Размещено на http://www.allbest.ru

1

ЛЯПСУСЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА №172-ФЗ «О СТРАТЕГИЧЕСКОМ ПЛАНИРОВАНИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» И КОНЦЕПЦИИ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

Казанцев Н.М.

д.ю.н., к.э.н., профессор, заведующий

отделом экономико-правовых проблем

государственного и муниципального

управления Института законодательства

и сравнительного правоведения

при Правительстве РФ

nmkazantzev@gmail.com

Распространен миф о том, что современное планирование в рыночной экономике - это индикативное планирование по макроэкономическим показателям.

Главный ляпсус этой концепции в том, что предполагается, будто планирование всегда есть деятельность власти и всегда навязывание подвластным её приказаний. А если такого навязывания нет, то тогда остается лишь стихия рынка и никакого планирования. Этот миф был порожден еще компартийной политэкономией в СССР, которая преподавалась на каждом гуманитарном факультете университетов и вузов.

В действительности планирование - это многосторонний договор, частное дело компаний, являющийся их коммерческой тайной. В нем государство лишь наблюдатель и посредник, а также гарант соблюдения договорных обязательств. Для нынешнего российского периода развития капитализма весьма знаменательно, что институт планирования был впервые установлен в США, еще до того, как К.Маркс написал "Капитал" и именно этот институт изначально и наиболее тесно связан с демократией и рыночной экономикой правового государства как достижение человеческой цивилизации в её гражданско-правовом, т.е. сугубо западном варианте. Уже при президентстве Т.Джефферсона (1804-1809) был разработан 10-летний план строительства дорог и водных путей в США с финансированием из федерального бюджета."^. После принятия Закона об общей инспекции от 1824 г. был учрежден План национального экономического развития, который, как пишет А.Шлезингер, в Европе окрестили "американской системой". До того, как администрация Рейгана засекретила американское планирование, основные отчетные показатели годовых и пятилетних планов публиковались в журнале “Ньюс Уик”. Любопытно, что по показателям, аналогичным СССР, американцы подводили отчеты выполнения планов, особенно пятилетних, существенно оперативнее, чем Советский Союз - уже в марте-апреле следующего за отчетным периодом года. Тогда как СССР имел лишь к июню предварительные результаты выполнения пятилетнего плана. Более того, американские пятилетки, в отличие от советских, имели скользящий характер, т.е. ежегодно начинался некий пятилетний план и заканчивался другой. Поэтому планы обладали существенно превосходящей преемственностью по сравнению с советской системой пятилеток от одного партийного съезда до другого. Бывало, что на недостроенный объект в предшествующей пятилетке в следующую пятилетку средства уже не выделялись. В результате объем незавершенного строительства превосходил в 1,5 раза объем годового капитального строительства из года в год.

При этом между США и СССР имелась структурная сопоставимость основных плановых документов, как-то межотраслевого баланса в натуральных объемах, который в СССР не публиковался в составе партийных документов съездов и имел гриф «Совершенно секретно». В США такой баланс также не публиковался и был защищен коммерческой тайной, поскольку был результатом переговоров и договоров крупнейших 200 компаний между собой. Он имел характер не административно-правового, а гражданско-правового договора. В США государство не приказывало компаниям участвовать в плане, но лишь удостаивало такой чести, за которую компании боролись. Публиковался макроэкономический обсчет результатов реализации такого плана. И этот обсчет имел индикативный характер для отслеживания реализации плана. Но отечественные политэкономы этот макроэкономический обсчет индикаторов принимали и до сих пор принимают по своему заблуждению за сам план.

В ХХ веке с открытия матриц затраты-выпуск или межотраслевого баланса Василием Леонтьевым, удостоенного за это Премии памяти А.Нобеля, матрицы стали составляться в качестве итогов многостороннего договора компаний в натуральной и стоимостной форме и позволяли сбалансировать необходимые ресурсы по отраслям и компаниям. В.В.Леонтьев налаживал со своей лабораторией национальное планирование экономики в 200 странах.

Для того чтобы сохранить коммерческую тайну многосторонних договоров о планируемых к строительству объектов, разработку необходимых научных исследований и разработках, взаимных поставках крупнейших компаний и пр., но и представить обществу составленный план, производится обсчет его макроэкономических последствий, и эти индикаторы публикуются. Их и называют индикативным планом. Понятно, что сами прогнозируемые значения этих индикаторов на будущее никаких плановых заданий, связанных с реальными договорами компаний, не представляют. планирование рыночный экономика законодательство

До рейгановского запрета в 70-е годы ежегодно в мартовском номере журнала News Week можно было прочитать итоги выполнения завершавшейся ежегодно американской скользящей 5-летки, в связи с чем советские политэкономы создали миф о том, что эти индикаторы и есть целевые показатели плана, не подозревая, что под ними не стоит никакой договорный план в натуральном выражении. Тогда же и весь советский народ считал, что те Основные направления социально-экономического развития СССР, которые принимались съездами КПСС, и есть настоящие 5-летние планы. В СССР в составлении плана участвовали предприятия, сообразно полученным контрольным цифрам - значениям, экстраполированным из прошлых лет, они давали предложения в годовые и пятилетние планы своей отрасли.

Таким образом, основными субъектами составления плана являются субъекты экономической деятельности - юридические лица.

Другой ляпсус - Федеральный закон от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №172-ФЗ) не предусмотрел в числе участников стратегического планирования субъекты экономической деятельности (ст. 9), или субъекты бизнеса, т.е. те субъекты, деятельность которых и образует экономику, действиями которых создается ВВП, будущее российской экономики и собственно России как государства. В этом сказалась историческая традиция отечественного правосознания и правовой среды с непременным упованием на государство и переложением ответственности на него даже за дела собственного бизнеса.

Надо сказать, что при разработке мобилизационного плана развития экономики в царский период (из него был сделан пресловутый план ГОЭЛРО), и советский период при директивном планировании признавались субъективные права юридических лиц на участие в определении плановых заданий. Более того, именно экономические субъекты вкупе с академическими научными организациями только и способны предвидеть существенные события и явления будущего научно-промышленного развития и составлять те планы, которые только они и могут осуществлять. А сами государственные органы, которые определены Федеральным законом №172-ФЗ как единственные по статусу участники стратегического планирования, не имеют кадровых возможностей ни предвидеть нового научно-промышленного развития, ни осуществлять его.

Третий ляпсус. Судя по названию Федерального закона от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» он регулирует не только стратегическое планирование развития Российской Федерации, но и все процессы стратегического планирования в Российской Федерации, совершаемые всеми дееспособными лицами, состоящими под российской юрисдикцией. Установив исчерпывающий состав субъектов стратегического планирования, и не включив в состав его участников субъекты экономической деятельности, этот закон, вследствие своего всеохватывающего названия, установил фактически запрет на совершение стратегического планирования своего развития экономическими субъектами и гражданами. Такой запрет противоречит Конституции РФ. Ведь их права как права человека, в т.ч. и на стратегическое предвидение и осуществление собственного будущего, согласно п. 3 ст. 55 Конституции РФ не могут быть ограничены никаким федеральным законом, если они не затрагивают мер по «защите основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Следовательно, названным Федеральным законом должно быть подтверждено право на стратегическое управление всех лиц, состоящих под юрисдикцией Российской Федерации с тем ограничением, которое установлено п. 3 ст. 55 Конституции РФ. При этом должны быть предусмотрены и урегулированы права и процедуры соучастия этих лиц, от граждан до крупнейших компаний и госкорпораций, в стратегическом планировании Российской Федерации, а также и полномочия и процедуры участия в нем субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Очевидно, что муниципальное стратегическое планирование не может обойтись без соучастия в нем граждан и юридических лиц, действующих на его территории. Но муниципальное образование, тем более субъект Российской Федерации должны получить право на участие в составлении стратегических планов для всей Российской Федерации, причем право в виде императивной процедуры, установленной законом.

Исключение из числа участников стратегического планирования экономических субъектов - это двойное противоречие закона - Конституции РФ и смыслу стратегического планирования экономического развития.

Подчеркнем, что п. 7 ст. 11 указанного закона, предусматривающий, что «к разработке документов стратегического планирования могут привлекаться объединения профсоюзов и работодателей, общественные, научные и иные организации с учетом требований законодательства Российской Федерации о государственной, коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайне», не создает процессуальных прав для привлекаемых экспертов и заинтересованных лиц в стратегическом планировании. Этот пункт лишь закрепляет усмотрительное право односторонних действий государственных органов при стратегическом планировании, пресекая возможности образования благоприятной правовой среды для бизнеса и стратегической гражданской активности.

Пробелы Федерального закона №172-ФЗ таковы, что существенно затрудняют его практическую реализацию. Этим обусловлена во исполнение поручения Правительства РФ от 24 сентября 2015 г. №ИШ-П13-6573 подготовка Минэкономразвития России проекта федерального закона от 22 октября 2015 г. «О внесении изменений в статью 47 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации», которым предусмотрен перенос сроков осуществления информационного обеспечения стратегического планирования с 1 января 2016 г. на 1 января 2017 г., а разработка документов стратегического планирования отодвигается на два года - с 1 января 2017 г. на 1 января 2019 г. Подготовку стратегии социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года намечено перенести с 1 февраля 2016 г. на декабрь 2017 г. Перенесено же еще далее - на 1 января 2018 года Федеральным законом от 23.06.2016 № 210-ФЗ (см. п.3.1 ст.47).

Конечно, законодатель совершил исключительно важное деяние - ввел в правовую систему Российской Федерации понятие стратегического планирования. Однако в законе предпринята незавершенная юридически и недостаточная теоретически попытка формирования современной системы государственного стратегического планирования. Это не может в полной мере обеспечить решение задач, определенных в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике».

В принятом виде этот закон не обеспечивает должного позитивно-правового регулирования, соответствующего современному уровню наук, применяемых в стратегическом планировании и управлении в странах, конкурирующих с Российской Федерацией и практикующих против нее разного рода санкции. Позитивное правовое регулирование в этом законе подменено номинативным формулированием, в котором практически все определения не содержат сущностных признаков определяемых понятий, дефиниции фундаментальных для закона категорий определены в существенно устарелых формах. Это пятый ляпсус закона.

Шестой ляпсус состоит в том, что Федеральный закон № 172-ФЗ, в отличие от современного смысла понятия стратегии, продолжает традицию понимания стратегии как односторонних действий власти (ст. 10), не принимающей в расчет интересы и мнения иных правовых субъектов - конкурирующих как на международных рынках против экономических субъектов страны, так и внутри страны, конкурирующих между собой и с иностранными субъектами, действующими на внутренних рынках. Односторонний характер полномочий органов публичной власти в области стратегического планирования по ст. 10 совокупно с невключением в число участников стратегического планирования ст. 9 субъектов экономической деятельности и граждан нарушает права юридических лиц и граждан на собственное стратегическое планирование, и это будет влечь неисполнимость стратегических планов.

П. 24 ст. 3 закона под стратегией социально-экономического развития понимается «система долгосрочных приоритетов, целей и задач государственного управления, направленных на обеспечение устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития Российской Федерации». Это понимание стратегии не соответствует ситуации введения экономических санкций против России, являющихся предельно жесткими мерами конкуренции, не отличимыми от т.н. военной стратегии непрямых действий в смысл Л. Гарта или ведения экономической и дипломатической войны. Причем эта новая политика против России стала стратегическим маневром западной цивилизации в условиях, когда посредством дипломатии миролюбия нас приучили стратегическую задачу по обеспечению потребительского спроса населения России решать в основном за счет внешней торговли, а развитие экономики осуществлять благодаря западным кредитам.

Узаконенное определение стратегии не только не ведет речь о внешних рынках и внешнеэкономических стратегиях, но даже и не упоминает международную конкуренцию в каком-либо контексте, не говоря уже о том, чтобы предусматривать проведение исследований по конкурентному анализу экономик других стран, транснациональных компаний, отраслевых внутренних и внешних рынков как обязательную стадию стратегического планирования с императивным значением результатов конкурентного анализа для установлений стратегического плана. Здесь очевидный, как говорилось, шестой ляпсус закона.

Конкуренция в современном мире - это всеобщее глобальное отношение стран, национальных экономик, компаний и талантливых личностей друг к другу, результатом которого является превосходство, доминирование и использование стратегически недалеких субъектов другими, имеющими более развитое стратегическое планирование для достижения своих стратегических целей.

Узаконенное определение стратегии характерно для давних советских времен, когда либо еще не была широко известна в нашей стране теория игр и работа Дж. фон Неймана и О. Моргенштерна «Теория игр и экономическое поведение», изданная в 1944 г., в которой развивались идеи, выдвинутые фон Нейманом еще в 1928 г. Теперь все стандартные учебники по микроэкономике (Масколей и др., Крепе, Пиндайк и Рубенфельд) имеют главы, посвященные теории игр. Выделяется учебник лауреата Премии памяти А. Нобеля в области экономики 2014 г. Ж. Тироля, в котором теория игр излагается систематически именно в связи с проблемами организации промышленности и регулирования рыночной власти монополий. Он разработал методологию заключения государственными органами договоров с компаниями-олигополистами в целях планирования и регулирования экономического развития страны. Существенно, что учебник Ж. Тироля опубликован на русском языке 10 лет назад, однако это никак не отразилось на законодательном регулировании. Собственно, основоположники теории игр вводили и понимали свою теорию как адекватный формальный аппарат для изучения экономического поведения. Причем понятия «стратегия» или «стратегическое поведение» используются в теории игр в основном тогда, когда необходимо передать идею зависимости конкурентов друг от друга в принятии решений. Еще в работах 1960-х гг. Т. Шеллинга, лауреата Нобелевской премии 2005 г., определены даже более тонкие, нежели названные, аспекты стратегического поведения. Так Т. Шеллинг определяет стратегию через последовательность стратегических ходов, а стратегический ход как ход, который побуждает другого игрока, конкурента, сделать выбор в вашу пользу, т.е. совершить ответное действие, предусмотренное и выгодное стратегирующему субъекту. Стратегический ход обладает способностью ограничивать выбор конкурента выгодными для стратега ответными действиями.

Для того чтобы стратегия разрабатывалась именно как стратегия, она должна быть по меньшей мере формой международно-правового, политического, экономического, научно-технического и информационного обусловливания выгодных для стратегирующего субъекта, России, действий, отношений и состояний его партнеров и конкурентов. Но для этого закон должен определять и легитимировать в качестве стратегий такие формы, которые содержат анализ и реализуют попытки предусмотреть такое свое влияние на партнеров и конкурентов. Он должен предусматривать учреждение институтов для разработки стратегий такого рода.

Седьмым ляпсусом Федерального закона №172-ФЗ является постулирование одновариантности прогнозирования, планирования и стратегии, опирающихся на некое безальтернативное целеполагание в виде определения «направлений, целей и приоритетов социально-экономического развития» (ст. 8), которое безосновательно смешивается с задачей обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Стратегическое планирование по своей сути является синтезом экономики, права, инжиниринга и менеджмента. Статус российских экономических субъектов как экономических операторов определяется не только их масштабами производства, но и рыночной конъюнктурой, на которую оказывает влияние позитивный или негативный статус государства на мировых политических рынках. Это положение дел также должно учитываться при стратегическом планировании.

Экономические субъекты должны получить права стратегического планирования как своего развития, так и участия в определении стратегии развития соответствующих регионов или страны в целом в зависимости от своей экономической мощи. Императивная сила государственной власти должна быть направлена на обеспечение исполнения тех договоров экономических субъектов, согласно которым они взяли на себя обязательства в связи с вступлением в качестве участников в систему стратегического планирования страны в целом или соответствующего субъекта Федерации, муниципального образования. Такая роль государства в стратегическом планировании характерна для его зарубежной практики в развитом мире.

Предварительно можно сформулировать эффективное понятие стратегии, т.е. такое, которое, будучи установленным законодательно, должно обеспечивать определенную, минимально необходимую и соответствующую современному миру содержательность разработки стратегии. Под стратегией предлагается понимать такую систему вариантов практических или информационных действий стратегирующего субъекта, которая предусматривает формулируемые в явном виде возможные противодействия иных сторон и субъектов, свои превентивные контрмеры против этих негативных возможностей и вследствие этого влечет наименее неблагоприятные для себя противодействия с их стороны в форме действий (бездействия), состояний, отношений и союзов субъектов конкурентной среды.

Подчеркнем, что здесь понятие «наименее неблагоприятные» включает в себя «наиболее благоприятные действия» в качестве частного случая. Если определение стратегии, основанное на этом понимании, будет включено в текст закона, то оно повлечет его существенную переработку. Hеобходимо будет дать правовые определения конкурентной среде, ее акторам, aгентам, субъектам, стратегирующему субъекту как лицу, принявшему paзpaботанную стратегию в качестве нормативного акта, являющегося формой многостороннего договора экономических и административных субъектов и потому приобретающего для них определенную юридическую силу.

Стратегии частных компаний не могут быть увязываемы друг с другом посредством документов. Как показывает опыт советского планирования, а также современного зарубежного планирования, согласование планов компаний, отраслей и региональных властей страны производится посредством многостороннего переговорного процесса в Плановых комиссиях, образуемых на всех уровнях публичной власти из представителей бизнеса, науки и государственных органов. Например, Ирландский закон (Planning and Development Act 2000), который ведет свою историю от закона территориального развития 1919 г., регулирующий составление и реализацию 7-летних планов развития Ирландии и состоящий из 277 статей (270 страниц), обязывает назначать в орган, составляющий план (См.: sections 102-107 Chapter 1, Part VI, Board Plen`ala) представителей органов государственной власти от всех ветвей власти, локальных органов публичной власти, корпораций, профессий, союзов интересов, профсоюзов, научных организаций. Этим обеспечивается национальная юрисдикция Плановой комиссии, сформированной по представительному принципу, и подготовленного ею при переговорах с субъектами экономической деятельности плана. Это дает возможность устанавливать в этом законе нормы о принудительном правоприменении (Part VIII Enforcement), предусматривая уголовную ответственность вплоть до тюремного заключения и многомиллионных штрафов (sect. 156) для руководителей тех компаний, которые взяли на себя плановые обязательства и не выполнили их. Причем имеется многоступенчатая лестница санкций - от административных предупреждений до уголовных наказаний - при полной гражданской ответственности за причинение вреда другим лицам от неисполнения обязательств по 7-летнему плану.

Важно, что первичный плановый документ разрабатывается в натуральных показателях, имеет конкретный пообъектный характер многостороннего гражданского договора, составляет коммерческую тайну участников планового процесса и не может публиковаться. На основе этого многостороннего плана-договора в натуральных и стоимостных показателях, сбалансированного посредством модели межотраслевого баланса (матрицы затраты-выпуск В.В.Леонтьева) рассчитывается индикативный план, он и публикуется.

Плановые комиссии, будучи органами согласования и представительства экономических интересов на федеральном, региональном или муниципальных уровнях, должны быть формируемы при главах соответствующих публичных образований как внепартийные и внеполитические представительные органы. По этой причине исполнительным органом, например, Плановой комиссии Российской Федерации должен стать государственный орган, образуемый в соответствии с п. «ж» ст.71 Главы 3 «Федеративное устройство» Конституции Российской Федерации в форме «федеральной экономической службы» как конституционный орган, предусмотренный вне регулируемой Главой 6 «Правительство Российской Федерации» Конституции РФ, системы исполнительной власти Российской Федерации.

Федеральная экономическая служба стратегического планирования Российской Федерации создается внесением дополнения в Федеральный закон №172-ФЗ как национальный правоприменительный орган, подчиняющийся Президенту РФ и обеспечивает исполнение его полномочий в соответствии с п.4 статьи 78 Главы 3 «Федеративное устройство» Конституции РФ, а также п.2 ст.80, в том числе по обеспечению «согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти» в части контроля согласованности и исполнения плановых договоров. Такая служба сродни административным ведомствам и независимым агентствам в США, создаваемым общим совместным актом Конгресса и Президента США. Эта федеральная экономическая служба готовит проекты законов по совершенствованию Федерального закона №172-ФЗ и нормативных правовых актов, обеспечивающих его реализацию, ведет переговоры с юридическими лицами - экономическими субъектами страны, модерируя заключение ими многосторонних договоров, нацеленных на реализацию стратегических целей Российской Федерации на различных отраслевых рынках, участвует в торгах на финансовых рынках в целях содействия заключению поставочных фьючерсных контрактов, обеспечивающих реализацию стратегических целей методом трансакционного планирования, разрабатывает конкурентные стратегии и другие документы стратегического планирования, ведет федеральный государственный реестр документов стратегического планирования, информационную систему стратегического планирования, контролирует порядок и сроки их подготовки и корректировки, осуществляет мониторинг их исполнения наряду с другими государственными органами.

Численность персонала государственных органов, выполняющих функции планирования, значительны. Так Министерство внешней торговли и промышленности Японии, составляющее планы на 10 лет вперед, начиная с плана под названием «Япония в 50-е годы» и последующие насчитывает 12,5 - 13 тыс. чел., при этом в НИИ и лабораториях при Министерстве трудятся около 100 тыс. чел. Столь значительная численность необходима вследствие того, что планирование развития производится посредством согласовывания и балансирования планов компаний в натуральном выражении по продукции, услугам и конкретным технологиям и направлениям научного развития отраслей промышленности.

Основу для государственного планирования образует частное планирование, не только юридических лиц, но и граждан. С начала Первой мировой войны балансовое натуральное планирование по состыковке планов частных компаний стало общей практикой развитых стран, включая и царскую Россию. Стратегическому планированию стали уделять внимание после Второй мировой войны. С 70-годов началось систематическое обучение компаний и экономически активных граждан стратегическому планированию в США, Японии, Франции, поскольку обнаружилось, что без стратегического планирования личной жизни нельзя добиваться стратегического же подхода в компаниях и государственных органах. В обучении и распространении стратегического планирования значимую, даже ведущую роль стали играть общественные организации. Американская ассоциация планирования (АРА. American Planning Association), членами которой являются плановики (около 40 тыс. чел.) из США, а также из 40 стран мира. Помимо специалистов и практиков в области планирования членами этой самой крупной в мире общественной ассоциации в области коммунального планирования могут быть студенты, преподаватели, заинтересованные граждане и лица, уполномоченные компаниями и органами публичной власти. При Ассоциации действуют Институт, Центр знаний с учебными программами и библиотекой, центр планирования карьеры, адвокатура. Эта не единственная ассоциация по планированию в США действует с 1978 года, она учит и содействует составлению планов развития на уровнях от крупнейших городов до поселков и улиц в городах. Имеет свои отделения в каждом штате. Другая из широко известных - Ассоциация планирования регионов (Regional Plan Association) действует в США более 90 лет, занимается планированием на уровне макрорегиона - от использования земель и развития транспортной инфраструктуры до планирования экономического развития и улучшения природной среды. Когда правительственные чиновники, лидеры бизнеса и граждане работают вместе, чтобы создать гражданам лучшие условия для богатой жизни - это и есть планирование. Так определяют понятие планирования в американской ассоциации планирования.

Можно сделать вывод, что без создания Общероссийской ассоциации планирования с отделениями в макрорегионах, субъектах федерации и муниципалитетах нельзя создать фундамент и для государственного стратегического планирования. Участие граждан и компаний в этой ассоциации позволит придать новый импульс не только экономическому и научно-технологическому, но и политическому развитию Российской Федерации, образовать новый базис электоральной активности населения.

Помимо Федеральной экономической службы стратегического планирования Российской Федерации необходимо также в соответствии с п. «ж» ст.71 Конституции РФ учредить, внеся дополнения в Федеральный закон №172-ФЗ, Федеральный банк плановых кредитов и инвестиций Российской Федерации, урегулировав его правовой статус и предусмотрев независимость его кредитной политики, а также права мониторинга использования кредитов и иных инвестиций по плановым проектам и договорам.

Размещено на Allbest.ru