Оценка стратегий и программ как направление модернизации государственного управления: опыт Республики Казахстан

Размещено на http://www.allbest.ru/

оценка стратегий и программ как направление модернизации государственного управления: опыт Республики Казахстан Исследование проводится в рамках гранта РГНФ 13-02-00120 «Оценка государственной политики инновационного развития минерально-сырьевого комплекса».

государственный планирование казахстан стратегический

Дорошенко С.В.

Нигметов К.К. Дорошенко Светлана Викторовна - д.э.н., в.н.с. Института экономики УрО РАН. Сфера профессиональных интересов: оценка политики (стратегий и программ, регулирующего воздействия, эффективности деятельности органов власти и т.п.), политика регионального развития, предпринимательство. E-mail: doroshenkos@mail.ru.

Нигметов Кайсар Каиркенович - начальник Управления оценки проектов и программ АО «Институт экономических исследований» Министерства экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан.

Во многих странах оценка программ и политик уже давно вошла в арсенал инструментов государственного управления и широко применяется на практике. Государственные структуры в России и странах СНГ пока только начинают осваивать этот инструмент, сталкиваясь с общими проблемами, в том числе, недостаточным пониманием роли оценивания и как управленческого инструмента, и как механизма формирования гражданского общества. Как следствие, низка востребованность оценки со стороны государственных структур; отсутствуют национальные организации по оценке, ощущается недостаток профессиональной подготовки квалифицированных оценщиков, слабо разработана собственная методологическая база, существует информационная изолированность результатов даже проведенных оценочных исследований и т. п Шамков Ю.В., Дорошенко С.В. Институт оценки политики в пространстве ШОС // Экономика региона. 2012. - № 4. - С.212-217..

Наличие же подобных общих проблем вполне может являться основанием для пристального изучения опыта реформирования госуправления стран постсоветского пространства, поскольку в каждом государстве процессы модернизации инструментов управления приобретают национальную специфику, обусловленную не только стратегическими целями социально-экономического и политического развития, но в первую очередь, направлениями и достижениями проводимых административных реформ.

В рамках данной статьи основное внимание будет уделено институту оценки, сформировавшемуся на сегодня в Республике Казахстан, где оценка программ и политик встроена в систему государственного стратегического планирования.

Как показывает мировой опыт, документы системы государственного планирования могут служить эффективным инструментом реализации государственной экономической, индустриальной, социальной политики. Они предусматривают решение определенных задач общереспубликанского, отраслевого характера и соответствующую концентрацию ресурсов, дают возможность влиять на социальные процессы целенаправленно, комплексно, систематизировано. В них находят отражение алгоритмы предстоящих действий по решению определенных общественных проблем. Необходимость оценки эффективности реализации стратегических и программных документов связана не только с контролем за расходами. Оценка исполнения стратегического или программного документа помогает сосредоточить внимание исполнителей на достижении конкретных результатов; проанализировать существующие тенденции; обеспечить своевременную корректировку; завоевать доверие общественности путем обнародования результатов деятельности.

К сильным сторонам оценки следует отнести то, что она способна выявить причинно-следственные связи и объяснить, почему что-то работает или не работает, признает сложность и неопределенность реального мира, и позволяет гибко подойти к дизайну и проведению оценки. Оценка использует множество разных подходов: она может проводиться в виде эксперимента или квазиэксперимента, к ее проведению можно привлекать заинтересованные стороны, можно тестировать конкурирующие гипотезы, можно проводить оценку, исходя из каких-либо теоретических построений Нигметов К.К. Зарубежный опыт оценки программ на примере Канады // Материалы IV Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы развития национальной и региональной экономики», НИУ «БелГУ». - Белгород, 2013. - С.251-256..

Современная система государственного планирования в Казахстане берет свое начало с 2007 года с принятия Концепции по внедрению системы государственного планирования, ориентированного на результаты Концепция по внедрению системы государственного планирования, ориентированного на результаты. Постановление Правительства Республики Казахстан от 26 декабря 2007 года N 1297.. Система основана на целевом, проектно-индикативном методе, когда государственные органы планируют и выверяют свои действия, призванные обеспечить благоприятные условия для привлечения ресурсов корпоративного сектора экономики и гражданского общества в приоритетные для развития Казахстана отрасли и проекты. Ключевая роль в системе государственного планирования Казахстана закреплена за Министерством экономики и бюджетного планирования, которое призвано осуществлять методологическое обеспечение системы государственного планирования, координацию и оценку стратегических инициатив и государственных органов.

В целом система государственного планирования в республике определяется как комплекс взаимосвязанных элементов, состоящий из принципов, документов, процессов и участников государственного планирования, обеспечивающий развитие страны на долгосрочный (свыше 5 лет), среднесрочный (от года до 5 лет) и краткосрочный (до 1 года) периоды Указ Президента Республики Казахстан от 18 июня 2009 года № 827 «О Системе государственного планирования в Республике Казахстан»..

Безусловно, наиболее сложным является стратегическое планирование. Государственное стратегическое планирование с организационной точки зрения включает три последовательных этапа:

определение приоритетов, в том числе, постановка и координация их соблюдения всеми ведомствами, что осуществляется в рамках полномочий аппарата Премьер-министра, аппарата Президента, Министерства финансов, Министерства экономики и бюджетного планирования;

основной этап разработка и реализация политики через программы, направленные на достижение приоритетов политики; на этом этапе имеет место мониторинг реализации программ на базе каскадной индикативной системы; эти функции осуществляются Министерством экономики и бюджетного планирования, а также линейными министерствами;

оценка результатов политики, в том числе, оценка программ и оценка политики в целом, что проводится аппаратами Президента и Премьер-министра, Министерством экономики и бюджетного планирования, а также аудиторскими органами (Счетным комитетом).

В рамках этих этапов объединены два процесса в системе государственного стратегического планирования республики: политический и бюджетный.

В течение 2009-2010 гг. в республике были разработаны и приняты к реализации несколько документов, являющихся методологической базой государственного стратегического планирования Казахстана, в том числе, мониторинга и оценки стратегических и программных документов.

Необходимо отметить, что оценку реализации стратегических и программных документов в Республике Казахстан проводят несколько государственных органов: Министерство экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан; Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета (ревизионные комиссии маслихатов); Комитет финансового контроля Министерства финансов Республики Казахстан. Оценка, проводимая каждым из перечисленных органов, имеет определенные отличия по своему содержанию, а также объекту, предмету и периодичности проведения. Часть документов подвергается процедуре оценки по одним и тем же критериям по линии разных ведомств.

Так, государственные программы и стратегические планы оценивает Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета (ревизионные комиссии маслихатов) на основании Правил проведения оценки государственных программ, стратегических планов центральных государственных органов, программ развития территорий и стратегических планов исполнительных органов, финансируемых из местного бюджета Приказ Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета от 01.07.2010 г. №17-? Об утверждении Правил проведения оценки государственных программ, стратегических планов центральных государственных органов, программ развития территорий и стратегических планов исполнительных органов, финансируемых из местного бюджета. .

При этом Счетный комитет под оценкой реализации государственных программ и программ развития территорий, стратегических планов центральных государственных и исполнительных органов, финансируемых из местного бюджета, понимает их систематическое, объективное изучение и анализ, определение степени достижения результатов, а также выработку предложений по внесению корректив.

Критериями оценки программ являются:

1) достижение стратегических целей и задач, а также прямых и конечных результатов. Данный критерий оценки предполагает:

определение выполнения и/или невыполнения плана мероприятий по реализации программы и причин их невыполнения, влияния невыполненных мероприятий на достижение стратегических целей и задач, социально-экономическую, общественно-политическую ситуацию в стране, регионе;

определение уровней взаимодействия координатора программы с государственными органами соисполнителями и мер ответственности каждого из них;

выявление внеплановых мероприятий; при этом, если выполнение незапланированных мероприятий обеспечило достижение поставленных целей, то его признают целесообразным;

определение запланированных и фактических достигнутых целей, задач, целевых индикаторов, показателей результатов, а также причины их недостижения;

определение влияния реализации программы на социально-экономическое развитие страны, состояние непосредственной отрасли (сферы), на решение которых направлен документ;

определение соответствия плана мероприятий по реализации программы ее целям, задачам и показателям;

2) эффективность реализации программы. Данный критерий используется для оценки бюджетных затрат, направленных на достижение запланированных результатов (выявление неиспользованных или сокращенных средств, сопоставление полученного результата и совокупных затрат на его достижение), а также для комплексного и объективного анализа влияния деятельности государственного органа на развитие экономики или отдельно взятой отрасли экономики, социальной сферы, других сфер государственного управления;

3) удовлетворенность общества. В рамках данного критерия анализируется мнение потребителей по степени их удовлетворенности результатами программы и оказанных государственных услуг;

4) соблюдение процедур при реализации программы. Целью данного критерия является осуществление контроля за соответствием требованиям действующего законодательства и других нормативных правовых актов, в том числе внутриведомственных, регламентирующих планирование и осуществление бюджетных расходов.

В целом, Методика Счетного комитета охватывает и результативность, и эффективность реализации плановых документов.

Кроме того, оценка программ развития территорий и стратегических планов государственных органов осуществляется ежегодно в рамках Системы ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы Указ Президента Республики Казахстан от 19 марта 2010 года № 954 «О Системе ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы»..

Целью Системы ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы является повышение эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы.

Оценка эффективности осуществляется по семи направлениям деятельности государственных органов: 1) достижение и реализация стратегических целей и задач в курируемых отрасли/сфере/регионе; 2) исполнение актов и поручений Президента Республики Казахстан, Государственного секретаря Республики Казахстан, Правительства Республики Казахстан, Администрации Президента Республики Казахстан, Канцелярии Премьер-Министра Республики Казахстан; 3) управление бюджетными средствами; 4) оказание государственных услуг; 5) управление персоналом; 6) применение информационных технологий; 7) правовое обеспечение государственных органов.

В то же время Министерством экономики и бюджетного планирования разработаны и внедрены «Методические инструкции по проведению оценки стратегических и программных документов, включающих форму и порядок составления отчета» Приказ МЭРТ РК № 199 от 1 октября 2010 года «Методические инструкции по проведению оценки стратегических и программных документов, включающих форму и порядок составления отчета». (далее - Методика оценки).

В данной Методике оценки дается следующее определение оценки: «Оценкой стратегических и программных документов является определение степени достижения результативности и эффективности реализации стратегических и программных документов».

Данная Методика создана в целях оказания методологической помощи по проведению оценки стратегических и программных документов и устанавливает форму и порядок составления отчета по оценке стратегических и программных документов.

Оценка стратегических и программных документов осуществляется на основании следующих источников: информации государственных органов, местных исполнительных органов и других организаций; отчетов по мониторингу стратегических и программных документов; отчетов по предыдущим оценкам стратегических и программных документов и заключениям Правительства Республики Казахстан и Администрации Президента Республики Казахстан при их наличии; национальной и ведомственной статистики; других источников.

Ответственность за предоставление достоверной информации возлагается на государственные органы, местные исполнительные органы, а также другие организации, предоставляющие соответствующую информацию.

При этом объектами оценки являются следующие документы плановые документы: Стратегический план развития Республики Казахстан до 2020 года; Прогнозная схема территориально-пространственного развития страны до 2020 года; государственные программы; программы развития территорий, стратегических планов государственных органов.

Следует заметить, что действующие Методические инструкции по проведению оценки стратегических и программных документов не удовлетворяют возросшим требованиям сегодняшнего дня.

В основном действующая Методика оценки сводится к простой констатации фактических данных и определению отклонения их от плановых значений. Также могут указываться причины выполнения или невыполнения. Несмотря на то, что Методикой оценки предусмотрено предоставление государственным органом-разработчиком информации о влиянии невыполненных мероприятий на социально-экономическую, общественно-политическую ситуацию в регионе, стране данная информация, как правило, не предоставляется или предоставляется формально. Государственные органы-разработчики не предоставляют полную схему причинно-следственных связей реализации планового документа, что свидетельствует о слабой диагностике курируемых отраслей и сфер.

Именно отсутствие оценки влияния (воздействия) планового документа на социально-экономическое развитие страны или отдельного региона, на благосостояние граждан является главным недостатком существующей Методики оценки.

Следует также отметить, что существующая методика позволяет оценить эффект программы в краткосрочном периоде. Однако, как известно, инвестиции, особенно в социальную сферу, имеют долгосрочное влияние, распределенное с достаточно длительными лагами.

Кроме того, показатели эффективности бюджетных программ не увязаны с достижением стратегических целей. Так, государственные программы Казахстана в своей структуре содержат целевые индикаторы, задачи, показатели результатов, которые не всегда отражают степень их эффективности. Для проведения же полноценной оценки эффективности реализации документов необходимо наличие в каждом документе показателей эффективности, которые учитывали бы и реализацию конкретных мероприятий, а также в совокупности объединяли бы данные по всем 16 регионам Казахстана, что в дальнейшем позволит оценить региональную эффективность реализации того или иного документа.

В целом, с методологической точки зрения оценка политики и программ в Республике Казахстан опирается на подход «управление по результатам» и соответственно производится либо по достигнутым результатам, которые часто отображаются в форме выгод и затрат, либо через сравнение альтернативных вариантов. При этом в системе государственного планирования в Республике Казахстан практически не развита оценка реализуемых (реализованных) стратегических инициатив, и не применяются экспериментальные подходы для проведения оценки. Основные усилия ведомств направлены на реализацию функций контроля и мониторинга исполнения стратегии или программы. Ключевыми ведомствами, обеспечивающими контрольно-мониторинговые функции, являются линейные министерства (прежде всего в части мониторинга), аппараты Президента и Премьер-министра, а также Счётный комитет, Министерство финансов. При этом понятие оценки воспринимается соответствующими органами с точки зрения, прежде всего, обоснованности, целеориентированности и адекватности финансовых расходов, а также достижения и недостижения значений целевых индикаторов. Такой подход привёл к тому, что из процесса оценки оказались исключены фундаментальные составляющие: во-первых, определение причин, приведших к текущим результатам, а во-вторых, оценка качества самой программы с точки зрения её конечных результатов.

Следует учитывать, что наиболее успешные и эффективные системы государственного стратегического планирования предполагают проведение оценки стратегических инициатив на трёх уровнях - оценка государственной политики, оценка программ и оценка проектов.

Оценка проектов, прежде всего, инвестиционных, обычно проводится с целью принятия решения об их реализации или для оценки степени достижения конечных целей проекта. В Казахстане оценка проводится для принятия решения о реализации инвестиционных проектов. Такое решение принимается коллегиальным экспертным решением участников системы государственного планирования. Поскольку механизмы приоритезации проектов в рамках бюджетных заявок находятся только на этапе внедрения, и ответственность за риски проекта не персонифицируется, ключевое решение носит преимущественно политизированный характер.

Оценка программ представлена в Казахстане преимущественно контролем финансовой дисциплины и мониторингом достижения целевых показателей. Оценка их результативности и эффективности отсутствует, либо осуществляется в рамках пилотных проектов.

Оценка государственной политики представляет собой исследования, направленные на комплексное изучение влияния государства на развитие отдельной отрасли или сферы. Такие исследования, как правило, реализуются с целью подготовить информационно-аналитическую базу для принятия решений по направлениям государственного планирования, а также для определения приоритетов. В Казахстане данный уровень оценки практически не представлен в системе государственного планирования.

Зарубежный опыт говорит и о том, что систематическая, периодическая оценка эффективности реализации стратегических и программных документов является важной частью их жизненного цикла. Именно результаты оценки программы, заключения и рекомендации экспертов во многом определяют, будет ли программа реализоваться дальше в существующем виде, будет ли она реализовываться в измененном виде, либо ее реализация будет прекращена Нигметов К.К. Зарубежный опыт оценки в системе государственного стратегического планирования // Материалы международной научно-практической конференция «Актуальные вопросы развития социально-экономических систем в современном обществе». - Саратов, 2013. - С.53-59..

Кроме того, для оценки программ и политики в мировой практике существуют три основных вида исследований: предварительная оценка, итоговая оценка результативности и специальная оценка. Ни один из них не реализуется в Казахстане в полном объеме и на постоянной основе.

В целом, проведенный анализ показывает, что сегодня назрела необходимость системного подхода к оценке реализации стратегических и программных документов и определению их влияния на социально-экономическое развитие Казахстана и его регионов. Это обусловлено практической значимостью для обеспечения устойчивого развития страны, а также недостаточной методологической разработанностью данного вопроса на современном этапе.

В рамках системного подхода процесс оценки реализации стратегических и программных документов трактуется как комплекс управляющих воздействий, направленных на выполнение поставленных в программе целей и задач. Необходимо также учитывать, что оценка представляет собой анализ данных с использованием исследовательских методов. В целом, оценка обращает основное внимание не на отслеживание прошедших изменений в рамках процесса или развития явления, а на эффективность достижения результатов, анализ процесса реализации программ, проектов и политик, а также их адекватность и действенность. В этом смысле оценка больше, чем мониторинг, ориентирована не на текущий процесс, его сканирование и сопоставление, а на конечный результат, т.е. процесс реализации программ и проектов и достижение результатов.

Об актуальности вопросов оценки эффективности и результативности говорит и тот факт, что помимо принятой в 2007 году Концепции по внедрению системы государственного планирования, ориентированного на результаты, в августе 2013 года Указом Президента РК утверждена Концепция совершенствования системы государственного планирования, ориентированной на результаты Концепция совершенствования системы государственного планирования, ориентированной на результаты. Указ Президента РК от 28 августа 2013 г. № 625. . В данной Концепции одной из проблем, требующих своего решения названо «несовершенство механизмов оценки эффективности и результативности реализации документов системы государственного планирования и деятельности государственных органов». При этом отмечается ряд структурных проблем, требующих своего решения: ограниченность оценки экономической эффективности реализации стратегических и программных документов; низкая степень охвата документов системы государственного планирования комплексной оценкой; высокая ресурсоемкость процесса оценки; отсутствие системы управления рисками при осуществлении оценки. Данные проблемы будут решаться посредством совершенствования действующего законодательства Республики Казахстан в сфере государственного и бюджетного планирования.

Таким образом, можно утверждать, что процесс совершенствования оценки эффективности и результативности - это постоянный и динамичный процесс, который требует учета новых вызовов и проблем.

Учитывая значимость оценки политики и программ для обеспечения стратегического развития национальной экономики, повышения качества управленческих решений, эффективности использования имеющихся ресурсов, баланса политических, экономических и социальных интересов, а также для построения конструктивного диалога общества и власти, внедрение и развитие этого института должно стать одним из приоритетных направлений модернизации системы государственного управления в странах постсоветского пространства. И в этом случае изучение опыта стран, тесно связанных друг с другом историческим прошлым, политическими, экономическими, культурными интересами, общими проблемами, безусловно, имеет большое значение.

Размещено на Allbest.ru