Интернет-журнал «НАУКОВЕДЕНИЕ» Том 8, №3 (май - июнь 2016) http://naukovedenie.ru publishing@naukovedenie.ru

Размещено на http://www.allbest.ru/

7

http://naukovedenie.ru 70EVN316

Размещено на http://www.allbest.ru/

Методологические подходы к оценке государственного управления экологоориентированным развитием

Обязательным условием функционирования системы государственного управления является оценка ее результативности и эффективности. Оценка государственного управления необходима не только для государственных органов власти, но и для общества, и позволяет контролировать качество деятельности государственных институтов, а для государственных служащих - усовершенствование управленческой деятельности [2].

Эколого-ориентированное развитие (ЭОР) страны требует создания адекватной системы мониторинга достижения установленных стратегических целей в области ЭОР. В настоящее время в России применяются отдельные элементы оценки государственного управления, однако единой системы оценки государственного управления ЭОР пока не создано. В этой связи целесообразно провести анализ действующих инструментов оценки отдельных аспектов государственного управления и предложить подходы к формированию комплексной системы оценки государственного управления ЭОР.

Целью проведения оценки государственного управления является определение результата и приносимого эффекта - экономического, социального, экологического, политического и т.д. При этом государственное управление (public administration) в его широком понимании представляет собой деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса (public policy) [3].

Однако в отличие от оценки эффективности коммерческой деятельности, где основным критерием эффективности является прибыль, система государственного управления требует разработки иных подходов в связи с тем, что результат государственной деятельности трудно поддается измерению.

В Основах государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года стратегическая цель закреплена как «устойчивое развитие страны посредством решения триединой задачи: обеспечение экономического роста и социального развития, а также сохранение экологического потенциала страны». В целях мониторинга достижения указанной цели требуется создание адекватной системы управления эффективностью и результативностью государственной деятельности на всех уровнях, включающей систему целеполагания, мониторинга достигнутых результатов и оценки эффективности.

Однако в настоящее время решение задач ЭОР затруднено в связи с тем, что система государственного управления ЭОР характеризуется следующими признаками:

1. Отсутствие единого органа власти, осуществляющего выработку и реализацию государственной политики, а также нормативно-правовое регулирование в области ЭОР.

2. Отсутствие единого документа стратегического планирования в области ЭОР, цели и задачи ЭОР включены в целый ряд стратегических документов по разным направлениям государственной политики.

В этой связи необходимость обеспечения комплексного подхода к мониторингу достижения стратегических целей ЭОР еще более актуальна. «Экологическая функция государства должна быть оптимизирована с наивысшим эффектом для общества в соответствии с целями и задачами государственной экологической политики» [4, с. 88]. К целям создания системы оценки государственного управления ЭОР можно отнести следующие:

• предоставление руководству страны информации о реализации государственной политики в области экологического развития и смежных областях (промышленная политика, жилищно-коммунальный сектор и т.д.);

• предоставление гражданам информации о результативности уполномоченных в области ЭОР государственных органов исполнительной власти, об экономической эффективности их деятельности и т.п.

Принципами построения такой системы оценки являются: взаимоувязка всех элементов управления (цели - задачи - мероприятия - ресурсы); планирование «сверху вниз», исходя из стратегических целей ЭОР; ориентация на показатели конечного эффекта ЭОР; информационная открытость деятельности уполномоченных в области ЭОР органов власти.

В настоящее время информация о косвенных эффектах управленческой деятельности государства в области ЭОР содержится в открытых информационных источниках, например: 1. Специализированных: государственных докладах: «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации», «О состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации» и др.; информации о реализации государственных программ Российской Федерации, в частности государственной программы «Охрана окружающей среды на 2012-2020 годы»; отчетах Счетной палаты РФ о результатах контрольных мероприятий по вопросам, касающихся ЭОР; рейтингах субъектов РФ по различным аспектам экологического развития (Интерфакс ЭРА, РИА-новости и др.).

2. Статистических: бюллетенях «Основные показатели охраны окружающей среды в Российской Федерации»; сборниках «Промышленность России», «Охрана окружающей среды», «Сельское хозяйство, охота и лесоводство в России» и др.

3. Корпоративных: нефинансовой отчетности (отчетности в области устойчивого развития, корпоративной социальной отчетности).

Вместе с тем в системе государственного управления имеется ряд элементов оценки государственного управления, характеризующих в том числе ЭОР страны, к которым можно отнести следующие:

• Оценка эффективности реализации государственных программ РФ. Из 40 государственных программ 7 касаются вопросов ЭОР [5]. Результат - Сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ за отчетный период.

• Оценка деятельности федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ). Предметом оценки являются отчеты ведомств о реализации среднесрочных планов своей деятельности. Результат - Годовой отчет о реализации планов деятельности ФОИВ.

• Оценка эффективности деятельности субъектов РФ. Осуществляется на основе 12 обязательных и 2 индивидуальных показателей. Результат - Ежегодный доклад о комплексной оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.

• Оценка эффективности расходования средств федерального бюджета. Осуществляется Счетной палатой РФ в рамках различных проверок расходования бюджетных средств (по ведомствам, проектам, направлениям). Результат - отчеты о результатах проведенных контрольных мероприятий.

• Оценка эффективности нормативно-правовых актов (НПА). Осуществляется в отношении действующих и разрабатываемых актов в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих ведение экономической деятельности или приводящих к возникновению необоснованных расходов бюджетов бюджетной системы РФ. Результат - заключения об оценке фактического воздействия НПА и заключения об оценке регулирующего воздействия НПА.

По мнению авторов, на первом этапе создания комплексной системы оценки государственного управления ЭОР целесообразно объединить уже имеющиеся результаты «оценок» в одном документе - Сводном докладе об оценке государственного управления ЭОР.

Оценку эффектов от проведения оценки государственного управления ЭОР целесообразно осуществлять на основе соответствующей системы показателей. Анализ показателей, используемых в рассмотренных элементах оценки, позволил выявить следующие проблемы:

• некоторые стратегические цели ЭОР, установленные в документах стратегического планирования, не имеют соответствующих показателей ни на

уровне государственных программ, ни на уровне ведомственных планов

(например, цель «Снижение выбросов парниковых газов до уровня не более 75% от уровня 1990 г.»);

• отдельные показатели государственных программ не обеспечены ведомственными показателями (например, объем выбросов топливноэнергетического комплекса, объем образованных отходов, водоемкость ВВП);

• ведомственные показатели не охватывают всех направлений деятельности, вытекающих из целей и задач государственных программ;

• обязательные показатели эффективности деятельности субъектов РФ не содержат показателей, характеризующих ЭОР и т.д.

В этой связи система показателей в области ЭОР требует совершенствования, что позволит: 1) обеспечить единство показателей ЭОР на федеральном, региональном и ведомственном уровнях оценки достижения стратегических целей ЭОР национального уровня; 2) усилить ведомственную «ответственность» за достижение показателей государственных программ; 3) обеспечить участие субъектов РФ в реализации стратегических целей ЭОР национального уровня (в рамках своих полномочий); 4) установить единые требования к отраслевым документам стратегического планирования.

Авторами предлагается система показателей ЭОР, которая предусматривает установление взаимосвязанных показателей на уровне государственных программ, ведомственных планов деятельности (с учетом компетенции) и субъектов РФ с учетом утвержденных стратегических целей ЭОР. В целях обеспечения единства показателей оценки авторами предложены «дополнительные» показатели. На рисунке приведен пример построения указанной системы на примере области обращения с отходами.

Система комплексных показателей оценки эколого-ориентированного развития в области обращения с отходами

экологический управление государственный политика

Приоритетным направлением государственной экологической политики является внедрение принципов наилучших доступных технологий (НДТ) и переход на технологическое нормирование воздействия на окружающую среду (вместо применяемого сейчас санитарногигиенического нормирования на основе предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ). Достижение целей ЭОР на основе НДТ требует корректировки всей системы управления охраной окружающей среды. Необходимо создать правовые, экономические и институциональные условия перехода промышленных предприятий на НДТ. Это в свою очередь требует оптимизации мер государственного регулирования и их совершенствования, а также корректировку существующей системы показателей, отражающих промежуточные и конечные результаты такой политики [7].

Авторами проведен анализ положений Федерального закона от 10 января 2002 года №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в редакции 219-ФЗ), что позволило предложить показатели, которые целесообразно использовать при мониторинге внедрения принципов НДТ:

1) Доля предприятий, осуществляющих хозяйственную деятельность на объектах I категории, и получивших комплексное экологическое разрешение, в общем количестве предприятий I категории (%). Учитывая разные «стартовые» условия для внедрения НДТ в отраслях промышленности (текущая ситуация с основными фондами, инвестиционные возможности и т.д.) предложено включение показателя в программы развития отраслей промышленности отдельно по областям применения НДТ (например, по производству меди, по добыче угля и т.д.).

2) Количественные значения «маркеров» по областям применения НДТ. Анализ 10 утвержденных информационно-технических справочников НДТ позволил установить, что для каждой области применения НДТ предусмотрено обязательное установление маркерных веществ / маркерных показателей («маркеров»), которыми служат: 1) вещества, характеризующие наиболее существенное воздействие на окружающую среду конкретного вида производственной деятельности (NOx, SO2, ХПК, БПК и др.); 2) показатели ресурсо- и энергоэффективности, характерные для различных производственных процессов: удельный расход топлива / энергии; удельный расход сырьевых материалов; удельные выбросы / сбросы загрязняющих веществ.

Необходимо отметить, что на государственном уровне уже поставлена задача по внедрению системы мероприятий и показателей, характеризующих переход на принципы НДТ. Так, Комплексом мер, направленных на отказ от использования устаревших и неэффективных технологий, переход на принципы наилучших доступных технологий и внедрение современных технологий предусмотрено включение таких показателей в государственные программы и планы их реализации (п. 15) и программы инновационного развития крупнейших организаций с участием государства (п. 16). Таким образом, предложенные показатели могут быть использованы для решения указанных задач, а также обеспечить мониторинг перехода на НДТ в рамках предложенного Сводного доклада об оценке государственного управления ЭОР.

Следует отметить, что необходимым условием повышения эффективности государственного управления ЭОР является развитие эколого-ориентированного управленческого образования в интересах технологического развития на основе трех компонентов [1; 8]:

1. Подготовка управленцев (менеджеров) с современными общими знаниями в области охраны окружающей среды, природопользования, ресурсосбережения и экологической безопасности.

2. Включение в качестве обязательных эколого-ориентированных дисциплин в образовательные программы по направлению «Менеджмент» (в базовую и вариативную часть учебного плана).

3. Включение эколого-ориентированной компоненты в программы всех дисциплин, практик, итоговой аттестации образовательных программ по направлению «Менеджмент».

Образовательные программы по подготовке управленцев с современными общими знаниями в области охраны окружающей среды, природопользования, ресурсосбережения и экологической безопасности должны включать естественно-научную, социальногуманитарную, экономико-управленческую составляющие, а также составляющую, отражающую специфику профессии. В качестве обязательных эколого-ориентированных дисциплин в образовательных программах по направлению «Менеджмент» необходимо включать такие дисциплины как экология, экология и рациональное природопользование, ресурсосбережение, экономика природопользования, экологический менеджмент, общая теория рисков и иные дополнительные дисциплины в зависимости от специфики ВУЗа. Развитие эколого-ориентированного управленческого образования с учетом изложенных позиций требует соответствующей институализации, включая эколого-ориентированное развитие всех основных сфер научно-образовательной деятельности ВУЗа [8, 9].

Таким образом, оценка государственного управления ЭОР на основе сбалансированной системы показателей может стать мощным инструментом совершенствования системы государственного управления в целях достижения стратегических целей ЭОР. Сбалансированная система показателей позволяет анализировать основные стратегические проблемы в нескольких ключевых аспектах: структура органов власти и оптимальное распределение полномочий, эффективность бюджетных расходов и др. [10].

Подготовка предложенного Сводного доклада позволит объединить разного рода оценки по конкретному направлению государственной политики - обеспечение экологоориентированного развития. Формирование Сводного доклада об оценке государственного управления ЭОР является первым этапом создания механизма комплексной оценки государственного управления ЭОР. В дальнейшем потребуется углубленное изучение вопросов научно-методического обеспечения оценки государственного управления ЭОР в целях повышения результативности и эффективности государственного управления ЭОР с привлечением научного и экспертного сообщества.

Литература

экологический управление государственный политика

1. Вишняков Я.Д., Киселева С.П. Эколого-ориентированное инновационное развитие национальной экономики. М.: «ЦНИТИ «Техномаш», 2009 г.

2. Дербетова Т.Н. Оценка эффективности государственного управления: от общих подходов к конкретно-предметным // Интернет-журнал «Науковедение». [Электронный ресурс] - Режим доступа: свободный, загл. с экрана, №1, 2012.

3. Демидов А.Ю. Государственный аппарат: эффективность и результативность деятельности // А.Ю. Демидов. - М.: Изд. дом «Бюджет», 2013, с. 11.

4. Муравых А.И. Экологическое управление: уч. пособие. - М.: изд-во РАГС, 2004. - 178 с.

5. Семилетова Е.В. Цели экологического развития в системе государственного управления Российской Федерации // Горизонты экономики. М.: Экономика, №6 (19), 2014, с. 29-33.

6. Киселева С.П., Семилетова Е.В. Эффективность государственного управления при решении стратегических задач в области эколого-ориентированного технологического развития // Экономические и гуманитарные науки. Орел: УНПК, №12 (287), 2015, с. 59-67.

7. Семилетова Е.В. Эффективность государственного управления экологоориентированным развитием России: цели и показатели // материалы 2-й науч. практ. конф. «Эффективное управление». М.: Полиграф сервис, 2016, с. 81-85.

8. Вишняков Я.Д., Киселева С.П. Развитие эколого-ориентированного управленческого образования в России. Научно-теоретический журнал «Вестник Университета (Государственный университет управления)». М.: Издательский дом ГУУ. №12 (Ноябрь) 2015 г. - с. 284-294.

9. Вишняков Я.Д., Киселева С.П. Управление рисками и обеспечение безопасности социально-экономических систем: эколого-ориентированное управленческое образование (опыт Государственного университета управления) / Интернетжурнал «Науковедение». [Электронный ресурс] - Режим доступа: свободный, загл. с экрана. №3, 2013.

10. Нагимова А.М. Эффективность деятельности государственных органов управления как фактор повышения качества жизни в регионе: проблемы оценки и измерения. - Казань: Казан. гос. ун-т, 2009. - 188 с.

11. Игнатов В. Повышение эффективности государственной власти и управления - жизненно важная проблема сохранения российской государственности. - М.: Дело, 2007.

12. Никонова И.А. Оценка эффективности деятельности институтов развития // Промышленные ведомости. - 2009. - №11-12.

Размещено на Allbest.ru