Теорії розподілу міністерських портфелів у коаліційних урядах

Размещено на http://www.allbest.ru/

Теорії розподілу міністерських портфелів у коаліційних урядах

В.П. Мироненко

Анотація

коаліційний парламент міністерський портфель

Розглянуто два основних підходи до пояснення складу коаліційних урядів: кількісний і якісний. Перший обмежується вивченням пропорційної залежності між розміром (кількістю місць в парламенті) партії і кількістю міністерських портфелів, отриманих нею в уряді. Другий підхід акцентує увагу на прагненні політичної партії реалізувати свою виборчу програму, радикальності її пропозицій щодо вирішення важливих суспільних проблем, її бажанні відповідати ідеологічним установкам. Вказані перспективи подальшого розвитку якісних досліджень механізмів формування коаліційного уряду.

Ключові слова: коаліція, парламент, уряд, коаліційна угода, політична партія, виборча програма, ідеологія.

Аннотация

Мироненко В. П. Теории распределения министерских портфелей в коалиционных правительствах

Рассмотрены два основных подхода к объяснению состава коалиционных правительств: количественный и качественный. Первый ограничивается изучением пропорциональной зависимости между размером (количеством мест в парламенте) партии и количеством министерских портфелей, полученных ею в правительстве. Второй подход акцентирует внимание на стремлении политической партии реализовать свою избирательную программу, радикальности ее предложений по решению важных общественных проблем, ее желании соответствовать идеологическим установкам. Указаны перспективы дальнейшего развития качественных исследований механизмов формирования коалиционного правительства.

Ключевые слова: коалиция, парламент, правительство, коалиционное соглашение, политическая партия, избирательная программа, идеология.

Annotation

Myronenko Vitaly. Theories of portfolio allocation in coalition government

The two main approaches to explanation of the coalition government composition - quantitative and qualitative - are considered. The first approaches concentrates on the studying the correlation between the size (the number of mandates in the parliament) of party and the number of received ministerial portfolios in the government. The second approach pays attention to political party commitments to implement its election manifesto, radicality of its program on resolving important social issues, its desire to comply with ideological set.

The transition from quantitative to qualitative methods of analysis the coalition government caused by inadequate theoretical justification of proportional relationship between the number of party seats in the parliament and number of its ministerial posts in the government. This shift is a challenge for comparative politics because it highlights the need in improvement of methodological framework that would allow considering the specifics of each country in the empirical verification of assumptions and qualitative approaches.

Such an approach block further attempts to explain the mechanism of distribution of portfolios for a long time, abandoning the narrow framework of a quantitative approach. Obviously, the prime minister post is more important for the political party than, for example, as Minister of Education or the Environment.

The qualitative aspect of the portfolio distribution or, in other words, the question of who gets what ministerial posts during the formation of the coalition government, has been under consideration during the past two decades. But we must admit that attempts of it followers to formulate a comprehensive theory, proven practices, has not given the desired result. This approach consists of theory of party family (I. Budge, H. Keman), portfolio allocation model (M. Laver, K.A. Shepsle), theory of policy saliency (D. Farlie, .R. Petrocik).

The first and the second theories claim that the distribution of ministerial posts in the government is conducted in the interests of a particular political party. Thus, in contrast to quantitative approaches, empirically substantiate the authenticity of qualitative theories is difficult. The main obstacles are presented by: the specific features of the party system of the country, where the ideological spectrum of parties may be incomplete; the general trend towards divergence of party ideologies; specific of government formation and other factors.

The new perspectives the studying of coalition government formation can open the political practices: the coalition agreement are not limited to distribution of posts in the executive branch, but also in legislative (post Speaker, his deputies, heads of parliamentary committees), as well as in the judiciary. The main difficulty the research in this area is the lack of reliable information as far as it is a subject of secret trading between political parties, which try to hide details from both the voters and the scholars.

Key words: coalition, parliament, government, coalition agreement, political party, election manifesto, ideology.

Myronenko Vitalij. Theories of portfolio allocation in coalition government

The two main approaches to explanation of the coalition government composition - quantitative and qualitative - are considered. The first approaches concentrates on the studying the correlation between the size (the number of mandates in the parliament) ofparty and the number of received ministerial portfolios in the government. The second approach pays attention to political party commitments to implement its election manifesto, radicality of its program on resolving important social issues, its desire to comply with ideological set. The perspectives offather development the qualitative research mechanisms of coalition government formation are defned.

Key words: coalition, parliament, government, coalition agreement, political party, election manifesto, ideology.

Формування уряду є важливим моментом, як для виборців, так і для політичних партій, оскільки надає останнім можливість реалізувати політику, яка дістала демократичну підтримку, тобто була легітимізовану електоратом. У більшості парламентських демократій, як правило, жодна з політичних партій не отримує більшості місць у законодавчому органі за результатами парламентських виборів. Формування парламентської коаліції, яка визначає склад головного виконавчого органу країни - уряду, є закономірним підсумком виборів у більшості парламентських демократій і перебуває у центрі уваги, як політологів, так і економістів. Але ці дослідження зазвичай орієнтовані на прогнозування того, які саме партії увійдуть до складу коаліції і сформують уряд, а не на пояснення механізмів розподілу міністерських портфелів між партнерами по коаліції¹. Перехід від кількісних до якісних методів аналізу складу коаліційних урядів зумовлений недостатнім теоретичним обґрунтуванням пропорційного співвідношення між кількістю мандатів і посадами міністрів в уряді. Цей перехід є своєрідним викликом для порівняльної політології, оскільки потребує вдосконалення методологічної бази, що дала б змогу враховувати специфіку кожної країни в ході емпіричної перевірки припущень і якісних підходів.

Акцентування уваги виключно на представленості політичних партій в уряді є одним із наслідків домінування на ранніх етапах досліджень кількісних методів - встановлення практично ідеальної пропорції між міністерствами, які дісталися конкретній партії, і кількістю її членів у парламентській коаліції. Цей очевидний взаємозв'язок був встановлений ще Е. Броуном і М. Франкліном² в ході емпіричного аналізу пропорційного розподілу, обґрунтованого В. Гемсоном³. Справедливість так званого закону Гемсона підтверджують і останні дослідження впливу передвиборних коаліцій на розподіл місць у майбутньому уряді⁴, а також пошуки взаємозв'язку між розміром партії та кількістю її міністрів у коаліційному уряді⁵.

Такий підхід тривалий час блокував подальші спроби пояснити механізм розподілу портфелів, відмовившись від вузьких рамок кількісного підходу. Очевидно, що пост прем'єр-міністра або його заступників є для політичної сили більш значущим, ніж, наприклад, пост міністра освіти або охорони навколишнього середовища. І навіть ті вчені, які підкреслюють справедливість закону Гемсона, змушені визнати, що пропорційний взаємозв'язок між міністерськими портфелями і кількістю парламентських мандатів потребує більш надійного теоретичного обґрунтування⁶.

Слід враховувати і той факт, що політичні партії можуть претендувати на міністерські портфелі не тільки виходячи з кількості своїх представників у коаліції, але і керуючись своїми програмними цілями, реалізація яких можлива тільки за наявності підтримки з боку конкретного міністерства⁷. З огляду на певний ступінь автономності міністрів, партійний контроль над конкретним міністерством дає партії важливу перевагу в реалізації своєї політики у відповідній сфері. Політичні партії, націлені на реалізацію своєї виборчої програми, мають певні преференції щодо міністерств, оскільки вони перш за все прагнуть призначити міністром свого представника та виконати свої передвиборні обіцянки для збільшення підтримки громадян на наступних виборах. Відповідно, такі політичні партії прагнуть задовольнити інтереси і запити своїх виборців, торгуючись з приводу найбільш вигідних, з їх точки зору, міністерств, успішна робота яких принесе їм додаткові голоси в ході наступної парламентської кампанії.

Якісний аспект розподілу портфелів, або іншими словами, питання про те, хто і чому отримує ті чи інші міністерські посади в ході формування коаліційного уряду, найбільш активно досліджується в останні два десятиліття. Але слід визнати, що спроби представників цього напряму досліджень сформулювати комплексну теорію, підтверджену практикою, поки що не дали бажаного результату.

До цього підходу відносяться теорія партійної сім'ї, представлена Я. Баджем і Г. Кеменом⁸, модель розподілу портфелів, розроблена М. Лавером і К. Шепслем. Обидві ці теорії стверджують, що розподіл міністерських посад в уряді відбувається виходячи з інтересів конкретної політичної партії. При цьому, на відміну від кількісних підходів, емпірично обґрунтувати достовірність якісних теорій досить складно. Основні труднощі полягають в: особливостях партійної системи конкретної країни, в якій ідеологічний спектр партій може бути неповним; загальною тенденцією до дивергенції партійних ідеологій; особливостях формування урядів держав та інших чинниках.

Початок теорії партійної сім'ї було закладено роботою Е. Браун і К. Фест, котрі припустили, що «деякі портфелі розглядаються партіями як особливо важливі для посилення лояльності певних позапарламентських клієнтських груп, від яких вони залежать для підтримки своїх позицій в парламенті»⁹. Однак запропонована ними схема відповідності між 8 партійними сім'ями і 15 типами міністерських портфелів, на які вони претендують, виявилася справедливою лише щодо міністерства сільського господарства, яке в країнах Західної Європи дістається аграрним або християнським партіям.

Якщо Е. Браун і К. Фест шукали модель реального розподілу портфелів, щоб зробити висновок про переваги партійних сімей щодо конкретних міністерств, то Я. Бадж і Г. Кемен спробували визначити «цілі загальної політики кожної партії щодо міністерств, і ранжувати останні в порядку їх важливості для партії»¹⁰. Ранжування програмних пріоритетів партій дало змогу встановити, які міністерства найбільш або найменш бажаними для партій, які вступили у коаліційні торги.

Вивчивши партійні сім'ї Західної Європи, історію створення політичних партій, соціальні розмежування і проаналізувавши партійні виборчі програми, Я. Бадж і Г. Кемен виділили міністерські преференції для п'яти партійних сімей: консерваторів, лібералів, соціалістів, аграріїв і християн. Аналіз партійного розподілу портфелів в урядах країн Західної Європи з 1946 по 1984 роки підтвердив їх гіпотезу. Виявилося, що у випадку участі в парламентській коаліції соціалістичні партії отримують міністерства праці, здоров'я і соціального забезпечення більш ніж у 80% випадків.

Важливий теоретичний внесок в розвиток досліджень якісних аспектів розподілу портфелів зробили М. Лавер та К. Шепсле, які запропонували модель розподілу портфелів (portfolio allocation model)¹¹. Спочатку планувалося, що ця модель допоможе спрогнозувати склад парламентської коаліції, а не розподіл портфелів. Для вирішення проблеми узгодження інтересів кількох акторів, які мають більше, ніж одну ціль у ході коаліційних торгів, автори моделі виходили з припущення, що кожна з цих цілей може бути представлена у вигляді міністерства, а міністр розглядає надані йому повноваження як можливість діяти самостійно (іншими словами, реалізовувати програму своєї партії). Більш того, автори виходили з наявності обмеженої кількості портфелів в уряді, доступної учасникам коаліційних переговорів, що в загальних рисах відповідає сферам суспільних відносин, регульованих державою. Якщо партія має більше, ніж один пріоритет щодо реалізації державної політики, то в багатовимірному просторі державної політики завжди можна досягти балансу між інтересами партій, які підписали коаліційну угоду.

Завдяки цій моделі можна з досить високою точністю передбачити, які міністерства будуть запропоновані конкретній партії і яким буде склад коаліції, оскільки деякі урядові пости можуть мати особливу важливість для одних партій, і бути менш значущими для інших. За допомогою моделі розподілу портфелів Лавера можна визначити найбільш сильні партії, що відрізняються тим, що входять до складу будь-якого уряду, створеного парламентською більшістю, і отримують в ньому більшість портфелів. Як правило, серед лідерів виявляється велика центристська партія, яка займає «серединну позицію хоча б в одному вимірі»¹². Таким чином, можна зробити висновок про те, що партія, яка займає медіанну позицію щодо державної політики в сфері, контрольованій певним міністерством, з більшою ймовірністю його очолить.

Теорія значимої політики (policy saliency) розглядає партії не тільки як організації, що прагнуть до розширення електоральної бази та отримання постів в уряді, а й реалізації своїх програмних установок. Вона була розроблена Я. Баджем і Д. Фарлі¹³, які скористалися більш ранніми дослідженнями виборчих стратегій Д. Робертсона¹⁴.

Основою їх дослідження стали виборчі програми політичних партій, які є одним з головних інструментів комунікації між партією і виборцями. Оскільки ці публічні офіційні документи затверджуються керівними органами партії і є обов'язковими для всіх членів партії, то вони пердставляють найбільш достовірну інформацію про пріоритети партії для виборців, які, в свою чергу, можуть відмовити у підтримці партії, яка не виконала свої обіцянки на майбутніх виборах. Програми також зменшують невпевненість потенційних коаліційних партнерів щодо їхньої поведінки в майбутньому. Вивчивши виборчі програми, дослідники зробили два важливих висновки: 1) партії досить мало згадують про своїх конкурентів у ході виборчої кампанії, а ще менше аналізують їх програму; 2) партії не пропонують вирішення політичних проблем, а скоріше навпаки, намагаються сфокусувати увагу виборців на виграшних для себе моментах (успішний досвід вирішення проблем, хороших економічних показниках, досягнутих під час їх перебування при владі тощо).

Інші представники теорії значимої політики досліджували схожі питання формування порядку денного в політичних кампаніях. Зокрема, Дж. Петрочік зосереджувався в основному на вивченні попиту - вимог з боку виборців¹⁵, а В. Райкер, як і засновники теорії значимої політики, на пропозиції - поведінці і стратегії політичних партій і еліт¹⁶.

Деякі дослідники застосували теорію значимої політики до окремих елементів партійної конкуренції, наприклад до партійних програм¹⁷, участі партій у президентських виборах¹⁸ і формування порядку денного загальних виборів¹⁹.

Ця ж теорія лежить в основі масштабного дослідження «Проект порівняння програм» (Comparative Manifestos Project)²⁰, що охоплює держави Європи і країни-члени ОЕСР. Критики цього проекту стверджують, що його методологічна основа має деякі вади, які спотворюють результати дослідження. Зокрема, вона не враховує часових рамок (наприклад, питання імміграції по-різному вирішувалися в середині ХХ і на початку ХХІ століття) і не зовсім коректно відбувається відбір партійних текстів для їх подальшого аналізу²¹. Однак іншими вченими було запропоновано декілька альтернативних методів позиціонування політичних партій на шкалі ліві-праві²² і контекстного аналізу партійних документів .

Очевидні недоліками теорії значимої політики, зокрема щодо класифікації партійних сімей, полягають у тому, що вона виходить з того, що, по-перше, партії є переважно однорідними в плані ідеологічної орієнтації в різних країнах; по-друге, ця орієнтація залишається незмінною в період, коли проводиться дослідження. Крім того, вона виходить з положення про обмежену кількість портфелів, що не дозволяє враховувати ряд альтернативних чинників.

Короткі характеристики кожного з розглянутих вище походів представлені в таблиці 1.

Таблиця 1. Кількісний підхід