Проблемы проектирования и формирования этического режима как фактора модернизации государственного управления в современной России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблемы проектирования и формирования этического режима как фактора модернизации государственного управления в современной России Статья подготовлена в рамках реализации Программы стратегического развития РГГУ на 2013-2015 гг. (проект 2.1.1.) кафедры теоретической и прикладной политологии факультета истории, политологии и права РГГУ.

Ирхин Ю.В.

Повышение эффективности государственного и муниципального управления связано с рядом факторов. Среди них: эффективная подготовка и переподготовка кадров, развитие технологических основ - "электронное правительство", оптимизация финансирования государственной и муниципальной службы, совершенствование административной этики и формирование национального этического режима.

Под административной этикой понимаются правила, позволяющие реализовать определенные этические идеалы и представления в ежедневной практической деятельности и поведении государственных служащих. Соответственно "управление административной этикой" - это определение того, что является должным поведением для государственных служащих, разработка связанных с этим стандартов и правил поведения, а также создание процедур по их реализации. Этические требования и максимы, дополняя и в определенной мере обогащая соответствующие нормы права, выступают неотъемлемой, составной частью профессиональных компетенций управленцев.

Административная этика считается одним из действенных способов повышения эффективности государственной службы, регулирования конфликта интересов, противодействия коррупции. Разработка и совершенствование этических стандартов, стали неотъемлемой составляющей реформ государственной службы начала XXI вв. Современное эффективное публично- и социально-ориентированное государственное управление предполагает повышение роли ценностных, морально-этических регуляторов деятельности и поведения государственных служащих, в усложнившихся условиях сложной трансформации и взаимодействия государства и общества на стадии перехода к постиндустриальному, информационному, глобально-конкурентному развитию.

Обычно считается, что в контексте повседневной работы госслужащих этические проблемы представляются менее важными, чем другие, однако поскольку этика влияет на решение всех проблем без исключения, то, в конечном счете, она может оказаться важнее всего. Особая важность внешнего поведения человека в публичной сфере состоит в том, что негативное впечатление, даже будучи ошибочным, подрывает веру в государственную службу. Цена веры в демократию - соответствие поведения государственных деятелей и служащих высоким этическим стандартам.

Требования этики могут дифференцироваться, иметь особенности в различных культурах, обществах, социальных группах. Формализованные этические нормы находят концентрированное отражение (выражение) в кодексах. В этических профессиональных кодексах, отражаются и формализуются моральные требования соответствующих групп, опосредуемых культурными доминантами. В ряде стран распространены нормативные этические кодексы поведения парламентариев, политических консультантов, государственных служащих (в том числе, конкретно-профессиональные: судейского корпуса, полиции, налоговой службы и т.д.).

В широком смысле управление административной этикой включает в себя все нормы, содержащиеся в законах, правилах и инструкциях о государственной службе. В более узком смысле к управлению административной этикой относятся те положения законов о государственной службе, которые непосредственно связаны с этическими стандартами поведения государственных служащих, в том числе с процедурами контроля за соблюдением подобных стандартов.

Значение этического кодекса государственного и муниципального служащего определяется рядом причин.

Таблица 1

Возрастание роли этических кодексов

В целом этические стандарты призваны: помогать государственным служащим, определять, какие моменты в их деятельности наиболее проблемные с этической точки зрения и, следовательно, требуют повышенного внимания; намечать способы решения этических проблем, возникающих в процессе повседневного исполнения служебных обязанностей; способствовать формированию определенного стиля поведения государственного служащего, соответствующего ценностям и принципам государственной службы и ожиданиям общества.

Особая необходимость в этическом режиме на Западе возникла в связи с переходом к новому государственному управлению, основными чертами которого являются: ориентация на предоставление публичных услуг с обратной связью и контролем гражданского общества (отзывчивость бюрократии по отношению к ее клиентам), использование рыночных механизмов и менеджериальных теорий управления, переход к "электронному правительству", повышение квалификации госслужащий, формирование у них системы современных политических и профессиональных компетенций и др.

Таблица 2

Компоненты этического режима

Желательно обратить внимание на то, что принятие этических кодексов, без "оформления" их соответствующей "этической инфраструктурой", ограничивает действенность первых. Любые разговоры о ценностях и этических нормах во многом останутся пустым сотрясением воздуха, если нет механизмов их эффективной практической поддержки. К таким механизмам, например, относятся "советники по этике", к которым служащие и контактирующие с ними граждане могут обратиться за консультацией в случае потенциального конфликта интересов или других проблем этического характера. управление государственный правительство

Моральные ценности служащих являются культурной основой административной этики и важным условием организационной эффективности. Можно сказать, что ценности - это то, чего мы не видим, но что определяет наши поступки, а этика - это проявление ценностей видимым образом. При этом в отличие от правовых норм, ориентированных, прежде всего, на букву закона и эффективных в достаточно ясных, "черно-белых" ситуациях, ценности следуют духу законов и важней всего в "серой", пограничной зоне. Поэтому в практике работы государственной службы ряда стран акцент сейчас смещается от юридически закрепленных правил к ценностям, опосредующим эти правила См.: Ирхин Ю.В. Этические кодексы в современной государственной службе // Социология власти. - М., 2011. - № 4. - С. 13-23..

Таблица 3

Три фактора эффективности этического режима

В 2007 г. антикоррупционный орган Совета Европы (GRECO) рекомендовал всем странам принять кодексы этики государственных служащих.

В российских условиях этические кодексы государственной службы и следование им приобретают особое значение. Это связано с тем, что нормативно-правовая база административных реформ пока еще несовершенна и "отстает" от процессов модернизации государства и общества. В этих условиях, роль "до-правового" (морально-этического) регулирования деятельности государственных служащих существенно возрастает. Кроме того, если административные реформы за рубежом начинались именно с учета роли этических норм и осуществлялись в "этической парадигме", то в России значимость этого регулятора официально рассматривается только с недавних пор. Лишь в последнее время пришло понимание того, что без современной передовой культуры и этики у государственных служащих, формирования развитого этического режима реформирование России обречено на неэффективную коррупционную бюрократизацию.

Таблица 4

Особая роль этических кодексов в Российской Федерации

Типовой кодекс этики для государственных и муниципальных служащих Российской Федерации был принят относительно недавно - 1 ноября 2010 г. См.: Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации. - М., 2010..

Ему предшествовал ряд документов. Среди них: "Общие принципы служебного поведения государственных служащих", утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 12 авг. 2002 г. См.: Общие принципы служебного поведения государственных служащих, утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 12 авг. 2002 г. № 885. Кроме того, ряд положений об этике государственного служащего вошел в закон о государственной службе от 27 июля 2004 г. См.: О государственной гражданской службе Российской Федерации. Федеральный закон №79-ФЗ от 27 июля 2004 г..

Таблица 5

18 принципов служебного поведения госслужащих Российской Федерации

В 2007 г. в "Общие принципы служебного поведения государственных служащих" было внесено дополнение о воздержании государственных служащих от использования в публичных выступлениях и СМИ обозначения стоимости товаров, услуг и сделок в иностранной валюте Указ Президента Российской Федерации от 20 марта 2007 г. № 372 "О внесении изменения в общие принципы служебного поведения государственных служащих".. Указом Президента Российской Федерации от 16 июля 2009 г. № 814 "Общие принципы служебного поведения государственных служащих" были изложены в новой редакции.

8 июня 2010 г. представители Министерства социального развития Российской Федерации совместно с Российской академией государственной службы при Президенте Российской Федерации (ныне: РАНХиГС при Президенте РФ) провели Общественные слушания по вопросам разработки проекта "Кодекса этики и служебного поведения государственных служащих" В обсуждении приняли участие зам. министра Минздравсоцразвития А.Л. Сафонов, директор Департамента государственной службы Минсоцздравразвития В.А. Козбаненко, профессора РАГС В.Э. Бойков и В.М. Соколов, проф. МГИМО Е.В. Охотский, гл. советник Президиума Управления Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров А.А. Тронина и др..

После доработки этот документ под названием "Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих Российской Федерации" был введен в действие с 1 ноября 2010 г.

В документе говорится, что Кодекс представляет собой свод общих принципов этики и основных правил служебного поведения, которыми надлежит руководствоваться государственным и муниципальным служащим РФ, независимо от замещаемой должности. Гражданин, поступающий на государственную службу РФ, знакомится с положениями Кодекса и соблюдает их в процессе своей служебной деятельности.

В ст. 2. отмечается, что "Целью Кодекса является установление этических норм и правил служебного поведения госслужащих для достойного выполнения ими своей профессиональной деятельности, а также содействие укреплению авторитета государственного служащего, доверия граждан к государству и обеспечение единой нравственно-нормативной основы поведения государственных служащих. Кодекс призван повысить эффективность выполнения госслужащими своих должностных обязанностей".

Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих Российской Федерации служит основой для формирования должной морали в сфере государственной службы, уважительного отношения к государственной службе в общественном сознании; выступает как инструмент общественного контроля за нравственностью государственных служащих. Знание и выполнение госслужащим положений Кодекса является критерием оценки качества его профессиональной деятельности и служебного поведения.

По сравнению с "Общими принципами служебного поведения государственных служащих Российской Федерации" "Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих Российской Федерации" представляет собой расширенный, специализированный, комплексный свод этических норм и правил. Он содержит 10 базовых взаимосвязанных разделов-статей, конкретизированных в параграфах.

Таблица 6

Структура "Типового кодекса этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих Российской Федерации"

В "Типовом кодексе этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих Российской Федерации" этические нормы и правила служебного поведения получили более развернутое и углубленное толкование, чем в "Общих принципах служебного поведения государственных служащих Российской Федерации". Следует обратить внимание на то, что в нем этические проблемы сгруппированы по соответствующим тематикам. В Типовом кодексе… предлагается использование соответствующих мер морального и дисциплинарного характера как для наказания, так и поощрения государственных и муниципальных служащих.

Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих Российской Федерации" предъявляет высокие требования к антикоррупционному поведению государственных и муниципальных служащих.

Так, государственные и муниципальные служащие при исполнении ими должностных обязанностей не должны допускать личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов. При назначении на должность государственной или муниципальной службы и исполнении должностных обязанностей государственные и муниципальные служащие обязаны заявить о наличии или возможности наличия у них личной заинтересованности, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение ими должностных обязанностей. Они также обязаны представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Государственные и муниципальные служащие также должны уведомлять представителя нанимателя, органы прокуратуры Российской Федерации или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений.

Государственному и муниципальному служащему запрещается получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные государственным и муниципальным служащими в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью, собственностью субъекта России, органа местного самоуправления и передаются государственным и муниципальным служащим по акту в государственный орган и орган местного самоуправления, в котором он замещает должность государственной или муниципальной службы, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации.

В ст. 6. говорится о правилах обращения со служебной информацией. Так, государственный или муниципальный служащий может обрабатывать и передавать служебную информацию при соблюдении действующих в государственном органе и органе местного самоуправления норм и требований, принятых в соответствии с законодательством РФ. Государственный и муниципальный служащий обязаны принимать соответствующие меры для обеспечения безопасности и конфиденциальности информации, за несанкционированное разглашение которой он несет ответственность или (и) которая стала известна ему в связи с исполнением должностных обязанностей"

В Типовом кодексе повышаются требования к государственным служащим, наделенным организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим госслужащим. "Они должны быть образцом профессионализма, безупречной репутации, формировать благоприятный психологический климат, содействовать предотвращению и урегулированию конфликта интересов, принимать меры по их предотвращению" (ст.7).

В статье "Служебное общение" говорится, что "В служебном поведении государственному и муниципальному служащему необходимо исходить из конституционных положений о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, и каждый гражданин имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести, достоинства, своего доброго имени. В служебном поведении государственный и муниципальный служащий воздерживается от: а) любого вида высказываний и действий дискриминационного характера по признакам пола, возраста, расы, национальности, языка, гражданства, социального, имущественного или семейного положения, политических или религиозных предпочтений; б) грубости, проявлений пренебрежительного тона, заносчивости, предвзятых замечаний, предъявления неправомерных, незаслуженных обвинений; в) угроз, оскорбительных выражений или реплик, действий, препятствующих нормальному общению или провоцирующих противоправное поведение; г) курения во время служебных совещаний, бесед, иного служебного общения с гражданами.

Государственные и муниципальные служащие призваны способствовать своим служебным поведением установлению в коллективе деловых взаимоотношений и конструктивного сотрудничества друг с другом. Государственные и муниципальные служащие должны быть вежливыми, доброжелательными, корректными, внимательными и проявлять толерантность в общении с гражданами и коллегами.

Полезна статья о внешнем виде. В ней говорится, что "Внешний вид государственного и муниципального служащего при исполнении им должностных обязанностей в зависимости от условий службы и формата служебного мероприятия должен способствовать уважению граждан к государственным органам и органам местного самоуправления, соответствовать общепринятому деловому стилю, который отличают официальность, сдержанность, традиционность, аккуратность".

В завершающей ст. 10. говорится о моральной ответственности (а также иной ответственности в соответствии с законодательством РФ) государственного и муниципального служащего за нарушение положений Кодекса. Подчеркивается, что соблюдение государственным и муниципальным служащим норм Кодекса учитывается, при проведении аттестаций, формировании кадрового резерва для выдвижения на вышестоящие должности, а также при наложении дисциплинарных взысканий.

Типовой кодекс знаменует начало формирования соответствующего этического режима в России. Ранее уже были приняты: "Кодекс профессиональной этики адвоката" (31 янв. 2003 г.); "Кодекс судейской этики" (2 дек. 2004 г.); "Кодекс профессиональной этики сотрудника органов Внутренних дел РФ" (24 дек. 2008 г.) и др.

На основе Типового кодекса этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих Российской Федерации был принят "Кодекс этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Министерства финансов Российской Федерации" (от 23 марта 2011 г.). Затем этические кодексы разработали и приняли почти все министерства Российской Федерации.

Для становления и развития этического режима важны предложения Совета по борьбе с коррупцией при Президенте Российской Федерации. Среди них: представление в декларации дополнительных сведений - о доходах членов семей и несовершеннолетних детей государственным служащим, занимающим высокие должности, а также сталкивающимся с коррупционными рисками; введение ответственности за представление недостоверных данных по декларациям государственных служащих; проверка деклараций государственных служащих о доходах; введение контроля за крупными покупками государственных чиновников и др.

Существенное значение имеет указ о формировании комиссий по служебному поведению федеральных государственных служащих (См.: Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. N 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов"). В Посланиях Президента Федеральному Собранию Российской Федерации неоднократно обращалось внимание на важность дальнейшей разработки документов и осуществления необходимых мер по вопросам административной этики.

В современной России постепенно формируется определенная этико-правовая база для совершенствования государственной и муниципальной службы, закладываются правовые основы этического режима.

Понятие "этический режим" пока мало используется в отечественной научной литературе и публицистике. Необходима его дальнейшая теоретическая методологическая и методическая разработка и апробация.

Некоторые рекомендации:

- предоставление служащими и членами их семей сведений не только о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера как в России, так и за рубежом, но и о вкладах в банках и о владении ценными бумагами;

- внесение в Типовой кодекс положений об этике государственного и муниципального служащего, функционирующего в парадигме "электронного правительства";

- уточнение прав, обязанностей и этических норм государственного и муниципального служащего, взаимодействующего с бизнесом, осуществляющего кураторство над сделками с недвижимостью, займами, электронными торгами;

- подготовка и совершенствование положения о роли этических советников и/или комиссий по этике в государственной и муниципальной службе;

- обогащение положениями "Типового кодекса" соответствующих образовательных стандартов и программ в сфере государственного и муниципального образования и переподготовки кадров; введение понятий "этический режим", "качество этического режима", "этический аудит" в соответствующие научные и учебно-методические материалы;

- разработка этической клятвы М.М. Сперанского для государственных и муниципальных служащих (по аналогии с клятвой Гиппократа);

- принятие девиза госслужащего России - "Нравственность, знания и умение для служения Отечеству", по аналогии с лицейским девизом: "Для Общей Пользы".

- внесение положений (в т.ч. и в уголовный кодекс) о конфискации незаконно приобретенных доходов и имущества;

- включение адаптированного текста этического кодекса в пакет документов, обязательных для приема на государственную и муниципальную службу и дальнейшего продвижения по службе;

- введение положения об обязательном годичном этическом отчете государственных и муниципальных служащих, рекомендации руководителям бизнес-структур, вузов, техникумов и школ добровольно декларировать свои доходы и крупные покупки.

Становление и упрочение этического режима в Российской Федерации может явиться существенным фактором, способствующим модернизации государственного и муниципального управления, общественного развития страны в целом.

Размещено на Allbest.ru