока и говорить не приходится.

Изоляционизм региональных властей порой настолько избыточен, что и в условиях провозглашенных открытых рынков они часто полностью блокируют движение не только труда и капитала, но даже товаров и услуг. В межрегиональных отношениях доминируют борьба за ресурсы, распределяемые федеральной властью, зависть, подозрительность и нездоровое соперничество.

Получившая в последнее время широкое распространение региональная экономика только закрепляет ложные представления о самодостаточности регионов, как правило, понимая под регионом субъект федерации. При этом фактически ограниченные и слабо подготовленные к конкурентным отношениям локальные рынки представляются в ложном виде как потенциальные носители больших перспектив социально-экономического развития. Трудно повысить конкурентоспособность субъекта федерации, если во входящих в него муниципальных образованиях поддерживается режим выживания, тотальной дотационности и субсидирования. Известные межрегиональные сопоставления с акцентами на диспропорции и различия в социально-экономическом развитии отдельных регионов в действительности уводят от понимания еще более значимых внутрирегиональных различий.

Их преодоление возможно только на пути интеграции малых городов и сельской местности в формируемые полицентрические системы расселения. Постоянная сменяемость центров таких систем расселения не может реализоваться на основе закрепленного административно-территориального статуса. Ее фундаментом служат текущие инновационные решения на местах, которые позволяют создавать на локальном уровне новые продукты и услуги, а также поддерживать их привлекательность на региональных и глобальных рынках.

Пока мы еще на пороге глобализации, самое время начать движение за сохранение локальных брендов и торговых марок типа «Вологодское кружево», «Вологодское масло», «Костромской сыр», «Орловский рысак», «Шацкий картофель», «Ярославский сыр» и др. На местах хорошо бы понять, что в этих брендах заложена не только узнаваемость и привлекательность, но и конкурентоспособность локальных производителей на региональных и глобальных рынках.

С точки же зрения восприятия любой локальной местности широкими массами людей внутри страны и за ее пределами в местных брендах заложены исключительно большие возможности. Связано это с тем, что локальные бренды, транслируя свою «виртуальную прописку», позволяют потребителю легко и просто идентифицировать стоящий за ними товар или услугу с тем или иным культурным и цивилизационным ареалом.

Борьба французов за «шампанское» и «коньяк», а немцев, чехов и американцев за торговую марку пива «Будвайзер» показывает верный путь к сохранению локального, исторически сложившегося производства в условиях глобализации. Кроме того, при этом укрепляется идентичность человека и общества в эпоху глубоких и быстрых перемен.

В новых условиях привлекательность качества и образа жизни, внедрение предметов быта и образцов культуры, искусства становятся основными формами, обеспечивающими представление, взаимопонимание и инфильтрацию локальных, региональных и национальных систем и общностей. С помощью указанного механизма самобытное локальное может быть сохранено и вписано в глобальную общность. Реализации данного механизма в значительной мере способствуют локальные бренды и полицентрические системы расселения.

Отставание внутристранового пространственного развития и интеграции оказывает нарастающее негативное влияние на все стороны жизни общества. Вряд ли нужно доказывать, что привлекательность образа жизни крупнейших городов исключает качество и комфорт, которые обеспечиваются жизнью на природе в индивидуальном усадебном жилище, в сельской местности, малом городе или, как минимум, в пригороде большого города.

Указанное обстоятельство касается и вопросов демографического развития, которые можно решить только путем свободного размещения населения и укрепления позиций многопоколенной семьи и домохозяйства. То, как на местах реализуются принятые в рассматриваемом направлении меры, например, по выделению земельных участков многодетным семьям, хорошо видно из сообщений СМИ, получивших в последнее время широкое распространение.

При территориальной организации общества власть и властные отношения выполняют основную роль в поддержании целостности. В международном плане решающее значение имеют суверенитет, строгий контроль границ и протекционизм в защите собственных производителей. Во внутреннем плане во всех сферах жизни доминируют местничество и удвоенный протекционизм.

Для пространственной организации общества характерны прозрачность государственных границ, открытые рынки, свободное движение труда, капитала, товаров и услуг. Политика протекционизма, если и не уходит полностью в прошлое, то дополняется институтами и обязательствами международного сотрудничества (ВТО, МОТ, ВОЗ, ФАО и др.). В рамках международного сотрудничества фундаментом рассматриваемого подхода являются «Основополагающие (руководящие) принципы устойчивого пространственного развития европейского континента» - один из главных документов в европейском пространственном развитии (по линии Совета Европы) [7].

Очевидно, что полицентрическая модель требует наличия множественных центров тяготения. Точки роста и притяжения в ней постоянно меняются в зависимости от привлекательности и эффективности проектов, реализуемых в данный момент в той или иной местности.

В плане формирования систем расселения в радиусе примерно в 1000 км вокруг Москвы морфология полицентризма фактически уже задана. Ее основные звенья: Тверь - Санкт-Петербург - Хельсинки, Ярославль - Вологда ? Архангельск, Ярославль - Киров - Пермь - Екатеринбург, Нижний Новгород - Киров ? Пермь, Нижний Новгород - Чебоксары ? Казань, Казань - Набережные Челны - Екатеринбург, Рязань ? Саранск (Рузаевка) - Самара - Уфа - Челябинск, Рязань ? Саранск (Рузаевка) ? Саратов, Рязань ? Волгоград, Рязань - Воронеж ? Ростов-на-Дону - Краснодар - Сочи, Тула - Орел - Курск - Белгород ? Харьков, Калуга - Брянск ? Киев, Смоленск - Минск - Брест - Варшава - Берлин.

Наряду с мобильными средствами коммуникации связать все эти в известном смысле изолированные системы расселения в единое целое может только транспортная инфраструктура. Отсюда возникает потребность в формировании транспортных коридоров, обеспечивающих доступность и максимальный комфорт при минимальных затратах времени и физических сил пассажиров.

С учетом изложенного в среднесрочной и отдаленной перспективе скоростной пассажирский железнодорожный транспорт призван сыграть одну из ведущих ролей в интеграции и развитии пространства, на котором проживает более 80% населения страны. Совершенно ясно, что эта задача требует огромных ресурсов. Она может быть решена только в пошаговом режиме и на большом промежутке времени. Поэтому при ее решении выстраивание приоритетов и соответствующей им очередности шагов имеет ключевое значение ? как народнохозяйственное, так и политическое.

В ряде субъектов федерации на региональном уровне полицентрические системы расселения уже формируются. Бинарные центры расселения сложились в Татарстане (Казань - Набережные Челны), Ставропольском крае (Ставрополь - Пятигорск), Вологодской обл. (Вологда - Череповец), Самарской обл. (Самара - Тольятти), Челябинской обл. (Челябинск - Магнитогорск), Кемеровской обл. (Кемерово - Новокузнецк). К сожалению, практически повсеместно в связи с доминированием механизмов и представлений, сложившихся на основе модели «центр - периферия», процесс образования таких систем расселения осуществляется с заметным трудом.

Предлагаемые в настоящее время статистикой данные позволяют отследить изменения в движении и размещении городского и сельского населения на уровне федеральных округов, субъектов федерации, больших и крупных городов и сельской местности в целом. Такие данные не позволяют увидеть изменения, происходящие на уровне муниципальных образований, в которых и реализуются перемены, происходящие в движении и размещении населения.

К сожалению, формируемая органами государственной статистики база данных, которая как бы и предназначена для целей решения рассматриваемой задачи, имеет преимущественно информационный характер и не позволяет делать прямых сравнений в разрезе муниципальных образований. Между тем, содержащиеся в ней данные, путем определенных преобразований и дополнений позволяют создать действительно аналитическую базу данных муниципальной статистики, открывающую возможность анализа и сопоставления перемен в движении и размещении населения на уровне муниципальных образований, а именно городских округов и муниципальных районов.

Решение задачи по созданию такой базы данных реализовано под руководством автора этих строк в Лаборатории социально-экономических проблем территориального развития ИСЭПН РАН в 2012-2013 гг. Эта база данных получила название «Муниципальная Россия». Ее организация и основные принципы разработки и формирования представлены ниже.

В самом общем виде база данных «Муниципальная Россия» представляет собой таблицу, записанную в формате SPSS файла. Подлежащее этой таблицы составляют названия 2343 муниципальных образований, зафиксированных по состоянию на момент переписи 2010 г.

В сказуемом таблицы находятся 39 первичных показателей, которые могут быть разбиты на четыре группы. Все они имеют числовое значение.

Первую группу составляют идентификационные показатели. Они включают в себя: порядковый номер муниципального образования, порядковый номер федерального округа, порядковый номер субъекта федерации (региона) и тип муниципального образования.

Всего в базе данных 1825 (77,9%) муниципальных района и 518 (22,1%) городских округов. В отличие от данных переписи 2010 г., в которых указано 516 городских округов, в созданной нами базе данных столичные города Москва и Санкт-Петербург включены в состав городских округов. Поэтому их общее число и составляет 518 единиц.

Индикатор муниципального значения определяется существующей в настоящее время системой муниципального деления, сформированной в соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом кодом 1 были обозначены муниципальные районы (в состав которых входят сельские поселения, а также могут входить городские поселения - малые города и поселки городского типа), а кодом 2 - городские округа, которые включают в себя средний или большой город, но часто также и входящие в их состав сельские населенные пункты.

Основным источником информации как по муниципальным образованиям, так и по индикативным показателям служили данные переписи населения 2010 г.

Вторая группа - показатели природной зоны, преобладающих возобновляемых природных ресурсов и доминирующих видов занятий. Среди них: показатель преобладающих на той или иной территории возобновляемых природных ресурсов, показатель природной зоны муниципального образования и показатель преобладающей занятости.

Третья группа - показатели расселения. Система расселения всех субъектов Российской Федерации состоит из городских и сельских населенных пунктов. Главной характеристикой любого населенного пункта является его размер, то есть численность проживающего в этом пункте населения.

Показатели городского расселения. Среди городских населенных пунктов в Российской Федерации выделяются две категории - города и поселки городского типа. Городские населенные пункты по численности населения и категории делятся на следующие группы:

- города-миллионеры (более 1 млн. жителей);

- крупнейшие города (500-1000 тыс. жителей);

- крупные города (250-500 тыс. жителей);

- большие города (100-250 тыс. жителей);

- средние города (50-100 тыс. жителей);

- малые города (менее 50 тыс. жителей);

- поселки городского типа (пгт).

Эта группировка городов принята в государственной статистике. Она и использована нами при формировании базы данных «Муниципальная Россия».

Показателями сельского расселения. Такими в базе данных являются следующие показатели:

- число сельских муниципальных образований (поселений);

- количество сельских населенных пунктов в них;

- распределение сельских поселений по численности проживающего в них населения на 4 подгруппы: более 5000 жителей; от 1000 до 5000 жителей; от 200 до 1000 жителей; менее 200 жителей.

Таким образом, сельское расселение, как и городское, характеризуется в базе данных шестью показателями. Мы надеемся, что представленные в базе данных 12 показателей сельско-городского расселения населения на уровне муниципальных образований позволят получить более полную картину перемен, происходящих в размещении населения. Это особенно важно подчеркнуть, если позже база данных будет дополнена динамическими рядами, характеризующими указанные изменения во времени.

Четвертая группа - показатели численности и компонентов движения населения. В базе данных представлены пять показателей численности населения. Численность населения дана как в целом по муниципальным образованиям, так и в разрезе городского и сельского населения: в абсолютных величинах и как доля соответствующей группы в общей численности населения. Такой подход позволит выделять территорий с преимущественно городским и (или) преимущественно сельским населением для последующего анализа.

Показатели движения населения подразделяются на две подгруппы: во-первых, те, которые характеризуют естественное движение населения и, во-вторых, показатели механического (миграционного) движения населения. Эти показатели по всем муниципальным образованиям «импортировались» из формируемой и загружаемой региональными отделениями Росстата «Базы данных показателей муниципальных образований».

В базу данных были внесены четыре показателя естественного движения населения и три показателя механического движения населения:

- число родившихся (без мертворожденных);

- число умерших; общий коэффициент рождаемости;

- общий коэффициент смертности;

- число прибывших; число выбывших; миграционный прирост.

Полученная система демографических показателей охватывает основные характеристики воспроизводства населения, позволяет проводить сравнительный анализ особенностей рождаемости, смертности и миграции населения по территории России, начиная с муниципального уровня, куда никогда не заглядывает «Демографический Ежегодник».

Что дает предлагаемая база данных? Ответ на этот вопрос может быть получен из сопоставления данных табл. 1-2, а также рассмотрения данных, представленных в табл. 3-4.

Из табл. 1 видно, что в ней 71% населения содержится в двух из пяти строк. Указанное обстоятельство заметно ограничивает ее познавательное и прикладное - управленческое значение. Вместе с тем это реальность формируемая имеющимися данными статистики. Она, во-первых, не публикует обобщенные данные по средним, малым городам и пгт.

Таблица 1 Компоненты изменения численности населения РФ в 2009 г. численность население муниципальный людность

Источники: Демографический ежегодник. 2010. - М.: ФСГС, 2010, с.25-28, с. 94, с. 403-407. Регионы России. Основные социально-экономические показатели городов 2010. - М.: ФСГС, 2010, с. 18-372. Численность населения Российской Федерации по городам, поселкам городского типа и районам на 1 января 2010 года. - М.: ФСГС, 2010. - С. 13-18.

Во-вторых, сельское население в ней всегда представлено одной строкой. Понятно, что это ограничивает возможности изучения названной достаточно большой группы населения. Именно с этой целью нами и предложена разработка базы данных муниципальной статистики, которая позволит последовательно выполнить декомпозицию городских поселений.

Это значит, что представленная в табл. 1 как единая пятая группа городов, содержащая треть городского населения, должна быть разбита на три подгруппы, включающие отдельно население средних, малых городов и пгт. Кроме того, благодаря введению показателей, характеризующих сельское расселение, открывается возможность разбить сельское население на несколько групп.

Проблема заключается в том, что в отличие от городов группировка сельских населенных пунктов по численности населения слабо информативна. По данным последней переписи около 75% сельских населенных пунктов имеет численность жителей до 50 человек. Поэтому здесь приходится искать другие пути классификации.

Один из них - преобладающие возобновляемые природные ресурсы муниципального образования. В этом случае сельская местность будет представлена как аграрная, лесная, водохозяйственная и т.п.

Этот вариант классификации и предлагается к использованию в качестве примера в табл. 2. Другой путь классификации - разбиение сельской местности по преобладающим в ней занятиям. При этом сельская местность может быть представлена посредством преобладающих в ней занятий селян с возобновляемыми природными ресурсами. Такая группировка сельской местности будет иметь следующий вид: аграрная, лесная, водо- и рыбо-хозяйственная сельская местность. Третий путь - группировка по численности населения не сельских населенных пунктов, а сельских поселений.

Вместе с тем сегодня вполне уместно формировать и другие представления, которые до создания рассматриваемой базы данных и в голову не приходили. Например, таблицу, содержащую компоненты изменения численности населения РФ по муниципальным округам в разрезе городских округов и муниципальных районов или сравнительные таблицы людности муниципальных образований любого субъекта федерации.

Таблица 2 Компоненты изменения численности населения РФ в 2010 г.

Источники: База данных «Муниципальная Россия».

Для более полного понимания открывающихся возможностей анализа в табл. 3 приведен пример таких расчетов по Рязанской области.

Таблица 3 Людность муниципальных образований России, ЦФО и Рязанской области

Источник: База данных «Муниципальная Россия».

Примечание: без Рязани.

Данные табл. 3 позволяют утверждать, что компактная Рязанская область, сохраняя плотность населения значительно превышающую среднюю по стране (соответственно, 28,8 человек против 8,3 человек на один кв.км.), имеет заметно меньшую людность не только городских и сельских населенных пунктов, но и городских округов и муниципальных районов. Для перспектив регионального развития - это очень ограничивающий фактор.

Основными источниками такого положения дел служат несколько взаимосвязанных обстоятельств. Среди них уместно отметить следующие: гипертрофию развития областного центра; слабость городского и сельского каркаса расселения; отсутствие программ модернизации индивидуального жилища в городской и сельской местности; ограниченность понимания в органах управления значимости моральной экономики для поддержания жизни в городских и сельских поселениях; запоздавшую и затянувшуюся на многие годы газификацию сельской местности.

В плане диспропорций территориального развития Рязань наследовала все плохое в развитии столицы нашей родины, а для масштабов области еще и в значительно худшем виде. Сегодня непосредственно в городе сосредоточено более 45,5% населения области.

Более того, капитализация земли в пореформенный период дала новый импульс концентрации населения вокруг Рязани. Интенсивно идет переселение населения в районы, прилегающие к областному центру, прежде всего в Рязанский муниципальный район, что еще на 10% увеличивает долю населения, тяготеющего к региональному центру, доводя ее до 55% всего населения региона.

Рязань в этом отношении далеко не одинока. Еще целая группа городов, в том числе Воронеж, Калининград, Липецк, Улан-Удэ, Ульяновск и Ярославль, имеют практически идентичные характеристики концентрации населения региона в местной столице. В дополнение к сказанному в табл. 4 (в порядке убывания гипертрофии) приведены города-рекордсмены, сосредоточившие в себе к 2010 г. более половины населения региона.

Таблица 4 Центры субъектов федерации, сосредоточившие к 2010 г. более половины населения региона (в %)

Источник: База данных «Муниципальная Россия»

И если подобное положение дел еще можно понять или как-то объяснить для Магадана и Петропавловск-Камчатского, то для Астрахани, Омска и Новосибирска гиперконцентрация населения в региональном центре может служить хорошим примером формирования «точек роста» в полном смысле слова, ведущих к вымыванию огромных масс людей из ранее обжитых территорий.

В целом, как хорошо видно из приведенных данных, предлагаемая разработка позволяет преодолеть как упомянутые ранее трудности, так и выйти на новые горизонты анализа. А напоминать о необходимости обеспечения муниципальных властей достоверными аналитически-информационными данными в юбилейную 10-ю годовщину 131-ФЗ вряд ли актуально.

Размещено на Allbest.ru