Высшее образование и наука: нормативное регулирование развития сфер образовательной и научной деятельности, их состояние и кадровое обеспечение

Размещено на http://www.allbest.ru/

НИИ Республиканский исследовательский научно-консультационный центр экспертизы (РИНКЦЭ)

ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ И НАУКА: НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ СФЕР ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ И НАУЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ИХ СОСТОЯНИЕ И КАДРОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

Гудкова А.А. к.э.н., зав. Сектором

Лебедева Е.И. к.э.н., в.н.с.

В последние годы проблема развития сфер образовательной и научной деятельности, их кадрового обеспечения является одной из важнейших задач государственной образовательной, научно-технической и инновационной политики. Именно образование и наука являются теми сферами, которые обеспечивают воспроизводство и развитие кадрового потенциала общества. Поэтому от ее решения зависит возможность реализации стратегических целей государства по обеспечению инновационных изменений в национальной экономике.

Законодательные акты, регулирующие вопросы кадрового обеспечения в сферах образования и науки

На законодательном уровне вопросы образования и науки, включая кадровое обеспечение этих отраслей, регулируются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике», от 29.12.2013 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», а также другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Данные вопросы нашли отражение в концептуальных и стратегических документах Российской Федерации. Это - Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (далее - Концепция), утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р и Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года (утверждена Межведомственной комиссией по научно-инновационной политике, протокол от 15.02.2006 № 1).

Два направления Концепции - «Развитие человеческого потенциала России» и «Структурная диверсификация экономики на основе инновационного технологического развития» - в значительной мере отражают задачи, касающиеся сфер образования и науки.

В рамках первого направления Концепции, частности, предусматривается:

- обеспечение возможности получения качественного образования;

- переход от системы массового образования, характерной для индустриальной экономики, к непрерывному индивидуализированному образованию для всех, необходимому для создания инновационной, социально ориентированной экономики;

- развитие образования, неразрывно связанного с мировой фундаментальной наукой и ориентированного на формирование творческой, социально ответственной личности.

Второе направление ориентировано на формирование национальной инновационной системы (НИС), важными компонентами которой являются сферы образования и науки. Эффективность НИС предопределяется такими элементами, как интегрированная с высшим образованием система научных исследований и разработок, гибко реагирующая на запросы со стороны экономики; инжиниринговый бизнес; инновационная инфраструктура; институты рынка интеллектуальной собственности; механизмы стимулирования инноваций и другие.

Для обеспечения инновационного характера базового образования в Концепции предусмотрена необходимость реализации ряда направлений, в числе которых:

- формирование сети федеральных университетов и национальных исследовательских университетов;

- создание 5-7 национальных исследовательских центров и поддержка формирования 20-30 исследовательских университетов для достижения научно-технологических прорывов по одному или нескольким приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники в Российской Федерации и (или) реализации стратегических программ (проектов) национальной значимости;

- совершенствование системы государственных научных центров, направленное на повышение эффективности и конкурентоспособности российских разработок, включая поддержку обновления материальной базы для проведения опытных и исследовательских работ.

Закрепленное за рядом высших учебных заведений право самостоятельно разрабатывать и утверждать образовательные стандарты по всем уровням высшего образования обеспечивает приближение базового образования к удовлетворению потребностей экономики в квалифицированных специалистах. Так, федеральным законом от 10.11.2009 № 259-ФЗ «О Московском государственном университете имени М. В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете» определены особенности правового положения этих двух старейших высших учебных заведений страны как уникальных научно-образовательных комплексов, имеющих огромное значение для развития российского общества.

К числу важных нормативных актов, обеспечивающих инновационную направленность научной деятельности, относится Федеральный закон от 02.08.2009 № 217-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности». Целью принятие данного нормативного акта явилось создание благоприятных условий для более активного вовлечения прав на результаты интеллектуальной деятельности в гражданский оборот, повышения эффективности научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, выполняемых учреждениями науки и образования, максимального сближения бюджетной науки и бизнеса путем внедрения в производство результатов интеллектуальной деятельности.

Важным направлением государственной поддержки развития науки и инноваций в высшей школе и повышения качества высшего образования стало учреждение грантов Правительства Российской Федерации, реализуемых на основании постановления Правительства Российской Федерации от 09.04.2010 № 220 «О мерах по привлечению ведущих ученых в российские образовательные учреждения высшего профессионального образования». Гранты выделяются на конкурсной основе для государственной поддержки научных исследований, проводимых под руководством ведущих ученых в российских образовательных учреждениях высшего профессионального образования.

В настоящее время комплексным базовым нормативным актом, интегрирующим как общие положения, так и нормы, регулирующие отношения в отдельных подсистемах образования, является Федеральный закон Российской Федерации от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 07.05.2013 № 99-ФЗ, от 07.06.2013 № 120-ФЗ, от 23.07.2013 № 203-ФЗ, от 25.11.2013 № 317-ФЗ).

Концептуально важным для достижения стратегической цели социально-экономического развития Российской Федерации является кадровое обеспечение образования и науки, включая академическую науку. На реализацию этой цели направлен Федеральный закон от 27.09.2013 № 253-ФЗ «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Закон наряду с организационными вопросами определил цели деятельности, функции и задачи Российской академии наук. В их число вошли, в частности, содействие развитию науки в Российской Федерации, распространение научных знаний и повышение престижа науки, укрепление связей между наукой и образованием, содействие повышению статуса и социальной защищенности научных работников.

На совершенствование правового положения бюджетных учреждений, в том числе научных и образовательных, направлен Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Основные положения закона вступили в силу в 2011 г.

Состояние и проблемы развития высшего профессионального образования

Несмотря на принимаемые меры нормативно-правового характера, проблемы, накопившиеся в системе отечественного образования и научной деятельности, до конца не решены. К существенным проблемам высшего профессионального образования, с точки экспертов, относятся следующие:

- наличие неполного соответствия системы высшего профессионального образования структуре потребностей рынка труда;

- отсутствие должного развития системы непрерывного профессионального образования, что сдерживает технико-технологическое обновление экономики, не позволяет эффективно модернизировать социальную сферу;

- недостаточная интегрированность высшего образования с научной деятельностью, что негативно сказывается на качестве подготовки специалистов и одновременно снижает потенциал развития научных исследований в России;

- низкая инвестиционная привлекательность сложившейся системы образования, что ведет к снижению конкурентоспособности российского образования на мировом рынке образовательных услуг и др.

Стремление вузов увеличить прибыль за счет платного обучения (и, соответственно - оплату труда преподавателей) приводит к тому, что вузы обучают студентов по специальностям, многие из которых не являются профильными для данных вузов и прием на которые не соответствует потребностями рынка труда. Так, в Московском педагогическом государственном университете готовят бакалавров по специальности «туризм», в Бийском государственном педагогическом университете - по специальности «социально-культурный сервис и туризм».

В Письме Министерства образования и науки России от 26.02.2010 года № МОН-П-416 отмечается, что выпуск юристов, экономистов и специалистов социально-гуманитарной направленности производится сверх потребностей рынка труда. Так, доля выпускников по укрупненной группе специальностей «экономика и право» в 2010 г. увеличилась по сравнению с 1990 г. почти в 2 раза. В результате каждый второй выпускник не может трудоустроиться по полученной специальности. Такие факты свидетельствуют об излишней коммерциализации российской системы высшего образования.

О сложившихся диспропорциях в подготовке кадров для экономики страны свидетельствуют данные статистики. За 2007-2010 гг. выпуск государственными и муниципальными образовательными учреждениями специалистов с высшим профессиональным образованием увеличился в целом на 6,2%. При этом выпуск в области искусства возрос на 12,8%, в области бизнеса и управления на 12,6%, компьютерного дела на 15,5%, архитектуры и строительства на 18,8%, журналистики и информатики - на 42,4%,

Рост на 12,6% состоялся в области бизнеса и управления, 15,5% - компьютерного дела, на 18,8% - архитектуры и строительства, на 44,9% - в области сферы обслуживания [1].

При этом отмечалось уменьшение численности выпускников в области производственных обрабатывающих отраслей (на 7,3%), охраны окружающей среды (на 6,0%), наук о жизни (на 9,7). Без изменений оставался выпуск специалистов с высшим профессиональным образованием в области инженерии и инженерного дела: за 2007-2010 годы ежегодное число выпускников оставалась на уровне 133 тыс. чел. [1].

Важной проблемой является трудоустройство выпускников очной формы обучения государственных и муниципальных образовательных учреждений. В 2011 г., согласно данным статистики, получили направления на работу 47,5% от общей численности выпускников, не получили направления на работу 7,3%, получили право самостоятельного трудоустройства 23,7%, продолжили обучение на следующем уровне по очной форме обучения 15,4%, призваны в ряды Вооруженных Сил 6,0% от общей численности выпускников [2, с. 34].

Состояние и развитие кадрового потенциала высшего профессионального образования

В 2011/2012 учебном году численность основного (штатного) профессорско-преподавательского персонала (ППС) составила более 348 тыс. чел, из них ученую степень доктора наук имели 44,7 тыс. чел., кандидата наук - 183,6 тыс. чел.

За 2000-2012 годы численность ППС увеличилась на 24,5%, при этом докторов наук - в 1,5 раза, кандидатов наук - почти на 40% [2, с. 35], что свидетельствует об улучшении квалификационного состава вузовских преподавателей. Однако данные по возрастному составу основного ППС отражают увеличение доли преподавателей в возрасте до 39 лет и свыше 60 лет и уменьшении доли преподавателей в возрасте от 40 до 60 лет. Данное обстоятельство объяснимо следующим: 1) наиболее опытные и трудоспособные молодые специалисты, приобретя опыт и повысив свою квалификацию, переходят с преподавательской работы в другие отрасли экономики; 2) пожилые преподаватели не уходят на пенсию, что в основном связано с низкой социальной защищенностью.

За последние 20 лет увеличилась численность преподавателей, работающих на условиях совместительства. Если в 1990/91 учебном году доля совместителей в общем составе ППС государственных и муниципальных вузов составляла 7,4%, в 2000/2001 - 28,1%, а в 2011/2012 учебном году увеличилась до 29,9% [2, с. 35]. Данному обстоятельству способствовал рост количества вузов, стремление государственных и муниципальных вузов принять максимальное количество студентов на платной основе, а также низкая заработная плата преподавателей, что неизбежно привело к увеличению численности преподавателей, работающих на условиях совместительства.

Совместительство существенно ухудшает результаты работы ППС и по основному месту работы вузе, и вузах, где преподаватели работают по совместительству. Деятельность в основном сводится к чтению лекций и проведению аудиторных занятий. Времени на проведение научных исследований, совершенствование собственных научных знаний у преподавателей фактически не остается. При этом без науки не может быть высшего образования, способного обеспечить кадрами инновационную экономику.

Приведенные результаты анализа свидетельствует о необходимости принятия меры по нормативно-правовому регулированию условий работы ППС и установлению ограничения на количество вузов, в которых преподаватель может работать на условиях совместительства. Сложившаяся практика показывает, что наиболее приемлемым является ограничение двумя вузами.

Состояние и развитие науки в высших учебных заведениях

В сектор науки высшего образования входят вузы, а также находящиеся под их контролем или управлением НИИ, центры, лаборатории, экспериментальные станции, клиники и другие научно-исследовательские структуры. В сфере высшего образования находится 15,8 % организаций, выполняющих научно-исследовательские работы [2, с. 16]. По сравнению с 2000 г. к 2012 г. число вузов, выполняющих научные исследования и разработки, увеличилось в 1,5 раза и составило 581.

Важной составляющей кадрового потенциала высшего профессионального образования является участие в научной деятельности. Между тем научными исследованиями и разработками занимаются только три четверти российских вузов.

Доля внутренних затрат на исследования и разработки, выполняемые сектором высшего образования, составила в 2011 г. 9,0% [2, с. 80]. Основным источником финансирования являются средства федерального бюджета. В частности, в 2009 г. на долю федерального бюджета приходилось 48,5%, гранты Российского фонда фундаментальных исследований, Российского гуманитарного научного фонда, Президента Российской Федерации - 12,3% (также средства федерального бюджета), хозяйственные договора - 14,8%, зарубежные контракты - 19,1%, другие источники - 5,3% [4]. Приведенные данные является свидетельством низкой заинтересованности российского бизнеса в использовании потенциала вузовской науки.

При этом следует отметить, что научный кадровый потенциал в вузах выше, чем в целом по научной сфере. В 2011 г. ученые степени имели 47,% ППС вузов против 29,2% среди исследователей по науке в целом [2].

В вузах предусмотрены различные формы научно-исследовательской работы (НИР) студентов. По данным Минобрнауки России, доля студентов российских вузов, имеющих склонность к научной работе, составляет не более 6-8 %. Наиболее высок данный показатель среди студентов педагогических, гуманитарных и медицинских факультетов (до 15%). Примерно 60% студентов никакого интереса к НИР не проявляют. В целом в НИР факультета (вуза) в 2011 г. в той или иной степени участвовали 30,8% студентов государственных и муниципальных вузов. Оплату за участие в НИР получают 2,4% студентов (прежде всего на технических факультетах). В среднем 8,3% студентов за участие в НИР получают зачеты и экзаменационные оценки (в основном на медицинских, педагогических, естественнонаучных и гуманитарных факультетах).

Студенты, как правило, участвуют в НИР в следующих формах: сбор и обработка информации (17,5%); проведение лабораторных (полевых) исследований (7,7%); анализ полученной в ходе опытов информации (7,7%); техническое обслуживание научных исследований (4,1%).

В целях дальнейшей интеграции науки и образования, обеспечения регионов квалифицированными кадрами для инновационного развития экономики создается сеть федеральных (на основании Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2008 № 716 «О федеральных университетах») и национальных исследовательских университетов (Указ Президента РФ от 07.10.2008 № 1448 «О реализации пилотного проекта по созданию национальных исследовательских университетов»).

Процесс интеграции научных и образовательных ресурсов должен способствовать повышению качества образования, активности научно-технической и инновационной деятельности, созданию организационно-экономических и научно-технических структур нового типа, способных обеспечить взаимосвязь науки и образования с бизнесом и придать высокий динамизм коммерциализации результатов прикладных научных исследований и разработок.

Современные специалисты должны отличаться новым, инновационным мышлением, то есть наличием не только знаний общего и специального характера, но и способностью оперативного реагирования на возникшую проблему с использованием инновационных, творческих подходов. Поэтому необходимо принять срочные и действенные меры государственного регулирования, направленные на привлечение молодых кадров к управлению в сфере науки и образования. Одной из таких мер регулирования может стать регламентация срока пребывания на высших должностях управления научными и образовательными организациями.

Состояние и развитие кадрового потенциала науки

Кадровый потенциал науки с 1990-х годов неуклонно сокращается, чему способствовало сокращение государственного финансирования и снижение уровня оплаты труда. В 2011 г. численность персонала, выполняющего исследования и разработки, составила 37,8% от уровня 1990 г. Одна из причин заключалась в недостаточном притоке молодежи и более интенсивном оттоке из науки лиц моложе 40 лет, среди которых преобладали кандидаты наук, и особенно исследователей без ученой степени. За 2000-2011 годы численность персонала в расчете на 10 000 занятых в экономики уменьшилась со 138 до 109 чел. [2, с. 46].

Положительной тенденцией последних лет является увеличение доли исследователей в возрасте до 39 лет в численности исследователей: с 26,2% в 2000 г. до 37,5% в 2011 г. Также с 52,2 года до 51,8 лет снизился средний возраст исследователей с ученой степенью кандидата наук. Однако средний возраст исследователей с ученой степенью доктора наук увеличился с 60,1 до 62,2 лет [2, с. 66].

Положительной тенденцией является рост численности лиц, которым решением ВАК выдан диплом кандидата наук, за 2000-2011 годы она возросла на 26,0%, составив более 27 тыс. чел. [2, с. 58]. При этом отметим, что в настоящее время приобретение ученой степени превратилось в элемент имиджа представителей российского истеблишмента разного уровня - политиков, предпринимателей и т. п. Учет подобного рода диссертационных защит не ведется. Однако, исходя из приведенной выше статистики по увеличению числа лиц, получивших степень кандидата наук, очевидно, что эти люди в большинстве случаев не имеют отношения к кадровому потенциалу науки. Более того, подобная «мода» негативно влияет на уровень требовательности ученых советов к качеству диссертаций, размывает понятие моральной значимости и ценности ученой степени [3, с. 24-25].

Необходимо отметить, что число лиц, закончивших аспирантуру, в период 2000-2011 годы увеличилось на 33,2%. При этом крайне негативной остается ситуация с низкой долей выпуска из аспирантуры с защитой диссертации: 28,5% в 2010 г. до 31,7% в 2005 г., 29,1% в 2011 г. [2, с. 38].

По сравнению с ситуацией начала 1990-х годов XX века с 2004 г. миграционное настроение российских ученых в значительной мере снизилось, хотя этого нельзя сказать о молодых специалистах. В письме Минобрнауки от 26.02.2010 № МОН-П-416 отмечены основные причины миграции российских ученых (табл. 1).

законодательный кадровый образование наука

Таблица 1

Основные причины и виды миграции российских ученых (в процентах от числа опрошенных)

Дефицит высококвалифицированных научных кадров в исследовательских организациях значителен. Причина тому не столько миграция ученых, сколько слабый приток в науку молодых специалистов из-за низкой оплаты труда и отсутствия должных социальных гарантий. Пополнение сферы науки молодыми учеными осложняется тем, что среди аспирантов изъявляют желание после аспирантуры работать научными сотрудниками не более 20 %. Не планируют работать в науке, прежде всего, юристы, медики, специалисты по естественным, техническим и сельскохозяйственным наукам, мотивируя свою позицию низкой оплатой труда. Планируют работать над докторской диссертацией 18,6 % аспирантов, прежде всего юристы, политологи, историки, философы [3].

Реализация мероприятий по развитию кадрового потенциала образования и науки в рамках федеральных целевых программ

Основная часть мероприятий, направленных на развитие кадрового потенциала образования и науки, в настоящее время реализуется в рамках федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 годы, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2008 года № 568 (ред. постановления правительства Российской Федерации от 03.03.2012 № 184). В рамках программы проводятся мероприятия, направленные на повышение качества и результативности системы подготовки кадров высшей квалификации и обеспечение воспроизводства и развития кадрового потенциала образования и науки.

На реализацию программных мероприятий предусмотрено направить 90454,0 млн. руб., из них за счет средств федерального бюджета 80390,0 млн. руб. или 88,9%.

Ожидаемые конечные результаты реализации программы характеризуются следующими показателями:

- повышением качества возрастной и квалификационной структуры кадрового потенциала в сфере науки, высшего образования и высоких технологий, преодолением негативной тенденции повышения среднего возраста исследователей путем снижения среднего возраста исследователей на 3-4 года, увеличения доли исследователей высшей квалификации на 2-4, увеличения доли ППС высшей квалификации на 4-6%;

- созданием многоуровневой системы стимулирования притока молодежи в сферу науки, образования и высоких технологий;

- повышением качества научных публикаций путем увеличения доли России в количестве статей в ведущих научных журналах мира на 1-1,5%;

- увеличением числа научных и образовательных организаций, использующих передовой опыт ведущих мировых университетов.

Мониторинг хода реализации федеральных целевых программ, включая названную программу, показал, что в ходе реализации федеральных целевых программ допускаются серьезные нарушения и недостатки, существенно снижающие эффективность их реализации. Основным недостатком является несвоевременная разработка и утверждение перечней программных мероприятий. В результате конкурсные процедуры по определению исполнителей мероприятий, а также финансирование и выполнение мероприятий осуществляются с серьезным опозданием.

Имеют место факты несвоевременного принятия нормативных актов органами федеральной исполнительной власти и субъектами Российской Федерации, позднего заключения государственных контрактов, неравномерного расходования средств федерального бюджета в течение года, низкого освоения лимитов бюджетных обязательств. Указанные нарушения снижают эффективность использования бюджетных средств и других источников финансирования, направленных на реализацию программ.

Отрицательным стало и уменьшение финансирования программы в целом: в связи с изменениями, внесенными в Федеральный закон от 24.11.2008 № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010-2011 годов», объем финансирования только на первый год был уменьшен почти на 40%.

Организационные недоработки были допущены по ряду мероприятий программы. Так, по мероприятию «Проведение научных исследований целевыми аспирантами» был заключен 471 государственный контракт при плановом значении 500 контрактов. Причиной того, что плановый показатель не был достигнут, стала недостаточная информированность потенциальных участников мероприятия (целевых аспирантов), их низкой активности. Средний конкурс составил 0,63 заявки на 1 государственный контракт. Объем финансирования этого мероприятия по заключенным государственным контрактам составил 172,6 млн. руб., или 69% от плана (250,0 млн. руб.). При этом в рамках мероприятия привлечено 632 аспиранта при плановом значении 500 (126,4 процента).

Предложения по решению ряда актуальных проблем правового регулирования кадрового обеспечения в сферах высшего профессионального образования и науки

Для преодоления негативных тенденций, которые имеются в развитии кадрового потенциала в сферах высшего профессионального образования и науки, обеспечения инновационного развития российской экономики, представляется необходимым, наряду с уже обозначенными предложениями, разработать:

- действенные механизмы государственного регулирования системы высшего профессионального образования, включающие меры по повышению качества предоставляемых образовательных услуг, совершенствованию системы лицензирования и аккредитации образовательных организаций с целью усиления контроля их деятельности;

- комплекс мер, включая нормативные правовые, организационные, ресурсные и другие, в целях популяризации профессий, необходимых для инновационного развития страны;

- предложения по привлечению средств из других, кроме федерального бюджета, источников за счет использования различных форм государственно-частного партнерства.

Кроме того, необходимо:

- создать дополнительные условия для развития вузовской науки и повышения ее привлекательности для реального сектора экономики;

- в целях консолидации и координации финансовых, кадровых и организационных ресурсов государства для реализации крупных научно-технических проектов и введения в хозяйственный оборот результатов исследований и разработок, обеспечить координацию научных исследований и разработок, которые финансируются отдельными органами исполнительной власти, государственными академиями наук;

- обеспечить реализацию федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2014-2020 годы, принятой постановлением Правительства Российской Федерации от 21.05.2013 № 424, необходимыми финансовыми ресурсами и их эффективное использование.

Список литературы

1. http://www.fedstat.ru.

2. Наука России в цифрах: 2012. Стат. сб. М.: ЦИСН, 2012.

3. Тенденции кадрового потенциала российской науки. М.: Институт проблем развития науки РАН, 2008.

4. Индикаторы науки: 2010. Стат. сб. / Минобрнауки России, Росстат, ГУ-ВШЭ.

Размещено на Allbest.ru