Аналіз конституційно-правових основ місцевого самоврядування та їх відповідність європейським правовим стандартам місцевої демократії

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДВНЗ «Ужгородський національний університет», Ужгород, Україна

Аналіз конституційно-правових основ місцевого самоврядування та їх відповідність європейським правовим стандартам місцевої демократії

М.М. НАГОРНА

Авторське резюме

місцевий самоврядування демократія правовий

У даній статті подана характеристика становлення та розвитку місцевого самоврядування з часів проголошення незалежності Української держави та їх відповідності європейським правовим стандартам місцевої демократії. Виявлено, що сьогодення розвитку Української держави неможливе без функціонування дієвого інституту місцевого самоврядування як невід'ємного елемента громадянського суспільства та правової держави. Саме конституційно-правова основа місцевого самоврядування покликана забезпечити функціонування ефективного та дієздатного місцевого самоврядування, що є окремою формою народовладдя та інструментом задоволення потреб громадян України через створення необхідних умов надання громадських послуг. Встановлено, що орієнтиром та базисом для проведення комплексу реформ щодо модернізації системи державного управління, децентралізації державної влади, а також функціонування дієвого інституту місцевого самоврядування мають стати європейські стандарти місцевого самоврядування.

Встановлено, що доведення до кінця довготривалої реформи місцевого самоврядування з урахуванням європейських правових стандартів місцевого самоврядування дозволить говорити про утвердження в Україні реального громадянського суспільства та правової держави.

Ключові слова: інститут місцевого самоврядування; європейські правові стандарти; децентралізація державної влади; представницькі органи місцевого самоврядування

Abstract

The analysis of constitutional and legal fundamentals of the local
self-government and its correspondence to european legal standards

M.M. NAHORNA SHEE «Uzhhorod National University», Uzhhorod, Ukraine

The article provides the characteristic of the establishment and development of local self-government since Ukraine's independence and its correspondence to European legal standards. It is revealed that the current development of State of Ukraine is impossible without an effective functioning institution of local selfgovernment as an essential element of the civil society and legal state. The very constitutional and legal basis of the local self-government is called to facilitate the functioning of an effective and competent local selfgovernment that is considered to be a separate form of democracy and an instrument for satisfying Ukrainian citizens' deeds through the establishment of necessary conditions that provide public services. It is established that the guideline and basis to implement the complex of reforms according to the modernization of the system of public administration, decentralization of state authority as well as functioning of an effective institution of local self-government have to be the European standards of local self-government.

It is also established that bringing this long-term reform of local self-government to an end with account of the European legal standards will allow to speak about the confirmation of the realistic civil society and legal state in Ukraine.

Keywords: institution of local self-government; European legal standards; decentralization of state authority; representative authorities of local self-government

Аннотация

Анализ конституционно-правовых основ местного самоуправления и их соответствие европейским правовым стандартам местной демократии

М.М. НАГОРНА ГВУЗ «Ужгородский национальный университет», Ужгород, Украина Авторское резюме

В данной статье представлена характеристика становления и развития местного самоуправления со времен провозглашения независимости Украинского государства и их соответствия европейским правовым стандартам местной демократии. Выявлено, что настоящее развитие Украинского государства невозможно без действенного функционирования института местного самоуправления как неотъемлемого элемента гражданского общества и правового государства. Именно конституционно-правовая основа местного самоуправления призвана обеспечить функционирование эффективного и дееспособного местного самоуправления, что является отдельной формой народовластия и инструментом удовлетворения потребностей граждан Украины через создание необходимых условий предоставления общественных услуг. Установлено, что ориентиром и основой для проведения комплекса реформ по модернизации системы государственного управления, децентрализации государственной власти, а также действенного функционирования института местного самоуправления должны стать европейские стандарты местного самоуправления.

Установлено, что доведение до конца долговременной реформы местного самоуправления с учетом европейских правовых стандартов местного самоуправления позволит говорить об утверждении в Украине реального гражданского общества и правового государства.

Ключевые слова: институт местного самоуправления; европейские правовые стандарты; децентрализация государственной власти; представительные органы местного самоуправления

Постановка проблеми

Усім нам добре відомо, що становлення місцевого самоврядування є надзвичайно складним та суперечливим процесом для будь-якої країни, яка, спираючись на різні історичні та національні чинники, різний рівень соціально-економічного розвитку, особливості правових систем має особливу, власну модель місцевого самоврядування. Однак це не заважає європейським країнам керуватися одними й тими ж цінностями, а саме: європейськими правовими стандартами місцевого самоврядування. Тому тільки доведення до кінця довготривалої реформи місцевого самоврядування з урахуванням європейських правових стандартів місцевого самоврядування дозволить говорити про утвердження в Україні реального громадянського суспільства та правової держави.

На сьогоднішній день інститут місцевого самоврядування як невід'ємного елемента громадянського суспільства та правової держави необхідно розглядати в контексті конституційної, політичної, адміністративної та муніципальної реформ, адже саме з ними пов'язане сьогодення розвитку Української держави. Конституційно-правова основа місцевого самоврядування покликана забезпечити функціонування ефективного та дієздатного місцевого самоврядування, що є окремою формою народовладдя та інструментом задоволення потреб громадян України через створення необхідних умов надання громадських послуг [33].

Загальновідомо, що за тривалі роки реформування чинної державної системи стабільна правова база місцевого самоврядування в Україні так і не була створена. Тому зазначена проблема набула особливої актуальності на сьогоднішній день, коли вирішуються питання входження України до Європейських Спільнот. А колізії, які виникли у законодавстві потребують подальшого вдосконалення. Внаслідок цього варто відмітити, що орієнтиром для проведення комплексу реформ щодо модернізації системи державного управління, децентралізації державної влади, а також функціонування дієвого інституту місцевого самоврядування, на нашу думку, мають стати європейські стандарти місцевого самоврядування.

Аналіз досліджень і публікацій

Для більш глибокого осмислення даної проблеми ми спиратимемось на наступну нормативну базу даного дослідження, а саме: Конституція України, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» [16], Європейська Хартія місцевого самоврядування [13], відповідні укази Президента України [32], рекомендації Комітету місцевих і регіональних влад Європи [27; 28] та ін. Науково-теоретичним фундаментом роботи будуть дослідження Н. Антонової [3], В. Баштаника та В. Лукашкової [6], В. Волкова [7], Т. Вюртенбергера [8], В. Григор'єва [11], Ю. Делії [12], В. Журавського [15], В. Керецмана [18], М. Орзіха [22], В. Пархоменка [23].

Особливої уваги, враховуючи аналіз та досвід застосування європейських правових стандартів у місцеве самоврядування в Україні, заслуговують розробки таких вітчизняних науковців, як В. Авер'янов, М. Баймуратов, О. Батанов, В. Барвіцький, В. Борденюк, В. Кампо, І. Коліушко, В. Куйбіда, В. Погорілко, М. Пухтинський, Ю. Тодика, В. Трояновський та ін. Значну увагу також в даній роботі буде приділено дослідженню європейського досвіду регіональної політики. Проте загалом констатуємо відсутність в Україні комплексних наукових досліджень, присвячених стану імплементації європейських правових стандартів місцевого самоврядування у правову систему України.

Метою дослідження є аналіз конституційно-правових основ місцевого самоврядування та їх відповідність європейським правовим стандартам місцевої демократії.

Виклад основного матеріалу

Початок становлення незалежної Української держави, внаслідок демократизації суспільства стало одним з важливих кроків у процесі формування політичних інститутів, у тому числі й інституту місцевого самоврядування, які повинні були забезпечити наближення управління до громадян, сприяти інтеграції України в європейський демократичний простір та створити надійний фундамент для впровадження нових законодавчих реформ у галузі місцевого самоврядування відповідно до міжнародних стандартів, прийнятих державами світу в рамках міжнародних міждержавних організацій [30].

Загалом, якщо говорити про процес створення міжнародних стандартів, то варто відмітити, що останні стали віддзеркаленням інтеграційних процесів, які відбувалися на території західноєвропейських держав. Вони розпочалися з моменту створення Ради Європи, яка стала першою європейською міжурядовою організацією після Другої світової війни. Саме Рада Європи проголосила принципи організації місцевої влади, яких дотримуються всі демократичні держави Європи. Розробила перші комплексні акти з питань місцевого самоврядування. Одним з таких документів стало підписання Європейської хартії місцевого самоврядування, що посилило різнорівневу інтеграцію, у тому числі й на місцевому рівні і привело до зіставлення систем управління місцевих органів влади в різних країнах та пошуку підходів до їх подальшого розвитку [5].

Європейська Хартія місцевого самоврядування (далі - Хартія) на сьогоднішній день є основним міжнародно-правовим документом для держав-членів Ради Європи, він містить стандарти щодо організації управління на місцях, які є обов'язковими для держав-членів цієї міжнародної організації.

З історії міжнародного права нам добре відома історія становлення та основні концептуальні засади Хартії. Вона набула чинності та стала відкритою для підписання країнамичленами з 15 жовтня 1985 р. За своєю суттю Хартія спрямована на утвердження і захист самостійності місцевого самоврядування як фундаментального принципу демократичного конституційного устрою країн Європи. Незважаючи на значні труднощі у прийнятті та ратифікації Хартії на початковому етапі її існування, цей документ перетворився на загальноприйнятий європейський стандарт, відповідно до якого вирішуються питання функціонування органів місцевого самоврядування в країнах, що її ратифікували [14]. Більше того, Хартія у своїй основі пропонує реалізацію безлічі моделей місцевого самоврядування, звісно відповідно до національних особливостей країн-учасниць, хоча все ж певна стандартизація засад місцевого самоврядування залишається [26, с.142].

Щодо України, то остання, взявши курс на європейську інтеграцію, зобов'язала себе здійснювати розробку будь-якого законодавства у сфері місцевого самоврядування та регіонального розвитку із обов'язковим урахуванням відповідних правових актів Ради Європи (в тому числі Хартії) [17, с. 119-126]. Україною були прийняті ряд документів, які засвідчили про її євроінтеграційний курс, а саме: Укази Президента України від 11 червня 1998 р. «Про затвердження Стратегії інтеграції України до ЄС» [32], від 14 вересня 2000 р. «Про програму інтеграції України до ЄС» [31], постанова Верховної Ради України від 17 січня 2002 р. «Про рекомендації за підсумками парламентських слухань з питань реалізації державної політики інтеграції України до ЄС» [24, ст. 22] тощо.

Однак, незважаючи на все вищесказане, аналіз нормативно-правової діяльності Кабінету Міністрів України стосовно її відповідності європейським стандартам місцевого самоврядування засвідчує, що він ще не усвідомлює ключового значення Хартії для розвитку наших територіальних колективів. Як вказано у фундаментальній колективній монографії «Актуальні проблеми становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні», аналітична записка Уряду до парламентських слухань «Регіональна політика та місцеве самоврядування в Україні» (16 квітня 2003 р.) Хартію згадує тільки у зв'язку з транскордонним співробітництвом [2, с.141].

Так, згідно зі ст. 9 Конституції України Хартія є частиною національного законодавства України [19]. Ратифікована вона була в липні 1997 р. Це був період, коли після ухвалення Верховною Радою України Конституції точилася гостра боротьба стосовно визначення пріоритетів у сфері місцевого самоврядування. Після прийняття Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» парламент ратифікував Хартію без будь-яких застережень, що мало на меті збалансувати систему місцевого самоврядування. Проте такий підхід парламенту зумовив практично постійний конфлікт між Україною та Радою Європи, оскільки ні політично, ні юридично наша держава впродовж тривалого часу не могла виконати взяті зобов'язання Хартії [30].

Ратифікація Україною тексту Хартії без жодних застережень відразу призвела до проблем щодо її практичного втілення. Однак труднощі її реалізації цим не обмежились. Так, Верховна Рада України ратифікувала Хартію у 1997 р., а її офіційний переклад та опублікування відбулося лише у 2002 р. Тобто п'ять років Хартія практично не мала чинності, оскільки жоден судовий орган не міг би посилатися на її положення [20].

Необхідно підкреслити, що повноцінна реалізація Хартії в Україні можлива лише відповідно до чинної Конституції України. Звісно багато положень чинної Конституції України фактично ґрунтуються на положеннях Хартії, що є цілком логічним, оскільки відповідає європейському вибору України. Наприклад, місцеве самоврядування визнається і гарантується на рівні Конституції України. Статті 140 і 143 Конституції України частково запроваджують принцип субсидіарності (див. табл. 1). Конституційні принципи організації системи місцевого самоврядування в Україні також співзвучні з деякими положеннями Хартії [14, с.6].

Водночас, незважаючи на все це, ціла низка принципів Хартії не реалізуються нашою державою, а деякі з них вступають у суперечність із конституційними засадами місцевого самоврядування, передбаченими національним законодавством. Передусім, це стосується визначення первинної основи місцевого самоврядування в Україні. Відповідно до ч.1 ст. 3 Європейської хартії місцевого самоврядування основу місцевого самоврядування складає орган місцевого самоврядування, а згідно зі ст. 140 Конституції України та ст. 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», основу складає територіальна громада. Більше того, в законодавстві встановлюється заборона будь-яких обмежень права громадян України брати участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та ін. переконань, статі, етнічного та соціального походження, а також терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками (ст. 3 Закону). Таким чином, громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні на підставі до відповідних територіальних громад [25].

Таблиця 1

Порівняльний аналіз змісту поняття «місцеве самоврядування»

Виходячи із змісту п. 2 ст. 3 Хартії, ст. 140 Конституції України та ст. 2 Закону, згідно з якими місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через відповідні органи місцевого самоврядування, до системи місцевого самоврядування повинні відноситися всі форми прямої демократії.

У Законі формам безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого життя присвячено окремі статті: 7,8,9,13. Однак, у ст.

5 Закону форми безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення не визначаються як один з невід'ємних її елементів. Зазначене дає підстави нам робити наступний висновок: ст. 5 Закону не повною мірою узгоджується із п.2 ст. 3 Хартії, ст. 140 Конституції України та ст. 2 Закону. Тобто, щоб усунути певну неузгодженість між положеннями Хартії та вітчизняного законодавства у сфері регулювання місцевого самоврядування, необхідно внести відповідні зміни до ст. 5 Закону, де повинно бути чітко прописано, що однією із складових системи місцевого самоврядування є форми безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення (див. табл. 2).

На наступному, на чому б хотілося привернути нашу увагу, це спеціально-дозвільного принципу діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, передбаченого ст. 19 Конституції України, а також законодавчого позбавлення можливості районних та обласних рад мати свої власні виконавчі органи. З огляду на це, наголосимо, що Конгрес місцевих та регіональних влад Європи на своїй Vсесії, посилаючись на ст. 3 параграфа 2 Європейської Хартії місцевого самоврядування, рекомендував Україні надати обласним і районним радам законодавчу можливість мати свої власні адміністративні органи, підзвітні їм та відповідальні перед ними [28].

Таблиця 2

Співвіднесення окремих положень документів щодо місцевого самоврядування

Загалом варто відмітити, що згідно із положеннями Хартії та Всесвітньої декларації місцевого самоврядування, важливими ознаками повноцінності місцевого самоврядування є їх правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність (автономія).

Суть правової автономії полягає у тому, що місцеве самоврядування, його органи мають свої власні повноваження, визначені Конституцією України або законами. Ці повноваження, як зазначено в Хартії, мають бути повними та виключними, тобто такими, що не належать одночасно іншим органам. Орган місцевого самоврядування повинен мати повну свободу дії в межах своїх повноважень (ст. 4 Європейської Хартії про місцеве самоврядування, ст.3 Всесвітньої декларації місцевого самоврядування).

Суть організаційної автономії полягає в тому, що органу місцевого самоврядування має бути гарантована можливість самостійно встановлювати свою структуру, яка б забезпечувала йому ефективне управління. У міжнародно-правових документах з питань місцевого самоврядування передбачається також, що цей орган не підпорядковується іншим органам, а контроль за його діями припускається лише для забезпечення законності та додержання конституційних принципів місцевого самоврядування (ст. 6,8 Європейської Хартії, ст.5,7 Всесвітньої декларації).

Матеріально-фінансова автономія полягає в тому, що органи місцевого самоврядування повинні мати право на володіння і розпорядження власними коштами, достатніми для виконання своїх функцій (ст. 9 Європейської Хартії, ст. 8 Всесвітньої декларації) [21].

Підписання Україною Хартії мало наслідком приведення внутрішньодержавного законодавства у відповідність із положеннями Хартії, зокрема у законодавстві України з місцевого самоврядування було визначено його правову, організаційну та матеріально-фінансову основи. Правовою основою місцевого самоврядування в Україні є: Конституція України, Закони України: «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про вибори депутатів Автономної республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», «Про місцеві державні адміністрації», «Про столицю України - місто-герой Київ», «Про орган самоорганізації населення» та інші нормативно-правові акти. Відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», організаційною основою місцевого самоврядування в Україні є: сільські, селищні, районні, міські, районні в містах, обласні ради та їхні виконавчі органи; інші органи самоорганізації населення.

Зупинимось дещо детальніше на аналізі представницьких органів місцевого самоврядування в Україні. Отже, основною ланкою в системі органів місцевого самоврядування є місцеві ради. Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси відповідних територіальних громад та здійснюють від їх імені функції та повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, Законом «Про місцеве самоврядування» та іншими законами. Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, Законом «Про місцеве самоврядування» та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами (ст. 10 Закону).

Важливо відмітити, що органи місцевого самоврядування є юридичними особами і відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування» наділяються власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть повну відповідальність за свою діяльність (ст. 16 Закону). Однак якщо зробити аналіз положень Хартії, Конституції України та Закону «Про місцеве самоврядування» з приводу самостійності органів самоврядування у своїй діяльності, то з'ясовуємо наступне.

Універсальне визначення місцевого самоврядування, яке міститься в Європейській Хартії місцевого самоврядування та означає право і спроможність влади, у межах закону, здійснити регулювання і управління суттєвою часткою публічних справ під власну відповідальність і в інтересах місцевого населення, передбачає правову основу для здійснення органами місцевого самоврядування нормотворчої функції на відповідній території. Адже регулювання публічних справ якраз і означає їх унормування шляхом прийняття необхідних для цього правових актів [1, с. 12-13] (див. табл. 1).

Однак порівняння ч. 1 ст. 140 Конституції України та ч. 1 ст. 3 Європейської Хартії місцевого самоврядування дає змогу зробити висновок щодо неповного відтворення в Основному Законі визначення місцевого самоврядування.

Як видно з положень названих статей, важливе питання «реальної здатності» місцевого самоврядування вирішувати місцеві справи «під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення» не знайшло місця в Конституції України. Хоча варто сказати, що у ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року конкретизовано положення ст. 140 Конституції України.

Є різниця і в підході до визначення предмета місцевого самоврядування. Так, згідно з Конституцією це - «питання місцевого значення», тоді як відповідно до Хартії - «істотна частина державних справ». Очевидно, що чинна Конституція України має ряд суперечностей з положеннями Європейської Хартії місцевого самоврядування, хоча остання ратифікована Україною в повному обсязі.

Щодо органів самоорганізації населення, то хочемо підкреслити, що на основі світового досвіду про історію розвитку місцевого самоврядування, саме виборні органи місцевого самоврядування є основними носіями самоврядних повноважень, головною формою самоорганізації територіальних громад. Тому якщо говорити про реформи в даному аспекті важливо внести зміни до законодавства, за допомогою яких встановити необхідність формування виконавчих органів обласних і районних рад з подальшим регулюванням їх обсягу повноважень.

Матеріальною та фінансовою основою місцевого самоврядування в Україні є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах. А також об'єкти їх спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Однак часто через фактичну відсутність необхідних матеріальних та фінансових ресурсів останні не можуть забезпечити належне вирішення питань, які на них покладені. Тому одним із важливих напрямів реформування місцевого самоврядування в Україні має стати оптимізація законодавства у тих питаннях, що стосуються матеріально-фінансових ресурсів всіх ланок місцевого самоврядування, як того вимагає Хартія.

Все вищесказане дозволяє нам констатувати той факт, що в останній час конституційні засади місцевого самоврядування почали відставати від реального стану цієї підсистеми публічної влади. А це, у свою чергу, призводить до гальмування його подальшого прогресивного розвитку. Більше того, існуюча модель місцевого самоврядування в Україні характеризується внутрішніми суперечностями: з одного боку, поєднанням організаційно-правових форм, що дісталися у спадок від радянських часів з моделями, сформованими у період новітньої української державності; з іншого боку, новітні моделі публічного управління на територіальному рівні несистемно поєднують запозичення з кількох, іноді прямо протилежних, західних моделей адміністративного устрою. Внаслідок цих та інших факторів фактично нереалізованим є конституційний принцип територіального устрою України - органічне сполучення засад централізації та децентралізації у здійсненні публічної влади, врахування соціальноекономічних, екологічних, історичних, соціокультурних особливостей регіонів тощо.

Загалом, характеризуючи сучасний стан української моделі місцевого самоврядування, можемо констатувати, що українськими законотворцями були перейняті елементи радянського адміністративно-територіального устрою та виконавчої вертикалі. Керівництво в його органах перебрали державні бюрократи. Це призвело до того, що почала розвиватись номенклатурно-бюрократична модель місцевого самоврядування, для якої характерні такі риси: місцеву владу в політичному, адміністративному й фінансовому аспектах контролює виконавча влада; члени територіальних громад не відіграють важливої ролі в муніципальному житті. Така система адміністративно-територіального устрою - одна з основних перешкод на шляху подолання фінансової, економічної та політичної кризи [29, с. 8-9]. Сучасна парадигма місцевого самоврядування в Україні потребує вдосконалення в цілому, а можливо і побудови нової моделі цього інституту, оскільки він не відповідає завданням подальшого розвитку. У широкому теоретичному плані питання децентралізації стосується надання суспільних послуг населенню, а це, у свою чергу, вимагає вирішення питань розподілу повноважень, власності та фінансових ресурсів.

Як показав аналіз, до основних недоліків адміністративного устрою України відносяться наступні: відсутність повноцінного інституту самоврядування на районному та обласному рівнях внаслідок невизнання тут територіальних колективів; дуалізм публічної влади на обласному, районному рівнях та у містах (зі спеціальним статусом та обласного значення); відсутність виконавчих органів у органів спільної компетенції територіальних громад; дуалізм державної виконавчої влади в областях та районах; подвійний характер підпорядкованості державної виконавчої влади (місцевої державної адміністрації) як органу загальної компетенції - Кабінету Міністрів України, з одного боку, та Президента України - з іншого, який, до того ж, не входить до системи державної виконавчої влади; неврахування принципу субсидіарності при розподілі компетенції між територіальними рівнями; нерозвиненість горизонтальних зв'язків між територіальними одиницями; організаційна нерозділеність регулятивних, виконавчих, контрольних функцій та повноважень у системі органів публічної влади; наявність контрольно-наглядових повноважень як у органів виконавчої влади (загальної та спеціальної компетенції), так і у органів прокуратури; обмеженість делегування повноважень публічних органів громадським організаціям; наявність гіпертрофованої делегованої компетенції виконавчих органів місцевих рад. Все вищенаведене призводить до неефективності влади на місцях. Доказом цього є досвід державного будівництва в демократичних європейських країнах. Натомість децентралізація влади з сильними інститутами місцевого самоврядування є провідною формою державної організації, оскільки показує свою економічну перевагу над централізованою формою державної влади[9]. Щодо наближення системи органів місцевого самоврядування в Україні до європейських правових стандартів, то доведено, що найважливішим елементом європейських стандартів врядування на базовому та регіональному рівнях є принципи: демократичного врядування; громадської участі; субсидіарності; належного врядування; різноманітності форм при збереженні базових принципів; взаємовідносин регіональних влад з органами місцевого самоврядування; лояльності та поваги до територіальної цілісності; «сплетіння»; свободи дій. Тому основними напрямками модернізації вітчизняної системи врядування на регіональному рівні у відповідності до європейських стандартів є:визнання інституту регіонального самоврядування в системі територіальної організації влади;оптимізація територіальної основи врядування на регіональному рівні;забезпечення громадської участі у вирішенні питань регіонального значення та створення системи демократичного врядування;організація матеріально-фінансового забезпечення врядування на регіональному рівні у відповідності до європейських стандартів [29, с. 15-19].

Висновки

Система публічної влади в Україні з початку проголошення її незалежності з елементами радянського адміністративно-територіального устрою призвела до початку формування номенклатурно-бюрократичної моделі місцевого самоврядування. Незважаючи на позитивні нормативно-правові кроки у цій сфері система врядування на регіональному рівні приводить до надмірної централізації державної влади. На сьогодні питання законодавчих основ місцевого самоврядування в Україні є далеко не безпроблемним. Так, залишається недостатньо врегульованим питання нормотворчості органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Законодавча основа прийняття органами місцевого самоврядування нормативних актів потребують вдосконалення та доопрацювання. Адже без достатньої та внутрішньо узгодженої нормативно-правової бази місцеве самоврядування не зможе утвердитися як головна підвалина демократії в Україні, водночас не відбудеться встановлення правової соціальної держави і громадянського суспільства.

І останнє, на чому б ми хотіли звернути нашу увагу, так це те, що використання європейських правових стандартів побудови місцевого самоврядування повинні стати базисом та орієнтиром для проведення комплексу реформ у системі врядування на регіональному рівні в Україні.

Бібліографічні посилання

1. Антонова Н.А. Нормативно-правовое регулирование местного самоуправления [Текст]// Закон и право. 2006. №10. С.13-16.

2. Баймуратов М.О. Міжнародні зв'язки і стандарти в системі місцевого самоврядування в Україні [Текст]// Муніципальне право України: Підручник / За ред. Погорілка В.Ф., Фрицького О.Ф. К.: Юрінком Інтер, 2001. 732 с.

3. Баймуратова М.О. Муніципальне право України: Підручник [Текст] / М.О. Баймуратова. 2-е вид., доп. К.: Правова єдність, 2009. 716 с.

4. Баштаник В., Лукашкова В. Оптимізація системи місцевого самоврядування в Україні у контексті запровадження європейських стандартів регіонального управління [Текст]// Вісник НАДУ. 2003. №2. С. 274-283.

5. Волков В. Правові та практичні проблеми розвитку законодавства про місцеве самоврядування в Україні [Текст]// Вісник Академії правових наук. 2003. №2-3. С. 324-335.

6. Вюртенбергер Т. Розвиток конституційної основи місцевого самоврядування [Текст]// Законодавство України: науково-практичні коментарі, 2006. №8. С. 26-29.

7. Ганущак В. І. Концепція реформи адміністративно-територіального устрою України. Проект [Текст] [Електронний ресурс] / В. І. Ганущак. Режим доступу: http://www.bizvolnet.org.ua.

8. Глевацька Н.М. Міжнародні стандарти у системі місцевого самоврядування України [Текст]/ Н.М. Глевацька [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://archive.nbuv.gov.ua/portal/natural/ пркп^_е/2009_і5^а^09/16^Ј.

9. Григорьев В.А. Эволюция местного самоуправления. Отечественная и зарубежная практика: моногр. [Текст]. К.: Истина, 2005. 424 с.

10. Делія Ю. Правові основи місцевого самоврядування в Україні: проблеми теорії та практики [Текст]: автореф. дис. канд. юрид. наук. К., 2003. 13 с.

11. Європейська хартія «Про місцеве самоврядування» [Текст]: Прийнята в Страсбурзі 15 жовтня 1985 р. // Місцеве самоврядування. 1997. №1-2. С. 90-94.

12. Європейська хартія місцевого самоврядування та розвиток місцевої і регіональної демократії в Україні: наук.-практ.посіб. [Текст]/ упоряд. О.В. Бейко, А.К. Гук, В.М. Князєв ; за ред. М.О. Пухтинського, В.В. Толкованова. К.: Крамар, 2003. 396 с.

13. Журавський В.С. Концепція гармонізації законодавства України із законодавством держав-членів ЄС[Текст] // Правова держава: Щорічник наукових праць Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.К., 2002. Вип.13. 584 с.

14. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. [Текст]// Відомості Верховної Ради України. 1997. №24. Ст. 170.

15. Калиновська Т. О. Щодо правового врегулювання прийняття нормативно-правових актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування [Текст] / Т. О. Калиновська // Часопис Київського університету права. 2009. № 3. С. 119-126.

16. Керецман В. До проблеми законодавчого забезпечення розвитку регіонів в Україні [Текст] / В.Керецман // Вісник державної служби в Україні. 2004. №4. С. 51-55.

17. Конституція України: прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р.[Текст]. К.: Преса України, 1996. 43 с.

18. Куйбіда В.С. Місцеве самоврядування України в контексті розвитку місцевої демократії [Текст]/ В.С. Куйбіда. Хмельницький: Вид-во ХУУП, 2008. 467 с.

19. Майданник О.О. Концептуальні питання розвитку конституційно-правових основ місцевого самоврядування в Україні [Електронний ресурс]/ О.О. Майданник. Режим доступу: http://archive.nbuv. gov.ua/portal/soc_gum/nvnau_pravo/2010_156/10moo.pdf.

20. Орзіх М. Проект Муніципального кодексу України [Текст] / М.Орзіх // Юридический вестник. 2001. №2. С. 105-137.

21. Пархоменко В. Проблеми місцевого самоврядування в Україні 1990-х років [Текст] / В.Пархоменко. К.: Вид-во в СП «Українська книга», 1999. 252 с.

22. Постанова Верховної Ради України від 17 січня 2002 р. №2999-ІІІ «Про рекомендації за підсумками парламентських слухань з питань реалізації державної політики інтеграції України до ЄС» [Текст] // Відомості Верховної Ради України. 2003. №3. Ст. 22.

23. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 р. [Текст] // Відомості Верховної Ради України. 1997. №24. Ст. 170 (станом на 9 липня 2010 р.) // Голос України. 2010.22 липня (№134).

24. Пухтинський М.О. Розвиток місцевого самоврядування в Україні [Текст]/ М.О. Пухтинський, П.Т. Павленчик, В.М. Князєв. К.: Логос, 2002. 212 с.

25. Рекомендації 102 (2001) КМРВЄ від 9 листопада 2001 р. щодо стану місцевої та регіональної демократії в Україні [Текст]// Матеріали до проведення європейського тижня місцевої демократії в Україні. К., 2007. С.50-55; Рекомендація №48 (1998) щодо місцевої та регіональної демократії в Україні. Конгрес місцевих та регіональних влад Європи. V сесія. Страсбург. 26-28 травня 1998 р. // Голос України. 1998. 16 червня.

26. Рекомендація №48 (1998) щодо місцевої та регіональної демократії в Україні. Конгрес місцевих та регіональних влад Європи. [Текст] V сесія. Страсбург. 26-28 травня 1998 р. // Голос України. 1998. 16 червня.

27. Топарова Е. Х. Наближення вітчизняної системи врядування до європейських стандартів: регіональний рівень [Текст]: автореф.дис.... канд. наук з держ. управл. / Е.Х. Топарова; Одеський регіональний ін-т держ. управл. Нац. акад. держ. управл. при Президентові України.Одеса, 2008. 20 с.

28. Трояновський В.В. Європейська хартія місцевого самоврядування як фундамент розвитку місцевої демократії в державах Європи [Електронний ресурс]/ В.В. Трояновський. Режим доступу: http://www. academy.gov.ua/ej/ej10/doc_pdf/Troyanovsky.pdf.

29. Указ Президента України «Про програму інтеграції України до ЄС» від 14.09.2000 р. №1072/2000 [Текст]// Урядовий кур'єр. 2000. 6 жовтня.

30. Указ Президента України від 11.06.98 р. №615/98 «Про затвердження Стратегії інтеграції України до ЄС» [Текст]// Урядовий кур'єр. 1998. 4 липня; Указ Президента України «Про програму інтеграції України до ЄС» від 14.09.2000 р. №1072/2000 // Урядовий кур'єр. 2000. 6 жовтня.

31. Чумакова О.В. Напрямки розвитку конституційно-правової основи місцевого самоврядування в Україні [Електронний ресурс]/ О.В. Чумакова. Режим доступу: www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/db/2008-1/ doc/4/08/pdf.

Размещено на Allbest.ru