Ресурсы самоорганизации сельских сообществ: частно-муниципальное партнерство

В представлениях сельских жителей преобладают представления о том, что государство «бросило село на произвол судьбы»; однако, село продолжает оставаться активным субъектом происходящих перемен См.: Нечипоренко О.В. Сельские сообщества изменяющейся России: традиции или инновации. - Новосибирск: Параллель, 2010.. Население, принужденное к этому разрушительными последствиями проводимых реформ и сокращением государственной поддержки социальной и экономической сферы села, было вынуждено проявлять инициативу «снизу», формируя своеобразные адаптационные модели и интегративные структуры, не соответствующие общей направленности рыночных преобразований, но отвечающие условиям социальной среды, и поэтому достаточно устойчивые Зазулина М.Р., Самсонов В.В. Стратегии самоорганизации российского сельского социума: история и современность. - Новосибирск: Манускрипт, 2012.. Именно слабость государственной аграрной политики и неэффективность комплекса мер социально-экономической поддержки сельского хозяйства и жителей села выдвигает на первый план проблемы самоорганизации сельского социума. Для выхода российского села из кризиса необходимо привести в действие гражданский, творческий и предпринимательский потенциалы «масс». Переход к устойчивому развитию сельских территорий предполагает постепенное обеспечение целенаправленной интеграции сельского социума в экономической, социальной и политической сферах.

Применительно к данной ситуации основной научной задачей выступает определение природы реально складывающихся форм интеграции сельского социума, механизма его самоорганизации, анализ трансформации не только как кризиса, но и как одного из условий формирования новых институтов развития. аграрный самоуправление сельский

Важнейшим элементом социально-политической организации жителей локальной территории является местное самоуправление. В рамках муниципальной реформы значительная часть ответственности за социально-экономическое развитие всей страны, отдельных регионов и локальных сообществ ложится на органы местного самоуправления. Опыт стран с рыночной экономикой показывает целесообразность управления социально-экономическим развитием на основе расширения числа активных субъектов социальной политики. Влияние, которое местное самоуправление оказывает на динамику качественных и количественных показателей социально-экономического развития в наше время, объясняется сущностью местного самоуправления. Местное самоуправление и его органы выступают в трех качествах: 1) как носитель властных и самоуправленческих полномочий; 2) как субъект муниципальной собственности и хозяйствования; и 3) как субъект, координирующий разработку стратегии социальной политики на локальном уровне и ее осуществление (в тех аспектах, которые относятся к компетенции местной власти).

В сельской местности становление института местного самоуправления столкнулось с особенными сложностями, проистекающими из «депрессивного» характера развития российской глубинки. Помимо самого факта финансовой слабости органов самоуправления в сельской местности вследствие низкой доходной базы сельских поселений, на практике возникло множество вопросов, связанных с территориальной организацией местного самоуправления. Однако особенности институционального развития местного самоуправления в период его становления в сельских поселениях не сводятся только к его недостаточному развитию и слабому отделению от «вертикали власти». Осуществляемые под руководством автора исследования в сельских районах Сибири, Алтая и Поволжья позволили зафиксировать распространенность особой модели самоуправления, сущность которой заключается в том, что в связи со слабостью формальных управленческих институтов в число значимых акторов муниципальной политики включаются крупные сельскохозяйственные предприятия. В условиях, когда основное население не проявляет необходимой активности, а сообщество, с точки зрения самоуправленческого процесса, структурно и социально не оформлено (в смысле отсутствия групп интересов, консолидирующихся ради решения вопросов местного значения), крупное, «градообразующее» или «селообразующее» предприятие выступает единственным партнером в диалоге властью с сообществом и поэтому начинает выполнять функции социально- и политически-консолидирующей структуры.

Реформированные в акционерные общества бывшие колхозы и совхозы продолжали выполнять свои прежние социальные функции; более того, социальное значение крупных предприятий даже возросло. Такие предприятия, метко названные «крупхозами» (термин А. Никулина См.: Никулин А. Крупхозы современной России: варианты развития // Рефлексивное крестьяноведение: Десятилетие исследований сельской России. - М., 2002. - С. 411.), начали выполнять важную функцию дополнительного ресурсного обеспечения экономики ЛПХ, развивавшейся в качестве наиболее массовой стратегии адаптации к негативным последствиям аграрной реформы. С одной стороны такое хозяйство ориентировано на получение прибыли, а с другой - поддерживает сохранившуюся на селе социальную инфраструктуру даже в тех случаях, когда последняя передана на баланс местных администраций, обеспечивает личные подворья кормами по заниженным ценам, не допускает массовых сокращений рабочих мест, то есть осуществляет массу операций, не только не сулящих прибыли, но и несущих прямой убыток. Работающее крупное хозяйство не только обеспечивает большую часть населения рабочими местами, но и начало выступать в качестве главных агентов редистрибутивных отношений, перераспределяя внутри сообщества ресурсы, поступающие извне в качестве прямых и косвенных форм «поддержки сельхозпроизводителей». В большинстве случаев основным источником поступления ресурсов редистрибуции, необходимых для жизнедеятельности села (личных хозяйств населения), в конечном счете, выступало государство, дотирующее функционирование сельского хозяйства до начала 2000-х гг. Ни сельские администрации, ни фермерские хозяйства не обладают достаточной ресурсной обеспеченностью для поддержания жизни сообщества и экономики личных подсобных хозяйств, поэтому выпадение из адаптационной системы крупхозов запускает механизмы деградации инфраструктуры села и снижения производства в подсобных хозяйствах.

Описание в терминах социального партнерства, характерное для анализа отношений такого рода, предполагает включение в эту схему в качестве третьего обязательного элемента самого сообщества. Однако характерной чертой российской действительности является слабая роль инициатив сельского сообщества в процессе самоуправления, что связано с преобладанием в нем общинного типа отношений, характеризующегося приоритетом традиций и обычаев в противовес формальному праву, ориентацией на неформальные отношения и кровнородственные связи, слабой дифференцированностью социальных связей, (неоформленностью в группы интересов), - что сказывается на качестве социального капитала сельских сообществ и их социальной активности. Слабость сообщества как элемента локальной политики фактически превращает ситуацию социального партнерства в ситуацию межсекторного взаимодействия, основными субъектами которого оказываются органы местного самоуправления и бизнес-структуры (предприятия), функционирующие на территории муниципального образования - таким образом основной моделью взаимодействия локального социума и органов самоуправления является частно-муниципальное партнерство.

Наши исследования 2007 г. (массовый опрос, Новосибирская область) показали значительные локальные, поселенческие вариации в поддержке населением идеи местного самоуправления. Наибольший уровень поддержки идеи местного самоуправления (свыше 60%) зафиксирован в селах с эффективно функционирующими крупными хозяйствами.

Анализ практики социальной политики на уровне сельских локальных сообществ показал, что включение крупных хозяйствующих субъектов в процессы социально-экономического развития, помимо создания рабочих мест и обеспечения налоговой базы, приобретает следующие формы:

- Помощь своим работникам (предоставление комбикормов, дров либо бесплатно, либо, что происходит гораздо чаще, по льготным ценам, возможно, в долг).

- Помощь не только работникам предприятий, но и всем жителям села.

- Решение вопросов социального характера под координацией органов МСУ (например, выделение по ходатайству сельских администраций горючего для автотранспорта фельдшерско-акушерских пунктов и т.п.).

- Прямая поддержка бизнес-структурами деятельности органов МСУ, имеющей общественно значимый характер (в качестве примера можно привести безвозмездное выделение местным крупным производителем, сельскохозяйственным кооперативом, половины необходимых средств на проведение водоснабжения на территории Базовского м/о Новосибирской области).

Главы сельских администраций так комментировали ситуацию:

«Я считаю, необходимо вместе работать и сельским администрациям и руководителям акционерного общества. Это единственно возможный вариант - в единой упряжке. Друг другу по возможности в чем-то помогать. Другой разговор, что не всегда это получается и не всегда у акционерных обществ имеются финансовые возможности, чтобы помочь сельской администрации. А у сельской администрации еще меньше такой возможности помочь чем-то материальным акционерному обществу. Но вообще отношения складываются по-разному. Оптимальный вариант - идти рука об руку сельской администрации и руководителям акционерных обществ. Тогда легче всему населению будет. И вопросы лучше решаться будут».

Таким образом, если социально-экономическая система адаптации российского села, сложившаяся в 1990-х гг. базировалась на взаимодействии ЛПХ населения и крупхозов, то система местной власти, сформировавшаяся в ряде сельских поселений российского сельского социума, существенно отличалась от нормативной модели самоуправления, вводимой в ходе реформирования, - поскольку включала в себя «квазилегитимные структуры» власти (как механизма обсуждения и принятия решений по вопросам местного значения).

Необходимо отметить, что при всем своем своеобразии, данная тенденция находится в русле общемировых изменений муниципальной политики. В современной теории «нового управления» («new governance») диапазон совместных инструментов управления, координирующий локальную политику, включает разноуровневое, межсекторное и межорганизационное партнерство, соединяющие стратегические сети и правительственные структуры. Предприятия частного сектора и институты гражданского общества, участвуют в процессах управления в качестве «квазилегитимных» структур. Давление информированных и заинтересованных групп населения и организаций, вовлеченных в решение местных вопросов в процессы управления свидетельствует о тенденции к горизонтальному перераспределению власти См.: Bingham L.B., Nabatchi T., O'Leary R. The new governance: Practices and processes for stakeholder and citizen participation in the work of government // Public Administration Review. 2005. N 65(5). - P. 547-558.. Организации и институты, вновь входящие в систему управления, могут приобрести властно-легитимный характер в результате реализации своих усилий, направленных на локальное лидерство; это можно назвать «заработанной легитимностью» См.: Boedeltje M., Cornips J. Input and output legitimacy in interactive governance // NIG Annual Work Conference, at Rotterdam. 2004. - https://ep.eur.nl/bitstream/1765/1750/2/NIG2-01.pdf..

Зарубежные исследователи отмечают, что «новые способы управления» обеспечивают возможность более глубокого рассмотрения проблем, характеризующихся сложностью, неопределенностью, взаимозависимостью, в условиях дефицита ресурсов. Вместе с тем, отмечается возникновение проблемы эрозии демократического процесса, укрепления местных властвующих элит, вопросы ответственности новых акторов управленческого процесса и законности их действий, их недостаточное внимание к теме общественного блага - что указывает, на определенные недостатки «новых форм управления» См.: Lane M.B. Decentralisation or privatisation of environmental governance? Case analysis of bioregional assessment in Australia // Journal of Rural Studies. 2003. - N 19. - P. 283-294; Rhodes R.A.W. The new governance: Governing without government // Political Studies. 1996. - N 44. - P. 652-667.. Анализ опыта развивающихся стран показывает, что реформы децентрализации вместо того, чтобы увеличить активность населения, способствуя живому общению управляющих структур и граждан, часто приводят к переходу власти к частным организациям, действующим в союзе с властью, что актуализирует проблемы законности, ответственности и инклюзии См.: Agrawal A., Ribot J.C. Accountability in decentralization: A framework with South Asian and West African cases // Journal of Developing Areas. 1999. - N 33(4). - P. 473-502.. Зачастую в результате таких изменений возникают новые возможности для коррупции не только на вершине политической иерархии, но и во всех ее эшелонах, вплоть до местной власти См.: Фукуяма Ф. Сильное государство: Управление и мировой порядок в. XXI веке. - М.: ACT, 2006. - С. 125..

Характеризуя социальное и политическое значение предприятий как квазилегитимных структур местной власти, следует отметить, что этот феномен имеет и ярко выраженные негативные эффекты. Так, в России известность получили результаты неформального доминирования бизнес-группы над нижними уровнями власти в ст. Кущевской Краснодарского края, где институализация неформальных практик привела к выходу за пределы правового пространства целого сообщества. Самый главный недостаток такой трансформации муниципальной системы в направлении спайки с крупным предприятием заключается в искажении общей направленности социальных и политических процессов, конституирующих особую локальную реальность, в которой место политики занимает лоббирование интересов бизнес-структур и умеренный патернализм, а место экономических стратегий активной интеграции в рынок занимают механизмы адаптации, опирающиеся на квазилегитимные формы и зависимые от них.

Взаимодействие между сельскими администрациями и представителями крупных бизнес-структур, как правило, носит неформальный характер, который объясняется не только неполным соответствием формально-правового регулирования специфическим условиям жизни сельских поселений, но и ограниченностью ресурсов локальных сообществ, стабильностью и немногочисленностью основных субъектов социально-экономических взаимодействий. Неформальные практики дополняют возможности формально предписанных правил деятельности нижнего уровня власти, амортизируя неизбежные сбои в процессе формирования новой социально-экономической среды, и облегчая социальную адаптацию к новым условиям. С точки зрения системной интеграции самоуправления развитие неформальных отношений является верным признаком предстоящей трансформации муниципальной системы, поскольку институализация неформальных практик приводит к образованию неформальных институтов, вступающих в сущностное противоречие с формальными.

Данные сравнительного межрегионального исследования 2010 г. наглядно показали наличие существенных различий региональных муниципальных моделей, складывающихся в сельских районах Новосибирской и Саратовской областей, затрагивающих такие аспекты, как а) параметры взаимодействия бизнеса и местной власти и б) объем и масштаб социальной поддержки сельского населения со стороны местных бизнес-структур. Обобщение данных межрегионального исследования показывает, что в жизни сельских сообществ Саратовской области слабее (по сравнению с Новосибирской областью) выражены социально-партнерские отношения сельских администраций с предприятиями, как и социально-политическая функция экономических структур.

Объяснение данным различиям не сводится к тому факту, что два региона находятся на разных этапах реформы местного самоуправления (поскольку более ранние исследования в Новосибирской области демонстрируют еще большие различия). Здесь мы напрямую сталкиваемся с фактором зависимости процесса институализации самоуправления от различий в региональной политике (тенденция «регионализации»).

Наиболее очевидны различия в региональных стратегиях аграрного реформирования, в результате реализации которых в двух областях на сегодняшний день доминируют различные производственно-организационные формы сельской экономики.

Саратовская область была одним из первых субъектов федерации, принявшем (в 1997 г.) Закон о земле, допускавший полный оборот земель (в том числе продажу) сельскохозяйственного назначения. Первостепенное внимание в аграрной реформе областная администрация отвела процессу становления фермерства, приняв ряд актов о поддержке этого уклада. Результатом реформы стало развитие фермерского уклада. В Новосибирской области Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения был принят в 2003 г., фермерский уклад развился незначительно, и ведущую роль играет экономика крупных сельхозпроизводителей и хозяйств населения, взаимозависимых друг от друга.

По сути дела, фактор региональной аграрной политики привел к преобладанию различных форм сельскохозяйственного производства, среди которых можно выделить: 1) социально ориентированные уклады, то есть способствующие сохранению социальных взаимосвязей (ЛПХ и крупхозы, имеющие симбиотическую природу); экономически ориентированные, ведущие к распаду взаимосвязей (фермерство и агрохолдинги).

Таким образом, социально-экономические условия развития местного самоуправления оказали прямое воздействие на специфику региональных моделей этого института. В Новосибирской области значительное сохранение укладов, выражающих общественный интерес, привело к тому, что социально-экономическое развитие конкретных населенных пунктов зависит, в конечном счете, от складывающихся взаимодействия местной власти и бизнеса (крупных сельскохозяйственных предприятий, функционирующих на территории муниципальных образований).

Анализ данных межрегионального исследования 2010 г. показал, что наиболее распространенными формами поддержки местными бизнес-структурами сельских сообществ является: приобретение кормов для ЛПХ по льготным ценам и выделение транспорта для подвозки сена (в Новосибирской области это наиболее распространенный вид помощи сельхозпредприятиями экономике ЛПХ). При этом исследование зафиксировало меньшую распространенность таких практик в сельских сообществах в Саратовской области (по мнению около 60% экспертов какая-либо поддержка бизнес-структурами всех жителей села отсутствует вообще).

Осуществленное исследование позволило выяснить, какие способы взаимодействия между властью и бизнесом наиболее распространены, и имеют ли они региональную специфику (табл. 1).

Таблица 1. «Какие цели преследует местная власть при взаимодействии с предприятиями», %

Мотивация муниципальных властей при взаимодействии с сельхозпредприятиями имеет четко выраженные региональные отличия. Большая часть новосибирских экспертов (71%) уверена, что целью местной власти при взаимодействии с бизнесом является, прежде всего, создание условий для развития села и уже потом создание условий для развития бизнеса (21%) и выполнение распоряжений вышестоящих органов власти (13%). Саратовчане же уверены, что взаимодействуя с бизнес-структурами, местная власть в первую очередь выполняет распоряжения вышестоящих органов власти (51%), и лишь во вторую - старается создать условия для развития конкретного сельского поселения.

Данные о способах взаимодействия между органами местной власти демонстрируют более высокий конфликтогенный потенциал этой проблемы для сельских сообществ Саратовской области, по сравнению с новосибирскими сельскими сообществами (табл. 2).

Таблица 2. Экспертная оценка роли местной власти во взаимодействиях с бизнес-структурами, %