Единый регистр нормативных правовых актов как государственный информационный ресурс

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Единый регистр нормативных правовых актов как государственный информационный ресурс

Специальность 12.00.13 -- Информационное право

Морозов А.А.

Москва 2014

Работа выполнена на кафедре компьютерного права Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Национальный исследовательский ядерный университет «МИФИ».

Научный руководитель: Батурин Юрий Михайлович,

доктор юридических наук,

член-корреспондент РАН,

директор Института истории естествознания и техники им. С.И.Вавилова РАН

Официальные оппоненты: Кузнецов Петр Уварович,

доктор юридических наук, профессор,

заведующий кафедрой информационного права и естественно-научных дисциплин Уральской государственной юридической академии

Чубукова Светлана Георгиевна,

кандидат юридических наук, доцент,

доцент кафедры правовой информатики Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Ведущая организация: Федеральное бюджетное учреждение «Научный центр правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации»

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования.

В связи с построением информационного общества и внедрением современных информационных технологий во все сферы жизни особую актуальность в настоящее время приобретают вопросы реализации права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, совершенствования информационного обеспечения мониторинга правоприменения как одного из приоритетных направлений государственной политики, направленного на повышение качества и эффективности законодательства как важного фактора развития государства.

Деятельность по обеспечению единства информационно-правового пространства неразрывно связана с реализацией конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах Российской Федерации. Решение комплексной задачи обеспечения единства правового пространства Российской Федерации, конституционного права граждан на информацию, совершенствования законодательства, его систематизации и кодификации требует введения государственного учета всех нормативных правовых актов Российской Федерации - создания единого банка данных этих актов - Свода законов Российской Федерации.

На сегодняшний день существует проблема создания механизма обеспечения единства информационно-правового пространства Российской Федерации, решение которой позволило бы оптимизировать взаимодействие системы федерального законодательства и региональных правовых систем на основе положений Конституции Российской Федерации с помощью определенных форм и методов. Среди последних важнейшее место занимает создание и ведение федеральных регистров нормативных правовых актов. Это одна из форм осуществления государственной власти, заключающаяся в контроле со стороны компетентных органов за соответствием юридических норм нормам актов более высокой юридической силы, а также общепризнанным принципам и нормам международного права.

Нормативными правовыми актами, определяющими порядок ведения федеральных регистров нормативных правовых актов и муниципальных нормативных правовых актов, государственного реестра нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, установлены единые цели, принципы, а также форматы сбора, обработки, хранения, передачи правовой информации и доступа к ней. Регистры нормативных правовых актов ведутся в целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, учета и систематизации нормативных правовых актов реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о правовых актах, создания условий для получения правовой информации органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями.

Принятые в последние годы нормативные акты и документы Указ Президента РФ от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»; Распоряжение Правительства РФ от 25.04.2006 № 584-р «Перечне регистров, реестров, классификаторов и номенклатур, отнесенных к учетным системам федеральных органов государственной власти»; распоряжение Правительства РФ от 16.08.2013 № 1453-р «Об утверждении плана реализации Государственной программы Российской Федерации «Юстиция»; постановление Правительства РФ от 14.09.2012 № 928 «О базовых государственных информационных ресурсах»; «Основы международной информационной безопасности до 2020 года» (от 24 июля 2013 года). позволили автору по новому оценить правовой режим правовой режим информационных ресурсов, составляющих Единый регистр.

Вышеизложенное позволяет говорить об актуальности выбранной темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы.

Рост числа научных публикаций (монографий, книг и статей в специализированных юридических изданиях) за последние десятилетия обусловлен интересом исследователей и ученых к проблеме формирования и развития в России информационного общества, организации единого информационно-правового пространства, организации доступа к полной, актуальной и достоверной информации регистров и реестров нормативных правовых актов.

Среди научных трудов, затрагивающих исторические и актуальные вопросы государственных информационных ресурсов, выделяются работы: Н.Ю. Благовещенского, А.В. Морозова, Т.А. Поляковой, Л.В. Филатовой, И.М. Рассолова и др.

Для рассмотрения вопросов о едином информационном пространстве, контроле за доступом к информации и международно-правовые аспекты реализации интересов Российской Федерации были изучения работы Н.Г. Дорониной, В.Ю. Лукьяновой, П.У. Кузнецова, Н.Г. Семилютиной, О.И. Тиунова и др.

Проблемы, связанные с правовым режимом информации освещены в трудах В.А. Копылова, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомирова, С.Г. Чубуковой и др. единый регистр правовой

В ряде работ вышеназванных ученых, а также других авторов исследовались отдельные вопросы совершенствования правового регулирования в области обеспечения граждан и органов власти актуальной и достоверной правовой информацией, информационной открытости процессов разработки и совершенствования законодательства. Однако проведенный в рамках данного диссертационного исследования анализ показал, что общественные отношения, возникающие в процессе деятельности по формированию и использованию информационных ресурсов Единого регистра нормативных правовых актов Российской Федерации, изучались до настоящего времени лишь фрагментарно.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с созданием, актуализацией и использованием информационных ресурсов Единого регистра нормативных правовых актов Российской Федерации.

Предметом исследования являются нормы права, определяющие Единый регистр как государственный информационный ресурс в контексте совершенствования нормотворческой деятельности как результата проведения мониторинга правоприменения, организации доступа к актуальным редакциям нормативных правовых актов с соблюдением требований информационной безопасности, а также практика их применения.

Целью диссертационного исследования является системный анализ структуры, содержания и методики ведения Единого регистра, в целях обоснования необходимости придания ему правового режима как государственного информационного ресурса.

Достижение указанной цели определило постановку и успешное решение следующих задач:

подвергнуть детальному научному анализу составляющие Единого регистра нормативных правовых актов, созданного на базе автоматизированной информационно-поисковой системы регистров и государственных реестров;

исследовать критерии и требования, предъявляемые к базовому государственному информационному ресурсу и сформулировать его понятие;

определить, какие признаки базового государственного информационного ресурса имеет Единый регистр;

обосновать значение информационных ресурсов Единого регистра при проведении мониторинга правоприменения;

сформулировать предложения в проект закона «О нормативных правовых актах», направленные на создание на базе Единого регистра Свода законов Российской Федерации в электронном виде;

выработать рекомендации о построении федеральной системы правовой информации на базе Единого регистра;

доказать, что Единый регистр как государственный информационный ресурс имеет существенное значение в процессах обеспечения информационной безопасности страны;

разработать Концепцию развития Единого регистра нормативных правовых актов.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют следующие общенаучные методы: диалектический и дедуктивный методы. Кроме того, в работе применялись и специальные методы исследования: автор исследовал взаимосвязанные организационные и правовые вопросы с позиции системного подхода и анализа.

Исследование основывается на принципах и теоретических положениях информационного права, теории государства и права, конституционного и административного права.

Теоретическую основу данного научного исследования составили работы российских ученых-правоведов, в частности: С. С. Алексеева, Ю.А. Афанасьевой, Ю.М. Батурина, И.Л. Бачило, Е.А. Данилина, В.О. Калятина, А.Я. Капустина, Л.Л. Кирий, В.Б. Кравченко, П.У. Кузнецова, В.Н. Лопатина, А.М. Минкова, М.В. Мозгова, В.Н. Монахова, В.Б. Наумова, В.В. Орлова, А.К. Осокина, А.Г. Рихтера, О.Ю. Рузаковой, О.Ю. Рыбакова, А.Г. Серго, А.А. Страха, Ю.П. Табастаева, Ю.А. Тихомирова, В.С. Толстого, А.А. Фатьянова, М.А. Федотова и других.

Правовую основу исследования составляют положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, субъектов РФ, федеральных органов исполнительной власти, международных правовых актов. В частности, исследование основывалось на таких нормативных правовых актах Российской Федерации, регулирующих правоотношения в информационной сфере, как федеральных законах: от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»; 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»; 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»; 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»; 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»; 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также принятых в их развитие правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации.

Эмпирической базой исследования явились все составляющие Единого регистра: Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (около 30 тыс. документов), Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (около 800 тыс. документов) и Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов (около 3 млн. документов). Проведено также исследование уникальных архивов Министерства юстиции РФ (фонда правовых актов). Изучено и проанализировано более 1500 правовых актов, принятых с 1917 года.

Научная новизна заключается в том, что впервые в юридической науке проведено исследование Единого регистра нормативных правовых актов Российской Федерации как базового государственного информационного ресурса, являющегося основой формирования единого информационно-правового пространства, создания Свода законов в электронной форме с учетом его значимости в совершенствовании нормотворческой деятельности при проведении мониторинга правоприменения и для обеспечения информационной безопасности государства.

Результатом диссертационного исследования являются следующие положения и выводы, выносимые на защиту:

1. В целях правового обеспечения Федеральной информационной системы нормативных правовых актов автором сформулировано определение понятия «правовой режим Единого регистра» под которым понимается «система юридических, организационных и иных средств, предусматривающих деятельность различных субъектов по формированию, ведению, организации доступа, обеспечению информационной безопасности данного базового государственного информационного ресурса».

2. В целях реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах проведен комплексный анализ Единого регистра, результаты которого позволяют утверждать, что Единый регистр включает в себя:

- Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, который ведется в соответствии с постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»;

- Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ, формируемый в соответствии с Указом Президента РФ от 10.08.2000 № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»;

- Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов, созданный на основании постановления Правительства РФ от 10.09.2008 № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов»;

- Фонд правовых актов - подсистему «Нормативные правовые акты» Единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Минюста России, созданный на базе уникальных архивов Министерства юстиции во исполнение распоряжения Правительства РФ «О создании автоматизированной информационно-поисковой системы «Законодательство» от 15.01.1993 № 59-р, содержащий, в том числе, результаты исполнения распоряжения Президента Российской Федерации от 18.03.2011 года № 158-рп «Об организации работы по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации и (или) по признанию указанных актов недействующими на территории Российской Федерации».

3. В целях развития Единого регистра автором проведен анализ специфики его правового режима, который позволил сформулировать определение понятия «базовый государственный информационный ресурс», который представляет собой «формируемый для предоставления государственных услуг банк данных, состоящий из эталонных сведений, поддерживаемых уполномоченным органом власти в состоянии полноты, достоверности и актуальности, к которому с соблюдением требований информационной безопасности через сеть Интернет обеспечивается круглосуточный доступ пользователей». В связи с вышеизложенным автор предлагает разработать проект постановления Правительства РФ «О ведении Единого регистра нормативных правовых актов Российской Федерации».

4. В целях обеспечения единства информационно-правового пространства Российской Федерации сделан вывод о том, что сведения, содержащиеся в Едином регистре как базовом государственном информационном ресурсе, являются основой для совершенствования законодательства (в широком смысле) Российской Федерации как результата мониторинга правопримененения на федеральном, региональном и муниципальном уровнях при организации нормотворческой и правоприменительной деятельности.

5. Обосновано, что для обеспечения и укрепления информационной безопасности государства защищенность информационных ресурсов Единого регистра как базового государственного информационного ресурса имеет существенное значение, поскольку его сохранение и использование как уникального государственного информационного ресурса является условием при подготовке и принятии важнейших государственных решений, необходимых для эффективного государственного управления.

6. В целях построения Федеральной системы правовой информации обоснована необходимость принятия Федерального закона «О нормативных правовых актах», в котором целесообразно определить правовой режим официального Свода законов Российской Федерации в электронной форме на базе Единого регистра, состоящего из эталонных сведений о нормативных правовых актах, поддерживаемых уполномоченными органами власти в состоянии полноты, достоверности и актуальности, как базового государственного информационного ресурса, к которому с соблюдением требований информационной безопасности обеспечивается круглосуточный доступ пользователей.

7. В целях формирования Федеральной информационной системы автором разработана Концепция развития Единого регистра, в которой сформулированы основные принципы и направления развития Единого регистра нормативных правовых актов Российской Федерации. Согласно данной концепции обеспечение ведения в электронном виде эталонных баз данных нормативных правовых актов позволит пересмотреть в перспективе приоритеты между бумажным и электронным носителем в пользу электронного документа и таким образом исключить возможность ошибки при предоставлении юридически значимой правовой информации в электронном виде.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что содержащиеся в ней выводы расширяют знания об актуальных проблемах совершенствования законодательства и обеспечения граждан и органов власти достоверной, полной и актуальной информацией о нормативных правовых актах. Предложения и выводы диссертации могут быть использованы в законотворческом процессе, в том числе путем внесения изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации.

Кроме того, разработанные автором теоретические положения, выводы и предложения могут быть использованы в законопроектной работе органов государственной власти и муниципальных образований.

Результаты диссертации также использованы в учебном процессе при проведении занятий по дисциплинам «Ведение Минюстом России регистров нормативных правовых актов» для бакалавров в Российской правовой академии Минюста России и для магистров по программе «Организационно-правовое обеспечение информационной безопасности» Национального исследовательского ядерного университета «МИФИ».

Апробация результатов заключается в том, что основные положения исследования, выводы и рекомендации нашли отражение в одиннадцати научных публикациях автора, в том числе четырёх из перечня ВАК, апробированы в выступлениях с докладами на научных конференциях и круглых столах, в том числе на конференции молодых ученых и Державинских чтениях в Российской правовой академии Минюста России.

Структура и содержание диссертационной работы соответствует цели и задачам исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих десять параграфов, заключения и библиографического списка.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность выбранной темы диссертационного исследования, проанализирована степень разработанности темы и новизны работы, изложены теоретическая, методологическая основы исследования, определены его цели, задачи, объект и предмет, показаны теоретическая и практическая значимость работы, сформулированы основные положения и выводы, выносимые на защиту, приведена информация об апробации результатов диссертационного исследования и раскрыта его структура.

Первая глава «Структура, содержание и методика ведения Единого регистра нормативных правовых актов» посвящена исследованию основных составляющих Единого регистра нормативных правовых актов Российской Федерации.

Первый параграф первой главы посвящен Единому регистру как государственной информационно-учетной системе.

Построение глобального открытого информационного общества привело к реализации практически во всех странах мира концепции электронного государства, основанной на трансформации государственного управления при широком использовании информационных технологий в процессе государственной деятельности и оказании государственных услуг.

Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)», утвержденная распоряжением Правительства РФ от 20.10.2010 № 1815-р. предусматривает внедрение информационных технологий для осуществления учетной деятельности в автоматизированном режиме и обеспечение взаимосвязи всех видов учета и отчетности государственных органов, в том числе с показателями результативности их деятельности.

В настоящее время в соответствии с Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.04.2006 № 584-р «Об утверждении перечня регистров, реестров, классификаторов и номенклатур, отнесенных к учетным системам федеральных органов государственной власти» в указанном перечне значатся 40 таких учетных систем.

В данный перечень входит Единый регистр нормативных правовых актов, который структурно состоит из следующих составляющих:

- Государственного реестра нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, который ведется в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»;

- Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, формируемый в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10.08.2000 № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»;

- Федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, создаваемый в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 10.09.2008 № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов».

- Базы данных федерального законодательства - модуля подсистемы «Нормативные правовые акты» Единой системы информационно-телекоммуникационной системы Минюста России, оператором которой является Научный центр правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации, Фонда правовых актов федерального законодательства, созданного на базе уникальных архивов Министерства юстиции во исполнение распоряжения Правительства Российской Федерации «О создании автоматизированной информационно-поисковой системы «Законодательство» от 15.01.1993 № 59-р, содержащий, в том числе результаты исполнения распоряжения Президента Российской Федерации от 18.03.2011 года № 158-рп "Об организации работы по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации и (или) по признанию указанных актов недействующими на территории Российской Федерации".

Министерством юстиции Российской Федерации издан приказ от 7 октября 2010 г. № 251 «Об утверждении перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в ведении Минюста России федеральными бюджетными учреждениями в качестве основных видов деятельности». Согласно этому перечню Научному центру правовой информации (НЦПИ) предписывается, в качестве государственной услуги, предоставлять сведения из Единого регистра нормативных правовых актов Российской Федерации государственным органам России, органам местного самоуправления, юридическим лицам, гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства.

Второй параграф первой главы посвящен научному анализу составляющей Единого регистра - Государственному реестру нормативных правовых актов (НПА) федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), в результате которого выявлены особенности правовых последствий включения правовых актов в соответствующий Государственный реестр. Введение правовых последствий - вступление в силу НПА ФОИВ только после государственной регистрации и обязательного их опубликования имеет весьма важное значение не только для правоприменительной практики, но и для совершенствования правотворческой деятельности. Правовые акты ФОИВ не могут содержать нормы не соответствующие Конституции РФ, федеральным законам, актам Президента РФ и Правительства РФ.

Государственной регистрации подлежат НПА ФОИВ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Государственной регистрации и внесению в государственный реестр НПА ФОИВ власти также подлежат акты: издаваемые Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Фондом социального страхования Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 20.03.2001 № 318); нормативные акты Центрального банка Российской Федерации (Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»; нормативные правовые акты Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом (Федеральный закон от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»); нормативные правовые акты Следственного комитета Российской Федерации (Федеральный закон от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»).

Государственная регистрация нормативного правового акта ФОИВ включает в себя: правовую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации; антикоррупционную экспертизу этого акта; принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта; присвоение регистрационного номера; занесение в Государственный реестр НПА ФОИВ.

В настоящее время Государственный реестр НПА ФОИВ, регистрация которых ведется с 15 мая 1992 года, содержит около 30 тыс. зарегистрированных документов, хранящихся в подсистеме «Нормативные правовые акты Российской Федерации» Единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Министерства юстиции Российской Федерации.

Указанное направление деятельности имеет большое значение для совершенствования ведомственного нормотворчества. Тесное взаимодействие соответствующего подразделения Минюста России и юридических служб ФОИВ позволяет избежать ошибок методологии правового регулирования при разработке проектов НПА ФОИВ, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, имеющих межведомственный характер. Опыт, накопленный Минюстом России в данном направлении деятельности, мог бы быть значительно расширен в плане всего массива НПА ФОИВ, которые, по мнению автора, также должны включаться в указанный реестр, по аналогии ведения других составляющих Единого регистра.

В третьем параграфе первой главы проведен научный анализ правового регулирования, результатов деятельности по формированию механизма обеспечения единства правового пространства России и роли методики ведения Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, как одного из элементов составляющих Единый регистр.

Проблема несоответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству остро встала к середине 90-х годов прошлого века, когда более трети принимаемых НПА субъектов Российской Федерации противоречили Конституции РФ и федеральному законодательству. В те годы стала очевидной необходимость создания механизма обеспечения единства правового пространства России, который позволил бы оптимизировать взаимодействие системы федерального законодательства и региональных законодательных систем на основе положений Конституции РФ.

Эффективным механизмом приведения законодательства субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством является правовая экспертиза указанных актов и создание соответствующего регистра.

Постановлением Правительства РФ от 03.06.1995 № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации» на Минюст России было возложено проведение правовой экспертизы правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и функции генерального заказчика межгосударственной системы правовой информатизации в Российской Федерации.

Позитивным моментом является включение в систему механизма обеспечения единства правового пространства России Министерства юстиции Российской Федерации. Решающее значение для этого имел Указ Президента РФ от 10.08.2000 № 1486, который предусматривает в целях обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о НПА субъектов Российской Федерации создание федерального банка НПА субъектов Российской Федерации - федерального регистра НПА субъектов Российской Федерации (далее - федеральный регистр).

В развитие положений этого Указа принято постановление Правительства Российской Федерации от 29.11.2000 № 904, утверждающее Положение о порядке ведения федерального регистра НПА субъектов Российской Федерации. Согласно названному Положению регистр включает в себя все нормативные акты субъектов Российской Федерации. В регистр вносятся и экспертные заключения о проведении правовой экспертизы. Таким образом, систематизированный учет и оценка НПА субъектов Российской Федерации Минюстом России дает возможность эффективно влиять на развитие законодательства субъектов Российской Федерации в гармонии с федеральным законодательством.

Данное положение определяет порядок ведения федерального банка НПА субъектов Российской Федерации - федерального регистра НПА субъектов Российской Федерации (далее именуется - федеральный регистр). Согласно ему, федеральный регистр ведется в целях обеспечения контроля за соответствием НПА субъектов Российской Федерации Конституции РФ и федеральным законам, конституционного права граждан на получение достоверной информации, создания условий для получения информации о НПА субъектов Российской Федерации органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями.

В федеральный регистр включаются конституции и уставы, законы и иные НПА органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, НПА высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (государственных советов, правительств, кабинетов министров, администраций, мэрий; а также правовые акты министерств и иных органов, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер.

В четвертом параграфе первой главы представлены результаты проведенного научного анализа значения структурного элемента Единого регистра - Федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов. Для обеспечения доступа к муниципальным актам и создания единой информационной системы муниципальных актов был принят Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов» от 08.11.2007 № 260-ФЗ.

Данный федеральный закон внес изменения в часть 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», наделяя органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочием по ведению регистра муниципальных НПА. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнен статьей 43.1, согласно которой порядок ведения регистра субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта Российской Федерации, а порядок ведения федерального муниципального регистра - Правительством Российской Федерации.

Федеральный регистр муниципальных НПА обеспечивает достижение целей верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов в муниципальном нормотворчестве, учета и систематизации муниципальных НПА и реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации, а также создания условий для получения информации о муниципальных НПА органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями.

Следует отметить, что создание федерального регистра муниципальных НПА стало важным этапом реализации государственной политики по созданию единой правовой системы Российской Федерации.

Федеральный регистр муниципальных НПА состоит из регистров муниципальных НПА субъектов Российской Федерации. Поскольку регистры ведутся органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, сложно установить единую методику ведения регистров субъектов Федерации, что затрудняет ведение федерального регистра муниципальных НПА. Анализ правового обеспечения ведения регистров показал, что не во всех субъектах Российской Федерации принято однозначное решение о проведении правовой экспертизы муниципальных актов, актуализации текстов этих актов, не говоря уже о порядке и сроках представления текстов актов для включения их в регистр.

Пятый параграф первой главы посвящен научному анализу Фонда правовых актов, принятых в РСФСР с 1917 года (республиканского уровня) и в СССР (союзного уровня) - с 1922 года - на бумажных носителях. Уникальность этого фонда состоит в том, что все правовые акты из указанного фонда содержатся в актуальном состоянии со всеми внесенными в них изменениями и дополнениями и сведениями о признании их утратившими силу. Это обстоятельство дает возможность в целях совершенствования правовой системы Российской Федерации инкорпорировать то, что необходимо в действующее законодательство в соответствии с распоряжением Президента РФ от 18.03.2011 года № 158-рп.

Согласно данному распоряжению Министр юстиции Российской Федерации осуществляет координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации или по признанию указанных актов недействующими на территории Российской Федерации, а также утверждает ежегодно подготовленный на основе предложений федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации план мероприятий по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации либо по признанию указанных актов недействующими на территории Российской Федерации;

Автор принимал личное участие в анализе и правовой оценке (ревизии) нормативных правовых актов, хранящихся в фондах Министерства юстиции РФ. Обработано несколько тысяч уникальных документов, многие из которых до сих пор оказывают существенное влияние на жизнь страны и ее граждан. Это первые декреты советской власти, например, принятый 28 октября (10 ноября) 1917 года в один день вместе с первыми декретами Советской власти («О мире», «О земле», «Об отмене смертной казни») Декрет № 14 «О рабоче-крестьянской милиции», постановление от 31 мая 1918 года «О переводе стрелки часов», Декрет от 17 октября 1918 года «О введении новой орфографии» и многие другие.

Инкорпорация позволяет исключить случаи дублирования регламентации одного и того же вопроса несколькими актами. Работа была бы эффективнее, если бы «старые» акты были переведены в электронную форму, как говорят, «оцифрованы».

С учетом огромного накопленного опыта по систематизации и актуализации федеральных нормативных правовых актов как результата исполнения распоряжения Правительства Российской Федерации «О создании автоматизированной информационно-поисковой системы «Законодательство» от 15.01.1993 № 59-р можно утверждать, что Минюст России имеет в своем распоряжении четвертую уникальную составляющую Единого регистра, подобную по значимости трем предыдущим.

Вторая глава диссертационной работы «Правовой режим Единого регистра нормативных правовых актов» посвящена исследованию новых аспектов правового режима Единого регистра.

В первом параграфе второй главы рассматривается порядок формирования Единого регистра как базового государственного информационного ресурса, а также предъявляемые к нему требования.

В настоящее время в рамках государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)» разрабатываются меры по закреплению ответственности федеральных органов исполнительной власти за формирование отдельных видов информационных ресурсов, в том числе правовой информации.

Особое внимание обращается на формирование и использование государственных информационных ресурсов в целях предоставления государственных услуг в электронном виде.

Предоставление государственных услуг, включенных в перечень приоритетных, осуществляется в соответствии с принципами и в направлениях:

открытости информации о деятельности государственных органов и свободного доступа к такой информации, установление ограничений доступа к информации только федеральными законами;

обеспечения безопасности Российской Федерации при создании информационных систем, их эксплуатации и защите содержащейся в них информации;

достоверности информации и своевременности ее предоставления; неприкосновенности частной жизни, недопустимости сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия;

недопустимости установления нормативными правовыми актами каких-либо преимуществ применения одних информационных технологий перед другими;

соблюдения государственных стандартов, использования общероссийских и отраслевых классификаторов;

создания и развития типовой автоматизированной системы сбора и обработки информации на основе современных информационных технологий с целью формирования территориально-распределенного межведомственного банка данных Российской Федерации;

накопления и учета информации, представляемой в электронном виде;

приоритета формирования государственных информационных ресурсов на основе государственной и ведомственной статистической отчетности;

деперсонализации электронного взаимодействия государственных служащих с гражданами и организациями путем введения системы «одного окна» и электронного обмена информацией.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 14.09.2012 № 928 базовые государственные информационные ресурсы формируются путем размещения в созданных или создаваемых государственных информационных ресурсах уникальных сведений об объекте (например, правовой акт) либо о субъекте, которые предназначены для использования при осуществлении межведомственного информационного взаимодействия в целях предоставления государственных и муниципальных услуг и на создание которых указанные органы уполномочены в соответствии с федеральными законами.

Эталонные сведения могут создаваться уполномоченным органом с использованием эталонных сведений, созданных другим уполномоченным органом. При создании одним уполномоченным органом эталонных сведений с использованием эталонных сведений, созданных другим уполномоченным органом, не допускается внесение изменений в эталонные сведения, созданные этим другим уполномоченным органом.

Документирование информации является обязательным условием включения информации в информационные ресурсы. Документирование информации осуществляется в порядке, устанавливаемом органами государственной власти, ответственными за организацию делопроизводства, стандартизацию документов и их массивов, безопасность Российской Федерации.

Представляется, что в основу развития Единого регистра на базе автоматизированной информационно-поисковой системы ведения федеральных регистров и государственных реестров Минюста России можно положить требования, предъявляемые к базовым информационным ресурсам.

Второй параграф второй главы посвящен использованию Единого регистра в системе мониторинга правоприменения.

Главной составляющей проведения государственной политики по формированию системы мониторинга правоприменения во исполнение Указа Президента Российской Федерации 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» является создание или определение координирующего центра мониторинговой деятельности, а также определение субъектов государственного мониторинга на федеральном и региональном уровнях.

Выработка концептуальных подходов к созданию системы мониторинга правоприменения в Российской Федерации связана с необходимостью определить цели, принципы и задачи, субъектов этой системы, орган, координирующий мониторинговую деятельность, основные направления государственной политики и проблемы создания системы правового мониторинга, а также разработку плана первоочередных мероприятий, направленных на реализацию указанных концептуальных положений.

Отдельной задачей в рамках ведения регистров является мониторинг изменений законодательства федерального и регионального уровня и проведение повторной экспертизы в целях приведения нижестоящих актов в соответствие вышестоящим.

С процессом ведения регистров непосредственно связаны задачи мониторинга правоприменения, который предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу законодательных и иных нормативных правовых актов.

Для реализации указанной задачи значительную роль должно сыграть создание государственной системы правовой информации, поскольку в настоящее время в Российской Федерации такая национальная система отсутствует. Целесообразно создание национального центра правовой информации на базе Научного центра правовой информации при Минюсте России (НЦПИ) и возложение на него функций по ведению Единого регистра. Эти вопросы требуют разработки концептуальных подходов развития Единого регистра, его правового статуса, соблюдения территориально-распределенного принципа использования единых стандартов и методик работы с НПА и применения современных информационных технологий.

Проведение правового мониторинга непосредственно связано с необходимостью законодательного закрепления не только правовых норм, касающихся его организации, но и ключевых положений определяющих:

- понятие, виды, соотношение НПА Российской Федерации;

- вопросы планирования законопроектной деятельности, основные правила подготовки и внесения проектов НПА;

- проведение экспертизы проектов НПА для оценки качества проекта, внесенного в правотворческий орган;

- правила юридической техники;

- порядок официального опубликования и вступления в силу НПА;

- порядок действия НПА во времени, пространстве и по кругу лиц;

- толкование НПА, которое не должно изменять смысл правовых норм;

- ведение учета и систематизации нормативных правовых актов.

Все вышеперечисленные вопросы, включая организацию мониторинга правоприменения, должны найти отражение в проекте федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации».

Тот факт, что в Едином регистре содержатся НПА всех уровней - от федерального до муниципального, а также то, что в Едином регистре однозначно определены источники поступления информации для каждого НПА, является объективными предпосылками развития Единого регистра как официального государственного банка данных НПА, интегрированного с другими информационными ресурсами и используемого для решения государственной задачи мониторинга правоприменения.

В третьем параграфе второй главы обосновывается ценность Единого регистра, как источника уникальных сведений - базового государственного информационного ресурса и необходимость создания на его основе Свода законов Российской Федерации в электронной форме.

В связи с построением информационного общества и внедрением современных информационных технологий во все сферы жизни особую актуальность в настоящее время приобретают вопросы реализации права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, информационного обеспечения государственной политики Российской Федерации, направленной на повышение эффективности законодательства.

Для решения указанной задачи необходимо создать механизм обеспечения единства правового пространства России, который позволил бы оптимизировать взаимодействие системы законодательства на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

В 2013 году Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в порядке законопроектной инициативы предложил юридическому сообществу проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации». Это продиктовано необходимостью связать воедино все фазы появления и действия актов в процессе правотворчества и правоприменения.

Статьи законопроекта 102 «Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», 103 - «Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», 104 - «Регистр муниципальных нормативных правовых актов», 105 - «Свод законов Российской Федерации» и 106 - «Федеральная информационная система нормативных правовых актов» позволили автору провести подробное научное исследование указанных информационных учетных систем как составляющих элементов Единого регистра нормативных правовых актов Российской Федерации и сформулировать предложения о его развитии, в том, числе как основы создания Свода законов Российской Федерации в электронной форме.

Также в законопроекте даются характеристики способов использования новых информационных технологий в правотворчестве и применении права на практике. Этому посвящена глава 16 законопроекта. В эту главу предлагается внести норму о Едином регистре нормативных правовых актов.

Автор поддерживает идею о создании Свода законов и в электронной форме, путем придания НПА юридической значимости, размещенным как документы с технологией электронной подписи в соответствующем базовом государственном информационном ресурсе. Данный ресурс, к которому с соблюдением требований информационной безопасности обеспечивается непрерывный доступ, необходимо поддерживать уполномоченным органом власти в состоянии полноты, достоверности и актуальности.

В связи с этим предлагается дополнить проект федерального закона «О нормативных правовых актах» нормой о придании Единому регистру правового режима базового государственного информационного ресурса и использования его для создания и ведения Свода законов Российской Федерации в электронной форме.

Четвертый параграф второй главы посвящен значению Единого регистра в обеспечении информационной безопасности Российской Федерации. Основополагающие документы в сфере информационной безопасности, такие как Доктрина информационной безопасности и Стратегия национальной безопасности, Основы международной информационной безопасности, указывают, что большая часть современных угроз исходит в направлении информационных ресурсов страны. Опыт развитых стран свидетельствует, что защита своих информационных ресурсов требует решений не только в сфере информационных технологий, но и организационно-правовых.

Обеспечение безопасности государственных информационных ресурсов является важным условием эффективности выполнения государственными органами их функций и предоставления гражданам и организациям информационных услуг.

Как уже отмечалось, Единый регистр ведется в целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов; учета и систематизации нормативных правовых актов; реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о правовых актах; создания условий для получения правовой информации органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями.

В настоящее время пользователи правовой информации могут ее получить из баз данных, созданных, например, такими коммерческими структурами, как «Консультант плюс», «Гарант», «Кодекс», достигшими больших успехов в этой области. Однако цели создания, требования к ведению таких информационных ресурсов у государственных и коммерческих структур разные.

В условиях международных кризисных явлений базы данных коммерческих структур гораздо более подвержены воздействию угроз как по экономическим причинам, так и по требованиям информационной безопасности. В то же время Единый регистр, во-первых, отличается от них тем, что все включаемые в него правовые акты проходят правовую экспертизу, наличием гораздо большего объема содержащихся в нем уникальных правовых актов (акты субъектов РФ и муниципальные акты, действующие акты первых лет советской власти, в том числе и действующие акты СССР). Во вторых, информационные ресурсы Единого регистра, сосредоточенные в Министерстве юстиции Российской Федерации, защищаются на уровне требований информационной безопасности, предъявляемых к государственным структурам.

24 июля 2013 года Президентом Российской Федерации В.В. Путиным утверждены «Основы международной информационной безопасности до 2020 года». Указанный документ позволяет по-новому взглянуть на развитие и защищенность информационных ресурсов страны.

Единый регистр как уникальный информационный ресурс представляет существенную значимость для обеспечения информационной безопасности государства в связи с наличием у него всех признаков базового государственного информационного ресурса. Его состояние защищенности является важным элементом при проведении эффективного государственного управления.

Пятый параграф второй главы посвящен разработанной автором Концепции развития Единого регистра нормативных правовых актов.

Основной целью создания и развития Единого регистра как информационной системы является обеспечение процесса ведения федеральных регистров и государственных реестров, формирование на их основе единого информационно-правового пространства Российской Федерации, обеспечивающего полную правовую информированность всех государственных и общественных структур, юридических лиц, граждан, доступность правовых актов для всех заинтересованных лиц, обеспечение согласованности и непротиворечивости издаваемых в стране правовых актов, а также обеспечение единообразного подхода к формированию, сбору, хранению, обработке и передаче правовой информации и ее использованию.