Функції оціночних понять в адміністративному судочинстві

Г. Мойсеєнко,

аспірант кафедри адміністративного

та господарського права Запорізького національного університету

У статті на основі уявлень про функції оціночних понять у праві, вироблених у межах загальної теорії оціночних понять у праві, розглянуті функції оціночних понять в адміністративному судочинстві. Визначені основними функціями оціночних понять в адміністративному судочинстві та охарактеризовані: 1) участь в індивідуальному регулюванні; 2) участь у правовому оформленні дискреційних повноважень; 3) участь у забезпеченні гнучкості правового регулювання; 4) правова економія; 5) осучаснення права.

Ключові слова: адміністративне судочинство, функції, оціночні поняття, формальна визначеність, правова економія, індивідуальне регулювання, дискреційні повноваження, право й мораль

В статье на основе представлений о функциях оценочных понятий в праве, выработанных в пределах общей теории оценочных понятий в праве, рассмотрены функции оценочных понятий в административном судопроизводстве. Определены основными функциями оценочных понятий в административном судопроизводстве и охарактеризованы: 1) участие в индивидуальном регулировании; 2) участие в правовом оформлении дискреционных полномочий; 3) участие в обеспечении гибкости правового регулирования; 4) правовая экономия; 5) осовременивание права.

Науково обґрунтоване використання оціночних понять для правового регулювання здійснення адміністративного судочинства, а також ефективне використання положень законодавства про адміністративне судочинство з оціночними поняттями у складі викликають необхідність ґрунтовного дослідження їх природи, яка найбільш повно виявляється в їх функціях.

Розкриваючи питання функцій оціночних понять в адміністративному судочинстві, вважаємо за доцільне розглянути напрацювання вчених щодо оціночних понять безвідносно до тієї чи іншої галузі права та з урахуванням цих напрацювань визначити й охарактеризувати функції оціночних понять в адміністративному судочинстві. У межах загальної теорії оціночних понять у праві функції оціночних понять досліджувались, зокрема, у працях Г.Є. Агеєвої, О.В. Веренкіотової, Л.Н. Лєвіної, Р.О. Оплєва, І.В. Турчин-Кукаріної, О.Е. Фетісова.

Насамперед варто відобразити загальні уявлення про функції права та функції оціночних понять у праві.

У ході дослідження зазначених категорій Д.Н. Лєвіна з'ясувала, що слово «функція» походить від латинського “functio” - вчинення, виконання. Вона є і специфічним виявом того чи іншого об'єкта й того, як внутрішні й зовнішні зв'язки певної системи забезпечують її відносну стійкість і взаємодію з іншими системами. У філософії функція характеризується як зовнішній вияв властивостей якого-небудь об'єкта в цій системі відносин. Наприклад, В.П. Тугаринов під функціями предмета, речовини або явища розуміє форми їх впливу на інші предмети, речовини та явища [1].

На основі загальнофілософського бачення функцій склалось розуміння функцій права й окремих правових явищ. Найбільш поширеним є визначення функцій права, яке навели М.І. Матузов та О.В. Малько. За словами вчених, функції права - основні напрями правового впливу, які виражають роль права в упорядкуванні суспільних відносин [2, с. 84-85].

Підходи вчених до визначення поняття «функція оціночних понять права (у праві)» є такими. І.В. Турчин-Кукаріна розуміє функції оціночних понять права як основі напрями їх регулятивного впливу на суспільні відносини з метою створення можливостей для ситуативного й індивідуалізованого правозастосування, нормативної актуалізації, пластичності, адаптації правової норми до конкретних умов місця, часу та суб'єктного складу правозастосовної ситуації, піднормативної деталізації, законодавчої економії тощо [3, с. 76]. За твердженням Д.Н. Лєвіної, функція правового оціночного поняття - фіксований за допомогою абстрактно висловлених наявних і майбутніх явищ і предметів суспільного життя цілеспрямований вплив оціночних понять на суспільні відносини, що підлягають правовому регулюванню. Функції оціночних понять у праві орієнтовані на виконання цілей, закладених у правовій нормі, яка містить це оціночне поняття [4, с. 10].

Беручи до уваги вищезазначене, а також зважаючи на сутність і призначення оціночних понять в адміністративному судочинстві, вважаємо за можливе визначити функції оціночних понять як напрями впливу оціночних понять на правове регулювання здійснення адміністративного судочинства з метою надання адміністративному суду мінімально необхідної свободи розсуду для максимального врахування індивідуальних особливостей адміністративної справи, справедливого, неупередженого та своєчасного її розгляду.

Огляд доктринальних джерел дає підстави стверджувати, що основними функціями оціночних понять в адміністративному судочинстві є такі: 1) участь в індивідуальному регулюванні; 2) участь у правовому оформленні дискреційних повноважень; 3) участь у забезпеченні гнучкості правового регулювання; 4) правова економія; 5) осучаснення права.

Основоположною функцією оціночних понять визнається участь в індивідуальному (піднормативному) регулюванні шляхом створення правового підґрунтя для нього й установлення його меж.

Для формування точного розуміння особливостей індивідуального регулювання варто його охарактеризувати, спираючись на точки зору вчених.

Передусім уважаємо за необхідне розмежувати нормативне та індивідуальне регулювання. Для цього доцільно звернутись до напрацювань учених із цього питання.

Описуючи значення оціночних понять для індивідуального регулювання, насамперед указують на те, що, використовуючи їх, уповноважений суб'єкт отримує можливість здійснювати таке регулювання. Як зазначила Д.Н. Лєвіна, у зв'язку з тим що законодавець не визначає й не інтерпретує оціночні поняття, така можливість надається суб'єктам, які застосовують правові норми з ними. Вони, на думку вченого, наділяються правом вільного тлумачення та застосування оціночних понять, самостійного оцінювання фактів у сфері правового регулювання, що обумовлює творчий підхід до реалізації права [4, с. 4]. Не менший інтерес становлять міркування Р.О. Опалєва із цього питання. Він звернув увагу на те, що ефект індивідуального регулювання підвищиться, якщо законодавець не лише надасть суб'єктам права можливість розсуду, а й укаже напрями, позначить його межі, дасть певні орієнтири [5, с. 69].

У світлі вищезазначеного маємо підстави зробити висновок, що оціночні поняття є інструментом, за допомогою якого може здійснюватись індивідуальне регулювання. На них ґрунтуються норми права, які запроваджуються для надання суб'єктам правозастосування дискреційних повноважень із одночасним їх обмеженням відповідними критеріями, за якими визначається можливість і/або спосіб використання таких повноважень.

Застосовуючи положення, яке містить оціночне поняття, суб'єкт правозастосування зобов'язаний зважати як на ознаки явищ, які позначає оціночне поняття, так і на орієнтири, що дають змогу правильно з'ясувати зміст оціночного поняття (правові принципи, що підлягають застосуванню, судову практику, яка містить приклади розуміння цього оціночного поняття тощо). Водночас слушним є твердження про те, що «вільна оцінка ситуації» повністю не прийнятна, бо наука має давати настанови державним органам щодо способу дій, загальні межі яких визначені за допомогою оціночних понять, а не обґрунтовувати свободу їхньої оцінки та дій [6, с. 602].

Також під час застосування положення, яке містить оціночне поняття, суб'єкт правозастосування має наповнити його конкретним змістом, щоб установити, чи охоплює обсяг такого оціночного поняття фактичні обставини, що склались, і/ або прийняти те чи інше рішення про права й обов'язки відповідних осіб.

Крім того, варто констатувати, що функція оціночних понять щодо забезпечення індивідуального регулювання є універсальною, тобто властивою всім оціночним поняттям. З огляду на це вважаємо за доцільне навести декілька прикладів того, як саме оціночні поняття в адміністративному судочинстві забезпечують індивідуальне регулювання відповідних суспільних відносин, що скалились у ході його здійснення.

Так, за змістом положень ч. 2 ст. 110, ч. 1 ст. 111, ч. 1 ст. 122 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України, на адміністративний суд покладено обов'язок розглянути й вирішити справу протягом розумного строку [7]. Очевидним є те, що поняття «розумний строк» є оціночним. На виконання цієї вимоги адміністративний суд має у світлі фактичних обставин справи та керуючись відповідними орієнтирами самостійно визначити, який саме строк розгляду й вирішення справи є розумним. Іншими словами, питання про це вирішує сам адміністративний суд, оскільки законодавством із максимальною конкретністю не визначено, який строк варто вважати розумним.

Подібним чином зобов'язаний діяти суд, визначаючи час, «необхідний» для примирення, та зупиняючи провадження у справі на цей час для надання сторонам можливості примиритись (ч. 2 ст. 113 КАС України) [7].

Поряд із участю в індивідуальному регулюванні оціночні поняття є засобом закріплення дискреційних повноважень.

Шляхом використання оціночних понять зазвичай оформлюється надання прав або встановлення обов'язків, що дають можливість: 1) на власний розсуд оцінювати юридичний факт, унаслідок чого можуть виникати, змінюватись або припинятись правовідносини; 2) обирати одну з декількох, запропонованих у нормативно-правовому акті форм реагування на юридичний факт, її вид, розмір, спосіб реалізації; 3) обирати форму реалізації повноважень; 4) повністю або частково визначати порядок здійснення юридично значущих дій; 5) на власний розсуд визначати спосіб виконання управлінського рішення (п. п. 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи) [8].

Ідея про виконання оціночними поняттями зазначеної функції відображена у працях багатьох учених. Дослідивши це питання, О.В. Ботнаренко зауважив, що нечітко визначені правові поняття є своєрідним способом закріплення дискреції в правовій нормі [9, с. 49]. О.В. Веренкіотова із цього питання зазначила, що зміст норми права з оціночним поняттям недостатньо конкретизований, вона охоплює лише загальні уявлення про предмет, що дає змогу відповідному правозастосовному суб'єктові, враховуючи різноманітні фактори, самостійно встановлювати правило індивідуального регулювання шляхом застосування дискреційних повноважень [10, с. 56].

Уважаємо за доцільне констатувати, що будь-яка норма права без абсолютного визначення підстав і порядку її реалізації (а такою є кожна норма права, що включає оціночне поняття) надає суб'єкту, що уповноважений її реалізовувати, свободу розсуду у визначених межах. Із цього випливає, що функцію закріплення дискреційних повноважень адміністративного суду виконують усі оціночні поняття в адміністративному судочинстві, у тому числі «всебічне», «повне» та «об'єктивне» дослідження доказів (ч. 1 ст. 86 КАС України), «обґрунтоване» клопотання (ч. 3 ст. 110 КАС України), «складність» справи (ч. 1 ст. 204 КАС України), «неповне» з'ясування судом обставин, «недоведеність» обставин (ч. 1 ст. 204 КАС України) [7].

Крім участі в індивідуальному регулюванні та правовому оформленні дискреційних повноважень, оціночні поняття впливають на правове регулювання шляхом пом'якшення формальної визначеності права або, іншими словами, шляхом участі в забезпеченні гнучкості правового регулювання.

Питанням оптимального співвідношення формально визначеного та оціночного у праві приділялась увага багатьма вченими.

Найбільш поширеною й, на нашу думку, найбільш обґрунтованою є думка, що використання оціночних понять є найкращим способом урегулювання суспільних відносин так, щоб свобода розсуду в суб'єкта правозастосування була достатньою, щоб максимально врахувати всі їх індивідуальні ознаки. Інакше кажучи, право має бути абсолютно визначеним, крім випадків, коли особливість суспільних відносин, що підлягають регулюванню, визначає необхідність використання для цього оціночних понять.

Підґрунтя для вищевикладеного твердження в працях докладно виклала Г.Є. Агеєва. Зокрема, вона вказала на те, що під формальною визначеністю права розуміється, що воно має бути точним чином установленим, сформульованим і підлягає реалізації відповідно до встановлених правил. Учений також констатував, що це є позитивною властивістю права, оскільки право як основний соціальний регулятор має бути визначеним, точним і зрозумілим, це слугує реалізації його основних функцій, як правових, так і інших соціальних. Формальна визначеність, на її думку, виражає специфіку права, оскільки, щоб у суспільстві існував стабільний правопорядок, необхідно певним чином сформулювати й висловити належним чином основні правила поведінки [11, с. 96].

Разом із тим, як зазначив Н.І. Агаміров, з одного боку, надмірна деталізація, казуїстичність зв'язують ініціативу виконавців, перешкоджають урахуванню конкретних особливостей кожного випадку. З іншого боку, оскільки не можна заздалегідь повністю передбачити варіанти всіх можливих випадків, а загальне правило розчиняється в деталях, конкретні ситуації, що виникають, деякий час не отримують правового закріплення. Такі ситуації, на переконання вченого, випадають зі сфери правового регулювання, і це має негативні наслідки для функціонування всієї правової системи. У цьому зв'язку О.Є. Фетісов зауважив, що саме оціночні поняття, що містяться в нормах права, дають змогу відображати в нормативних актах держави все різноманіття соціальних явищ у їх динамічному розвитку. У таких поняттях, за його словами, в найбільш загальному вигляді об'єднуються різні неоднорідні факти, явища, що знаходяться у сфері правового регулювання, дається їх оцінка на підставі визначених критеріїв [12, с. 358-359].

Водночас очевидним і загальновизнаним є те, що необґрунтоване використання оціночних понять або формулювання їх без достатньо зрозумілих критеріїв, за якими мають установлюватись можливість і порядок застосування норми права, може підірвати ефективність правового регулювання, породжуючи невиправдану та критичну правову невизначеність. Розмірковуючи над цим питанням, Д.Н. Левіна застерегла від неправильного використання (формулювання одного оціночного поняття через призму іншого, використання морально-оціночних понять, неправильне й надмірне вживання правових оціночних понять, низький професійний рівень законодавця, відсутність практики тлумачення на стадії розробки законопроектів використання оціночних понять), оскільки це здатне привести до різних негативних наслідків як значного, так і незначного характеру [4, с. 4, 11].

Підбиваючи підсумки дослідження функції оціночних понять сприяти гнучкості правового регулювання, варто констатувати, що норми права мають бути якомога більш визначеними, що забезпечує передбачуваність підстав, способів і наслідків їх застосування. Водночас у деяких випадках, коли через динамізм суспільних відносин, різноманіття форм людської поведінки та її результатів неможливо вичерпно врегулювати підстави, способи або наслідки застосування норми права, для максимального врахування особливостей фактичних обставин, за яких підлягає застосуванню та чи інша норма права, мають використовуватись оціночні поняття. Разом із тим необхідно уникати їх невиправданого використання або їх формулювання без зрозумілих критеріїв зарахування того чи іншого явища до їх обсягу, оскільки це негативно позначається на якості норми права.

Видається очевидним, що цю функцію виконують у тому числі оціночні поняття в адміністративному судочинстві.

Наприклад, оціночне поняття «пряма або опосередкована заінтересованість у результаті розгляду справи» (п. 2 ч. 1 ст. 27 КАС України) [7] сформульовано так, щоб охопити всі пов'язані з приватним інтересом до справи фактичні обставини, за яких судця, секретар судового засідання, експерт, спеціаліст, перекладач мають бути відведені. Використання абсолютно визначеного поняття із цією метою не є доцільним, оскільки приватні інтереси зазначених осіб, які можуть позначитись на їхній неупередженості, є багатоманітними, а з розвитком суспільних відносин їх склад може змінитись, що, як наслідок, унеможливлює їх точне та вичерпне визначення.

З подібних міркувань виходив законодавець, установлюючи, що суд може залучити до участі у справі відповідний орган чи особу, яким законом надано право захищати права, свободи й інтереси інших осіб, якщо дії законного представника суперечать інтересам особи, яку він представляє (ч. 7 ст. 59 КАС України) [7]. Більш правильним було визнано не наводити перелік можливих виявів невідповідності інтересів законного представника інтересам особи, яку він представляє, а обмежитись указівкою на таку невідповідність.

Іншою функцією, властивою оціночним поняттям, є правова економія.

Міркування вчених щодо того, як саме оціночні поняття виконують функцію правової (законодавчої) економії й чим це зумовлено, є такими.

Як зазначила Д.Н. Лєвіна, максимальна економічність, оптимальна ємність, компактність законодавчих формул є загальною вимогою під час створення будь-якого закону. Це, на її думку, як правило, досягається законодавцем за допомогою підвищення ступеня абстрактності права. Учена слушно зауважила, що одним із інструментів, за допомогою якого в праві здійснюється процес побудови абстрактних правових норм, є оціночні поняття. За її словами, зафіксувати в нормі права всю сукупність явищ одним поняттям набагато зручніше й економніше, ніж їх перераховувати. Тому функція законодавчої економії полягає в позбавленні законодавця перерахування всіх виявів суспільного життя, які мають правове значення [1, с. 67].

Погоджуючись із вищевикладеними твердженнями, зазначимо, що обсяг оціночних понять дає змогу визначити нормою права, що його містить, правове значення декількох фактичних обставин, тоді як абсолютно визначена норма права передбачає конкретний варіант поведінки за вичерпно охарактеризованих обставин. Якщо абсолютна конкретизація правила поведінки є неможливою (через динамічність суспільних відносин тощо) або недоцільною (надмірне розширення обсягу нормативно-правового акта за рахунок перерахування всіх можливих випадків, що мають значення для дії норми права), необхідним є використання оціночних понять.

Серед іншого, саме через зазначені причини в понятійний апарат адміністративного судочинства було введено декілька оціночних понять. Крім згаданого вище поновлення процесуальних строків (випадок використання оціночного поняття «поважна причина» (ч. 1 ст. 100 КАС України)), оціночних понять для їх вирішення потребують питання забезпечення адміністративного позову (використовуються оціночні поняття «очевидна небезпека», «неможливість захисту прав», «докладення значних зусиль для поновлення прав», «очевидна ознака протиправності»), подання доказів суду апеляційної інстанції (використовується оціночне поняття «обґрунтованість» ненадання їх суду першої інстанції та їх відхилення ним) тощо.

Наступною функцією оціночних понять є осучаснення права.

Досліджуючи цей напрям впливу оціночних понять на правове регулювання, передусім маємо констатувати, що, як зазначив А.В. Миронов, динамізм суспільного життя несе відповідні зміни й ускладнення наявних відносин у рамках обмеженої прогностичної здатності законодавця передбачати їх розвиток. Це зумовлює необхідність побудови та функціонування закону за принципом «випереджального відображення», який полягає в тому, що закони будь-якої галузі права мають відображати розвиток свого предмета [13, с. 18].

За зазначених обставин гостро постає питання про відповідність правового регулювання суспільним відносинам, що постійно змінюються. Одним із засобів, які підтримують актуальність або, іншими словами, осучаснюють право, є оціночні поняття.

Розмірковуючи над значенням оціночних понять для осучаснення права, Д.Н. Лєвіна зауважила, що саме оціночні поняття дають змогу відображати в нормативних актах держави все різноманіття соціальних явищ у їх динамічному розвитку. У таких поняттях у найбільш загальному вигляді об'єднуються різні, неоднорідні факти, явища, що знаходяться у сфері правового регулювання, дається їх оцінка на підставі певних критеріїв [4, с. 4].

Отже, маємо підстави стверджувати, що використання оціночних понять може бути обґрунтовано, серед іншого, необхідністю належного врегулювання суспільних відносин, які змінюються з розвитком людських стосунків, науки й техніки. Обсяг оціночних понять через його невизначеність може охопити явища суспільного життя як такі, що існують у момент запровадження норми права із таким оціночним поняттям, так і такі, що виникнуть після цього в межах предмета регулювання цієї самої норми права. Тим самим оціночне поняття осучаснює право. Також ця властивість оціночного поняття дає можливість уникнути появи нових положень або зміни чинних, якщо це не є виправданим.

Видається очевидним, що оціночні поняття в адміністративному судочинстві також виконують функцію осучаснення законодавства про адміністративне судочинство. Прикладом оціночного поняття, яке спрямоване на те, щоб включити у свій обсяг і надати правове значення обставинам, що можуть виникнути після введення в дію положення з таким оціночним поняттям, є «поважна причина» в усіх можливих поєднаннях. Наприклад, поважна причина, що «унеможливлює самостійне звернення до адміністративного суду» (абз. І ч. І ст. 60 КАС України), «неприбуття до суду» (ч. 5 ст. І І І КАС України), «несвоєчасного надання доказів» (ч. 2 ст. І І 4 КАС України), «неподання доказів» (ч. І ст. 271 КАС України) [7]. Зважаючи на стрімкий технологічний прогрес та інші обставини, уявлення про поважність причин невиконання процесуальних обов'язків не є сталими. Тут ідеться про те, що, тоді як раніше електронне повідомлення про необхідність з'явитись на судове засідання вважалось неналежним способом виклику, згідно з положенням чинного законодавства, достатнім доказом належності повідомлення суб'єкта владних повноважень про дату, час і місце судового розглядує є надіслання йому тексту повістки електронною поштою з подальшим підтвердженням її отримання (ч. І ст. 38 КАС України) [7].

Підбиваючи підсумки дослідження, зазначимо, що основними функціями оціночних понять в адміністративному судочинстві є такі: І) участь в індивідуальному регулюванні питань адміністративного судочинства; 2) участь у правовому оформленні дискреційних повноважень адміністративного суду; 3) участь у забезпеченні гнучкості правового регулювання питань адміністративного судочинства; 4) економія правових засобів, що використовуються для регулювання адміністративного судочинства; 5) осучаснення законодавства про адміністративне судочинство.

Література