Територіальна громада: основні ознаки, рівні та особливості

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 352.07

завідувач кафедри соціальної роботи, управління і педагогікиЧорноморського національного університету імені Петра Могили доктор наук з державного управління, професор

ТЕРИТОРІАЛЬНА ГРОМАДА: ОСНОВНІ ОЗНАКИ, РІВНІ ТА ОСОБЛИВОСТІ

Коваль Г.В.

Постановка проблеми у загальному вигляді. Державна стратегія регіонального розвитку в Україні на період до 2020 р. передбачає проведення децентралізації влади, уключаючи реформування системи місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою. 2014 року розпорядженням Кабінету Міністрів України схвалено Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні й затверджено План заходів щодо її реалізації. Основні положення

Концепції було законодавчо закріплено в законах України «Про співробітництво територіальних громад» (17.06.2014 р.), «Про добровільне об'єднання територіальних громад» (05.02.2015 р.), а також затверджено наказом Міністерства соціальної політики України «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо виконання власних (самоврядних) повноважень об'єднаної територіальної громади у сфері соціального захисту населення» (19.01.2016 р.). В Україні відбувається реформування влади, що зумовлене потребою переосмислення ролі органів місцевого самоврядування в наданні якісних і доступних соціальних послуг членам територіальної громади.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Питання участі територіальних громад у суспільному житті часто стає темою дослідження багатьох науковців. Серед учених, увага яких надавалася сутності, ознакам, рівням та особливостям залучення територіальних громад до вирішення соціальних проблем, слід виокремити таких, як С. Алфьоров, М. Баймуратов,

0. Батанов, Л. Беззубко, І. Бутко, Ю. Кальниш, В. Кампо, О. Кириленко, Г. Коваль, Н. Колісніченко, О. Лазор, О. Лиска, Т. Лісман, Т. Лозинська,

1. Лопушинський, В. Мартиненко, І. Мещан, Л. Муркович, В. Пісоцький, Р. Приходько, М. Орзіх, С. Сорока, І. Сторонянська, О. Чубарь та інші.

Виділення не вирішених раніше частин загальної проблеми. Актуальність дослідження цієї проблеми зумовлюється браком комплексних досліджень, адже в Україні сьогодні відбувається реформування системи соціального захисту з метою забезпечення належного рівня життя населення. Важливе значення має залучення членів територіальної громади до формування концептуальних засад надання соціальних послуг на відповідній території.

Формулювання цілей статті. Головною метою статті є теоретичне обґрунтування поняття «територіальна громада» та визначення основних її ознак і рівнів, а також дослідження особливостей вирішення соціальних проблем за участю територіальних громад.

Виклад основного матеріалу. У Конституції України законодавчо закріплено право територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України, що в більшості територіальних громад залишається ще не реалізованим. Зважаючи на це, 2014 року започатковано реалізацію реформи децентралізації, основними завданнями якої визначено досягнення оптимального розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади на засадах субсидіарності та створення дієздатних територіальних громад як базової ланки адміністративно-територіального устрою.

Станом на сьогодні існує дискусія серед науковців щодо визначення терміна «територіальна громада». Фахівці роблять спроби визначити реальну природу територіальної громади, надати повне її визначення, яке буде охоплювати всі проблемні аспекти, адже в Україні в сучасній науці ведуться дебати щодо цілісної, розвиненої теорії розвитку територіальної громади. Її наукове визначення є недопрацьованим і потребує комплексного підходу, тому що чинна соціально-правова конструкція такого багатоаспектного явища містить у собі насамперед поняття «населення» як спільноти жителів.

О. Батанов відзначає недостатню дослідженість цього феномену і пропонує звернутися до західної соціологічної і правової доктрини [2]. Його думку підтримують Л. Беззубко й О. Скопець, які досліджують взаємодію членів територіальних громад та органів місцевого самоврядування [5].

Вагомий внесок щодо визначення цього поняття зробив видатний український вчений М. Орзіх, який одним із перших відзначив феномен територіального колективу та запропонував його законодавче визначення. Науковець надав авторське визначення територіальної громади як нормативно-правової моделі самоорганізації населення з відповідними організаційними (управлінськими) структурами, здатними виражати, реалізовувати й захищати територіальний інтерес як право й законний інтерес місцевого самоврядування [12]. Це визначення ілюструє структурованість системи місцевого самоврядування та первинність територіальної громади в цій системі, а також функціональність управлінських структур під час забезпечення інтересів територіальної громади.

Інші науковці, зокрема М. Баймуратов, акцентують увагу на спільності інтересів членів територіальної громади і визначають територіальний колектив (місцеве співтовариство) як сукупність фізичних осіб, які постійно мешкають на певній території та пов'язані територіально-особистісними зв'язками системного характеру. Таке місцеве співтовариство об'єктивно здатне виробляти характерні інтереси й реалізовувати їх на рівні місцевого самоврядування [1]. Це визначення охоплює не лише приналежність громади до певної території, а й підкреслює особистісні зв'язки членів громади, що включають в себе соціально-культурні, професійні та інші аспекти, невід'ємні від територіального базису, а також потребу проживати в межах громади впродовж тривалого часу.

Територіальний колектив - це люди, які мешкають у певних територіальних межах та об'єднані спільними інтересами [3]. Як бачимо, це визначення більш стисле, адже не акцентує на тривалості проживання членів громади на відповідній території, що своєю чергою є суттєвим недоліком.

Чимало науковців при визначенні цього поняття надають уваги територіальній ознаці. Так, В. Кампо зазначає, що початковим суб'єктом місцевого самоврядування фактично постає територіальний колектив в особі жителів села (сіл відповідної сільради, селища або міста) [7]. М. Краснов стверджує, що місцеве співтовариство - це сукупність людей, які складають населення самоврядних одиниць [4]. Структурну характеристику містить визначення територіальної громади М. Орзіха, який вважає, що територіальний колектив (громада, точніше - комуна, з огляду на режим комунальної власності в Україні і світовий досвід) складається з осіб - громадян, іноземців, осіб без громадянства, які постійно мешкають або працюють на цій території (або мають на території нерухоме майно, або є платниками комунальних податків) [11]. Це визначення розширює розуміння територіальної громади численними «або», тому що не встановлює конкретних вимог щодо проживання суб'єктів на певній території, працевлаштування, а визначає альтернативні можливості. Тобто член громади може або проживати на певній території, або працювати, або володіти нерухомістю.

Оскільки територіальна громада як первинний колективний суб'єкт місцевого самоврядування спрямована на задоволення потреб і консолідацію інтересів усіх членів громади, що наголошує на їхньому праві на індивідуальність та її вираження, деякі науковці (Р. Хоменець) пропонують відокремлювати членів громади як первинний індивідуальний суб'єкт місцевого самоврядування - громадян України та осіб без громадянства [18].

Отже, заглиблюючись в історію визначення цього поняття, слід відзначити, що вже в XX столітті було проаналізовано й детально вивчено визначення територіальних співдружностей. У всіх цих визначеннях вживаються різні дефініції: «місцева спільнота» («ком'юніті»), «комуна», «асоціація мешканців», «місцевий соціум», «соціальна мережа», «соціально- територіальна спільнота», «місцевий колектив» тощо [5]. Однак не можна говорити про абсолютну синонімічність цих понять.

Упродовж багатьох років учені намагаються виокремити характерні ознаки, властиві територіальним громадам. Серед наявних класифікацій, запропонованих вітчизняними науковцями, слід відзначити ознаки, виокремлені професором М. Баймуратовим: 1) територіальна, що пов'язується з «дислокацією» місцевого самоврядування на рівні села, селища, міста як територіальної основи муніципальної демократії (частина перша сттті 140 Конституції України, стаття 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»); 2) інтегративна, за якою територіальна громада виникає на основі об'єднання всіх жителів, які мешкають на певній території, незалежно від того, чи є вони громадянами цієї держави, тобто членами територіальної громади можуть бути громадяни певної держави, а також іноземні громадяни, особи без громадянства, які постійно мешкають на певній території. Крім того, на думку названого автора, можливе включення до територіальної громади біженців і переміщених осіб (стаття 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»); 3) інтелектуальна, зумовлена наявністю в жителів спільних інтересів, які мають специфічний характер і виявляються у вигляді широкого спектру системних індивідуально-територіальних зв'язків (частина перша статті 140 Конституції України); 4) майнова, що постає з права цих спільностей мати спільну комунальну власність (частина перша статті 142 Конституції, статті 16, 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»); 5) фіскальна, зумовлена тим, що члени територіальної громади є платниками місцевих податків і зборів (стаття 67 Конституції України) [10].

Як ознаку, що доповнює інші й окреслює основне призначення територіальної громади, Н. Альошина пропонує виокремити також самоврядність - закріплене в Конституції та в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» право територіальної громади на здійснення місцевого самоврядування [13]. Крім того, для пошуку й упровадження найбільш повного визначення територіальної громади слід звернутися до західної доктрини. В основу зарубіжної концепції територіальної громади покладено те, що територіальна громада розглядається як корпорація, заснована на членстві громадян, об'єднаних чинником спільного проживання.

Територіальні громади існують на різних рівнях. Тому можна виокремити певні їх види. На законодавчому рівні їх види встановлює Конституція України в статті 140 та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» в статті 6: це рівень села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, територіальна громада селища та міста. Добровільне об'єднання територіальних громад відповідно до норм чинного законодавства здійснюється за рішенням місцевого референдуму відповідних територіальних громад сіл. Таке рішення є згодою на утворення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об'єднання комунального майна [15].

В. Погорілко, аналізуючи частин третьої і четвертої статті 140 Конституції України, запропонував таку класифікацію: а) основні (базового рівня) - сільські, селищні, міські, у межах яких безпосередньо здійснюється життєдіяльність населення - жителів певних територіальних одиниць; б) факультативні (асоційованого рівня) - територіальні громади районів та областей (у їх межах реалізуються колективні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст) [10]. Ця класифікація ілюструє той факт, що житель села, селища або міста так чи інакше належить до громади району чи області. Усі види громад є взаємопов'язаними, проте при цьому відрізняються одне від одного організацією, колом інтересів, структурними зв'язками.

Місцеве самоврядування - здійснюваний в умовах держави процес реалізації територіальною громадою своїх інтересів. Територіальну громаду доцільно розглядати як спільноту, що об'єднана певною територією та спільними інтересами, які реалізуються в процесі життєдіяльності. Основою самоврядування є усвідомлення територіальною громадою наявності власних спільних інтересів, що можуть відрізнятися від інтересів інших територіальних громад і держави.

Особливістю місцевого самоврядування в Україні є те, що вона формувалася «згори», рішенням держави. В ідеалі територіальна громада може реалізувати свої інтереси трьома шляхами: через спеціально створені для цього представницькі органи та їх виконавчі комітети; шляхом безпосереднього волевиявлення (збори, сходи); за допомогою інститутів самоорганізації - різноманітних територіальних громадських комітетів. Формально українським законодавцем таку можливість територіальним громадам було надано. Проте на практиці в Україні функціонує лише один елемент системи місцевого самоврядування - місцеві ради та їх виконавчі комітети. Функціонування інших складових системи місцевого самоврядування є результатом розвитку територіальної громади, свідченням її готовності захищати і реалізовувати власні інтереси. Українські громади переважно є ще слабкими. Основну причину цього треба шукати в тривалому періоді тоталітарного правління, упродовж якого було «розмито» навички самоорганізації та ініціативності, а також суттєво деформовано основи самоідентифікації. територіальний громада демократія самоврядування

Вітчизняне місцеве самоврядування ефективно й повноцінно функціонуватиме не тоді, коли буде організоване, умонтоване державою в політичну систему, що має місце в українському суспільстві, а тоді, коли в суспільстві виникне в ньому потреба [6]. Місцеве самоврядування буде слабким доти, доки базуватиметься лише на формальній складовій у формі рад, без помітної самоорганізації локальних груп, без сформованої територіальної громади.

Територіальну громаду можна вважати сформованою тоді, коли більшість її членів будуть ідентифікувати себе з нею, усвідомлюючи наявність спільних інтересів і беручи участь у їх реалізації. Саме комунікація - процес становлення територіальної громади, перетворення звичайної сукупності людей на спільноту - є основою побудови ефективної системи місцевого самоврядування [9].

Аналізуючи наведені ознаки, можна зробити висновок, що в загальному вигляді територіальна громада є складним і багатогранним явищем, особливою формою суспільної організації. Це сукупність місцевих жителів, об'єднаних у межах окремої території, що мають тісний демографічний, територіальний, політико-правовий, майновий, професійний, соціально-культурний зв'язок. Цей зв'язок об'єднує дії, спрямовані на створення умов, що схвалюються всіма членами громади, на досягнення результатів, бажаних для кожного.

Для територіальних громад, діяльність яких спрямована на вирішення соціальних проблем, найбільш ефективною формою демократії є так звана «партисипативна демократія» - коли громадяни беруть участь (англ. partitipate - «брати участь») у процесі ухвалення управлінських рішень, зокрема й на місцевому рівні [19]. Водночас партисипативна демократія або демократія участі на місцевому рівні має як свої переваги, так і недоліки (виклики), які потрібно враховувати в практичній діяльності.

Партисипативна демократія має такі переваги:

- іміджева перевага, що є надзвичайно важливим елементом для підвищення авторитету як влади загалом, так і окремих її представників;

- залучення громадян до вирішення найбільш актуальних питань розвитку відповідних територій;

- розбудова громадянського суспільства, що сприяє подоланню можливих негативних бар'єрів між владою та громадянами, наближення влади до громадян;

- розподіл обов'язків із питань розвитку громади між відповідними органами влади або посадовими особами місцевого самоврядування, з одного боку, та громадянами - з іншого.

Одночасно дослідники визначають певні загрози або складнощі, що можуть виникати в процесі залучення громадян до вирішення питань місцевого значення:

- відкритість дій влади та неможливість приховати наявні недоліки в муніципальному менеджменті. Певним запобіжним заходом проти цієї загрози є більш широке залучення громадян до вирішення питань місцевого значення (ідеться не лише про інформування, а й про залучення до пошуку оптимального рішення);

- популізм влади. Для того, щоб одержати певні переваги в майбутньому, сьогодні потрібно чимось поступитися. На це не завжди згодні громадяни, особливо якщо переваги обіцяють бути в далекому майбутньому або в населення не має довіри до влади;

- «розмивання відповідальності»;

- «витрати часу», адже спілкування з громадою забирає багато часу посадових осіб органів місцевого самоврядування. Як правило, у посадових інструкціях службовців в європейських країнах спілкування з громадянами є обов'язковим елементом, а в деяких категорій посадовців і політиків таке спілкування забирає значну частину їхнього робочого часу [14].

Важливе місце в розвитку партисипативної демократії посідає інституціоналізація ролі громадськості в процесі ухвалення рішень через різні форми публічного громадського обговорення, зокрема громадські слухання, конференції, семінари, форуми, круглі столи, збори, зустрічі з громадськістю, теле- або радіодебати, дискусії, діалоги, телефонні гарячі лінії, вивчення громадської думки [14].

З огляду на зарубіжний досвід варто відзначити, що в багатьох країнах Західної Європи, зокрема у Великій Британії, Швеції та інших не існує такого механізму участі громадян у вирішенні проблем територіальної громади, як органи самоорганізації населення. Самоорганізація громадян на місцевому рівні здійснюється через інститути неприбуткового сектору, найбільш поширеними серед яких є центри розвитку місцевих співтовариств (commurnty centres, vrilage centres), сусідські співтовариства (ne^hborhood assotiations) та сусідські трасти (ne^hborhood trusts), які є самоорганізованими, часто неформальними, однак сталими, цілеспрямованими сусідськими зв'язками і взаємовідносинами людей, які проживають на певній території. Зазначені інституції є благодійницькими та переважно функціонують у формі асоціацій і трастів, легалізація яких не потребує створення юридичної особи [8].

Урахування тенденцій розвитку місцевої демократії в сучасному світі має важливе значення для України й має бути використано в процесі модернізації системи місцевого самоврядування.

Резюмуючи викладене, убачається необхідним розвивати різні форми та інструменти розвитку партисипативної демократії та залучення громадян до участі в суспільно-політичному житті на місцевому рівні. Це може бути досягнуто як шляхом розвитку національного законодавства, вивчення, узагальнення та поширення кращих практик, так і шляхом розвитку співробітництва України з іншими країнами та міжнародними організаціями, що мають досвід у галузі розвитку партисипативної демократії на місцевому рівні.

Отже, участь громадян у суспільно-політичному житті є важливим елементом демократії. У зв'язку з цим Комітетом міністрів Ради Європи 2001 року було ухвалено Рекомендацію щодо участі громадян у суспільно- політичному житті на місцевому рівні, зважаючи на такі чинники [17]:

- по-перше, участь громадян є ключовим елементом у забезпеченні легітимності рішень органів місцевого самоврядування;

- по-друге, лише тісна взаємодія з громадянами допомагає владі виробити кращі шляхи для самовдосконалення та поліпшення якості своєї роботи;

- по-третє, участь громадян має суттєву цінність для розвитку належності до певної спільноти.

Інструмент CLEAR є діагностичним і має на меті допомогти місцевим і регіональним владам краще зрозуміти потреби громадян; сприяти більш активному залученню громадян до суспільно-політичного життя на місцевому рівні. Після визначення комплексної стратегії для поліпшення процесу участі громадян можуть розроблятися заходи щодо подолання відповідних перешкод. Розбудова спроможності громади або громадянського обов'язку не є заходом, від якого політики обов'язково мають очікувати легких і швидких результатів. Проте концептуальна основа інструменту CLEAR демонструє можливості зростання участі громадян у суспільно- політичному житті на місцевому рівні [16].

Понятійна структура інструменту CLEAR є результатом багаторічної роботи за участю провідних європейських експертів під егідою Ради Європи. Вона стверджує, що участь є найбільш успішною тоді, коли громадяни:

- C - можуть робити, а саме мають ресурси, уміння та знання для участі;

- L - бажають, а саме мають відчуття приналежності, яке підсилює участь;

- E - уповноважені, а саме отримали можливість для участі;

- A - запрошені, а саме мобілізуються на офіційному рівні органами влади або групами волонтерів;

- R - відповідь, а саме бачать приклади того, як їхня думка береться до

уваги.

Громадяни беруть активну участь у суспільно-політичному житті тоді, коли в них є можливості, коли відчувають себе частиною певної спільноти і коли це є важливим для відчуття їхньої ідентичності, коли матимуть для цього можливості за рахунок відповідної інфраструктури та громадських організацій.

Висновки

Отже, у статті проаналізовано погляди науковців на визначення поняття «територіальна громада», виокремлено її основні ознаки, а також окреслено основні елементи демократії. Територіальна громада - це первинний суб'єкт місцевого самоврядування, що складається з фізичних осіб - жителів (громадян України, іноземних громадян, осіб без громадянства, біженців, вимушених переселенців), які постійно мешкають, працюють на території села (або добровільного об'єднання в спільну громаду кількох сіл), селища або міста, безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структури вирішують питання місцевого значення, мають спільну комунальну власність, володіють на цій території нерухомим майном, сплачують комунальні податки та пов'язані індивідуально-територіальними зв'язками системного характеру. Члени територіальної громади не лише наділені правом, але й зобов'язані вирішувати проблеми місцевого значення, беручи безпосередню участь в ухваленні управлінських рішень.

Перспективи подальших розвідок. У подальшому плануємо розглянути та проаналізувати досвід зарубіжних країн у розвитку місцевого самоврядування - як «стабільної демократії», так і «молодої демократії».

Список використаних джерел

1. Баймуратов М. А. Конституционно-проектная регламентация местного самоуправления и территориальных коллективов / М. А. Баймуратов // Юридический вестник. - 1996. - № 1. - С. 94-98.

2. Батанов О. Територіальна громада - первинний суб'єкт муніципальної влади в Україні: поняття та ознаки / О. Батанов // Вісник Центральної виборчої комісії. - 2008. - № 2. - С. 51-57.

3. Бутко І. Деякі проблеми становлення і розвитку територіального самоврядування в Україні / І. Бутко // Місцеве та регіональне самоврядування в Україні. - 1992. - № 3. - С. 38-41.

4. Введение в муниципальное право : лекция / М.А. Краснов ; отв. ред. М.М. Славин ; Академический правовой университет при Институте государства и права РАН. - М., 1993. - 16 с.

5. Громада і органи місцевого самоврядування /Л. В. Беззубко, О. В. Скопець. - Донецьк : Норд-компьютер, 2007. - 181 с.

6. Ініціатива населення - ресурс гарантування місцевого самоврядування / І. Дробот // Ефективність державного управління : зб. наук. пр. Вип. 10 . - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2006. - С. 428.

7. Кампо В.М. Деякі проблеми становлення і розвитку місцевого самоврядування / М. Кампо // Місцеве та регіональне самоврядування в Україні. - 1993. - № 1-2. - 70-71.

8. Мороз О. Ю. Територіальна громада : сутність становлення та сучасні українські реалії / О. Ю. Мороз // Демократ. врядування : електрон. наук. фах. видання. - 2008. - Вип. 2. - Режим доступу : www.nbuv.gov.ua.

9. Орзіх М. Концепція правового статусу самоврядних територій і органів місцевого самоврядування / М. Орзіх // Місцеве і регіональне самоврядування України. - 1995. - № 1-2 (10-11). - С. 67-75.

10. Орзіх М. Територіальна організація та територіальна дія держави / М. Орзіх // Урядовий кур'єр. - 2005. - 30 вересня.

11. Поняття й ознаки територіальної громади / Н. М. Альошина // Державне будівництво та місцеве самоврядування. - 2012. - № 21. - С. 173-181.

12. Посібник з питань партисипативної демократії (демократії участі) на місцевому рівні / А. К. Гук, В. М. Олуйко, В. Я. Прошко, В. В. Толкованов. - К. : Крамар, 2011. - 199 с.

13. Про місцеве самоврядування в Україні : Закон України від 21 травня 1997 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 24. - Ст. 170.

14. Толкованов В. В. Діяльність Ради Європи щодо розробки та впровадження інноваційних інструментів розвитку місцевого самоврядування / В. В. Толкованов // Право та державне управління : зб. наук. праць. - Запоріжжя, 2011. - № 4. - С. 185-191.

15. Толкованов В. В. Нові форми співробітництва між органами державної влади, органами місцевого самоврядування та громадськими організаціями з метою вирішення актуальних питань місцевого та регіонального розвитку / В. В. Толкованов // Роль громадських організацій та інших неурядових структур у становленні та розвитку місцевого самоврядування в Україні : наук.-практ. посіб. / за ред. В. В. Кравченка. - К. : Атіка, 2003. - С. 135-140.

16. Хоменець Р. Особливості правового статусу фізичних осіб як суб'єктів місцевого самоврядування / Р. Хоменець // Право України. - 2001. - № 11. - С. 36-38.

Анотація