Недоліки юридичної техніки викладення окремих норм бюджетного кодексу України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Недоліки юридичної техніки викладення окремих норм бюджетного кодексу України

кандидат наук з державного управління, доцент, доцент кафедри права та європейської інтеграції, Харківський регіональний інститут державного управління НАДУ при Президентові України, Україна, м. Харків e-mail: svitlana@dergachi.net ORCID 0000-0002-5106-6873

doi: 10.21564/2414-990x.138.108920 УДК 342.922 + 340.134

Висвітлено окремі недоліки юридичної техніки викладення окремих норм Бюджетного кодексу України. Доведено, що бюджетне законодавство повинно утворювати цілісний регулятивний механізм. Наголошено, що особливу увагу при вдосконаленні правових норм слід звертати на техніко-юридичні аспекти, які відбивають інформацію в нормативно-правовому акті. На виконання норм Бюджетного кодексу України слід розробити і прийняти десятки законодавчих і підзаконних актів, без яких утілення правових приписів у життя не відбувається.

Ключові слова: правова норма; юридична техніка; правова конструкція; Бюджетний кодекс України; бюджетне законодавство; порядок управління. юридичний норма бюджетний законодавчий

Климова С. Н, кандидат наук по государственному управлению, доцент, доцент кафедры права и европейской интеграции Харьковского регионального института государственного управления НАГУ при Президенте Украины, Украина, г. Харьков.

e-mail: svitlana@dergachi.net ; ORCID 0000-0002-5106-6873

Недостатки юридической техники изложения отдельных норм Бюджетного кодекса Украины

Рассматриваются отдельные недостатки юридической техники изложения отдельных норм Бюджетного кодекса Украины. Доказано, что бюджетное законодательство должно образовывать целостный регулятивный механизм. Особое внимание при совершенствовании правовых норм следует обращать на технико-юридические аспекты, которые отражают информацию в нормативно-правовом акте. Во исполнение норм Бюджетного кодекса Украины следует разработать и принять десятки законодательных и подзаконных актов, без которых правовые предписания не воплощаются в жизнь.

Ключевые слова: правовая норма; юридическая техника; правовая конструкция; Бюджетный кодекс Украины; бюджетное законодательство; порядок управления.

Вступ. Трансформація бюджетних правовідносин, що зараз відбувається в Україні, поступово збагачує зміст управління публічними фінансами, діяльність суб'єктів управління спрямовується на задоволення публічного інтересу. Розв'язання проблем, які сьогодні поставила перед українським народом фінансова криза, значною мірою залежить від розробки виважених та обґрунтованих рішень парламенту, уряду та спеціалізованих органів публічної влади щодо управління публічними фінансами, від цілісності регулюючого механізму у досліджуваній сфері.

Верховна Рада України 21 червня 2001 р. прийняла базовий Закон, що визначає засади бюджетної системи України - Бюджетний кодекс України (далі - БКУ) [1], який неодноразово доповнювався і змінювався. Статтею 4 БКУ визначено перелік нормативно-правових актів, що регулюють бюджетні відносини в Україні. Однак до цього часу залишилися неврегульованими норми окремих статей БКУ, а саме: 1) Кабінетом Міністрів України не визначено порядок здійснення запозичень до місцевих бюджетів, як того вимагає ст. 74 БКУ; 2) законодавчо не визначено окремих питань надання субвенцій із Державного бюджету України, як того вимагає ст. 105 Бюджетного кодексу України; 3) не врегульовано спеціальним законом порядок державного контролю за дотриманням бюджетного законодавства та притягнення до відповідальності за бюджетні правопорушення; 4) Кабінетом Міністрів України не забезпечено виконання статей 59 та 60 БКУ у частині встановлення єдиних форм звітності органів стягнення за податками і зборами та подання інформації Рахунковій палаті із зазначеного питання тощо; 5) Кабінетом Міністрів України не затверджено порядок використання коштів державного бюджету за бюджетними програмами та порядку і умов надання субвенцій; 6) «не затверджено державних соціальних стандартів і нормативів, відповідно до статті 94 Бюджетного кодексу України в описовому та вартісному вигляді за кожним із повноважень, делегованих державою органам місцевого самоврядування» [2] та ін.

Аналіз літературних даних і постановка задачі дослідження. Проблеми, пов'язані з регулюванням управлінських і фінансових відносин, були у центрі уваги вітчизняних учених-фахівців з адміністративного та фінансового права, серед яких В. Б. Авер'янов, Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, І. С. Гриценко, Е. С. Дмитренко, О. О. Дмитрик, С. В. Ківалов, С. В. Курінний, М. П. Кучерявенко, В. К. Колпаков, А. Т. Комзюк, О. А. Лукашев, А. О. Монаєнко, В. Я. Настюк, Н. Р Нижник, О. П. Рябченко, О. О. Семчик, І. В. Солошкіна та ін.

Науково значущі питання, пов'язані з різними аспектами законотворення, розглядалися у працях вітчизняних учених, а саме: І. О. Билі, Т. О. Дідича, І. О. Закірова, О. М. Костенка, В. Ф. Погорілка, С. В. Полєніної, А. О. Селіва- нова, Ю. С. Шемшученка, І. Д. Шутака та зарубіжних авторів: Felix Frankfurter, Aurelien Portuese, Orla Gough, Joseph Tanega.

Об'єктом дослідження виступають правила зовнішнього вираження змісту норм Бюджетного кодексу України.

Мета і завдання статті полягають у визначенні напрямків удосконалення юридичної техніки норм бюджетного законодавства України.

Виклад основного матеріалу. Органи публічної влади здійснюють управлінську діяльність у процесі створення і у процесі використання відповідних фондів грошових коштів, а успіх такої діяльності багато в чому залежить від якості нормативно-правових актів у сфері фінансів. Тож мова піде про окремі аспекти законотворчого процесу.

Проблеми «правової визначеності» («the principle of legal certainty») або «правової урегульованості» не один раз ставали предметом дослідження науковців [3- 7; 14; 16- 18]. На думку авторів статті «The principle of legal certainty as a principle of economic efficiency», принцип правової визначеності в Європейському Союзі є підґрунтям економічної ефективності у суспільстві і, що найголовніше, - взаємозв'язок якісного правового регулювання та високого рівня ефективності було встановлено у рішеннях Європейського суду з прав людини, які аналізуються авторами статті [3]. Розвиваючи цю точку зору, можна припустити, що неуважне ставлення законодавця до техніки викладення норм бюджетного законодавства буде мати наслідком повільний розвиток фінансових відносин у країні.

Юридична техніка є суто юридичним явищем. Тому для розкриття сутності цього поняття потрібно звернутися до джерел, що містять цей термін.

Юридична техніка - явище прикладного характеру, пов'язане з усіма сферами практичної юриспруденції. При цьому безпосереднім її предметом виступають зовнішні форми юридичної практики, якими є передусім юридичні акти-документи, їхні зібрання, збірники тощо. У зв'язку з цим юридична техніка визначається як сукупність вироблених у юриспруденції правил зовнішнього вираження у текстах різних правових актів (нормотворчого, нормореалізаційного або нормотлумачного характеру) певного правового змісту, систематизації правових актів-документів [4, c. 56].

Автори підручника «Загальна теорія держави і права» переконані, що нормотворчу техніку слід визначити як систему правил і нематеріальних засобів вираження змісту нормативного правового акта, використання яких забезпечує повноту, стислість, точність, чіткість, ясність і несуперечність нормативних правових актів та системні зв'язки між ними [5, c. 302].

Згідно з тенденціями, що розгорнулися в українському правовому просторі, нормотворча техніка розглядається як вид юридичної техніки. При цьому І. О. Биля тлумачить її як систему вироблених теорією і практикою нормотворчості правил і нематеріальних засобів вираження змісту нормативного правового акта, використання яких забезпечує визначеність та доступність нормативно-правового матеріалу, системні зв'язки між нормативними правовими актами та їхніми приписами [4, c. 57].

Результати низки попередніх досліджень автора дають змогу зробити висновок: текст БКУ було створено за загальними правилами юридичної техніки (які описано у джерелах [5; 6, с. 27-28; 7-9; 16-18]), однак в окремих випадках було порушено структурні правила перетворення соціально значущої інформації про публічні фінанси на новий ефективно дієвий нормативно-правовий акт за назвою «Бюджетний кодекс України», допущено інші помилки. Цей висновок актуалізує необхідність удосконалення бюджетного законодавства.

Представники юридичної науки дотримуються переважно такої позиції, що юридична конструкція - розумова форма, яка дозволяє організувати правові засоби так, щоб вони, доповнюючи один одного системним чином, утворювали цілісний регулятивний механізм, що забезпечує досягнення заданого правового результату. Базовими конструкціями правової інформації є постановка цілей, до яких актуально прямує законодавець та потенційно керовані суб'єкти, які отримують засоби досягнення цих цілей. Надзвичайно важливим, з точки зору максимальної оптимізації процесу правового регулювання, є техніко-юридичні аспекти, які зображають параметри формалізації телеологічної (цільової) та інструментальної інформації у мові нормативно-правового акта [7, с. 7].

Розглянемо деякі приклади конструкцій норм БКУ, які потребують доопрацювання.

По-перше, п. 3. ст. 94 БКУ визначено так: «Загальний обсяг фінансових ресурсів за кожним видом міжбюджетних трансфертів, визначених пунктами 6-8 частини першої статті 97 цього Кодексу, розраховується на підставі державних соціальних стандартів і нормативів, які встановлюються законом та іншими нормативно-правовими актами» [1].

Визначимо способи (прийоми) викладу даної норми права: за ступенем абстрактності викладу - казуїстичний; за ступенем повноти викладу - бланкетний; за формою пропозиції - у вигляді оповідальної пропозиції.

Таким чином, п. 3 ст. 94 БКУ не може бути реалізований органами публічного управління без прийняття іншого, спеціального закону або підзаконного нормативно-правового акта.

І. О. Биля стверджує, що розробити концепцію закону - значить розробити загальний задум, основні ідеї, надати загальну характеристику цілей майбутнього акта. Від ідеї акта концепція відрізняється тим, що перша значною мірою матеріалізована у другій. Від моделі нового акта концепція відрізняється тим, що остання ще не містить тексту підготовленого акта [4, с. 35].

Існує точка зору, згідно з якою концепція закону вважається засобом (елементом, прийомом) юридичної (або законодавчої) техніки. У такому аспекті концепцію законопроекту визначають як відносно автономний прийом юридичної техніки та самостійний початковий етап законотворчості, який становить собою спеціально підготовлену науково-практичну прогнозну інформацію, що містить певну економічно виправдану систему трактування юридично значущої діяльності, механізм її правового опосередкування й реалізації, виступає розгорнутим обґрунтуванням необхідності підготовки і прийняття конкретного закону [11, с. 98].

Використання цієї інформації при розробці законопроекту про внесення змін до Бюджетного кодексу України нестиме позитивним чинником як для створення якісної правової бази, так і для розвитку фінансової системи взагалі.

Проекти нормативно-правових актів, пов'язаних із розвитком і конкретизацією базових, фундаментальних законів, мають відповідати таким основним вимогам: а) структура і зміст акта, що конкретизує, повинні визначатися з урахуванням структури і змісту основного акта; б) поняття і терміни, що використовуються в акті, мають точно відповідати термінології основного акта; в) викладення нормативних приписів в акті повинно бути таким, аби забезпечити єдність стилю обох актів; г) у необхідних випадках доцільно посилатися на основний акт [8, с. 305].

Уважаємо необхідним не тільки прийняти спеціальний закон, яким слід визначити «державні соціальні стандарти і нормативи», а й визначити цей термін у ст. 2 БКУ - «Визначення основних термінів». Ефективність правових засобів підвищиться у даному разі, оскільки нормативні акти і положення різних статей БКУ доповнюватимуть один одного системним чином, буде утворено логічно побудований регулятивний механізм. В іншому випадку положення п. 3 ст. 94 БКУ застосувати неможливо.

По-друге, цілісність процесу управління публічними фінансами неможлива без системного та якісного контролю. У ст. 113 БКУ визначено повноваження органів державного фінансового контролю щодо контролю за дотриманням бюджетного законодавства. Зокрема, до повноважень органів державного фінансового контролю щодо контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю за: «1) цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів (включаючи проведення державного фінансового аудита); <...> 5) веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету» та інше [1] (виділено нами. - С. К.).

Слід зазначити, що положення даної статті БКУ мають стилістичні помилки; не зовсім точно використано у п. 5 дієслово «застосовуються». Вважаємо, що документи у процесі виконання бюджету мають використовуватися, а не застосовуватися.

Щодо змісту досліджуваної статті - владний суб'єкт, який у межах, визначених п. 1. ст. 113 БКУ та спеціальними законами і підзаконними нормативними актами, реалізує свої владні повноваження, спрямовані на забезпечення фінансового контролю, є суб'єктом, наділеним компетенцією.

Визначена законодавством компетенція у сфері фінансового контролю є основною характеристикою правосуб'єктності органів влади, за допомогою якої реалізуються належні їм права та обов'язки. Переважна частина прав і обов'язків органів державного фінансового контролю детально виписана у спеціальних законах («Про Рахункову палату» [10], «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» [11] тощо) та підзаконних актах (наприклад, постанови КМУ «Про затвердження Положення про Державну казначейську службу України» [12], «Про затвердження Положення про Державну аудиторську службу України» [13]).

Деталізація управлінського процесу, а в даному разі - державного фінансового контролю - відбувається за допомогою підзаконних нормативно-правових актів. Така ситуація є типовою як для європейських країн, так і для країн англо-американської системи права. Так, у своїй роботі Фелікс Франкфуртер зазначає, що формування й оприлюднення виконавчих розпоряджень і правил у США охоплює увесь спектр суспільних відносин. Порядки управління не затверджуються конгресом, вони регламентуються правилами та розпорядженнями, що формулюються контролюючими органами. Ці адміністративні доповнення емфімістично називаються «заповненням деталей» політики, що викладено у статутах. Але деталі є сутнісними: вони описують не досить точні предмети. У цілому контроль за діяльністю суб'єктів фінансової системи та системи охорони здоров'я, надання комунальних послуг регулюється за допомогою підзаконних нормативних актів та прецедентів [14].

Якими ж нормативними актами слід регулювати контрольні функції органів публічного управління України? Уважаємо за доцільне побудувати регулюючу систему таким чином : 1) Бюджетним кодексом України визначити не конкретні напрямки та об'єкти контролю, а систему, принципи і завдання державного фінансового контролю (у ст. 113); 2) спеціальним законом визначити систему, форми, методи, види державного фінансового контролю; 3) підзаконними актами встановити конкретні правила проведення контрольних дій конкретними органом публічного управління стосовно конкретного об'єкта.

На підтвердження цієї точки зору наведемо приклад перенавантаження БКУ процесуальними нормами. Аналіз п. 2. ст. 113 БКУ дає підстави для висновку, що таке формулювання: «Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, щомісячно надає Верховній Раді України, Кабінету Міністрів України та Міністерству фінансів України звіти про узагальнені результати контролю за дотриманням бюджетного законодавства» можна було б викласти у вигляді принципу контролю дуже коротко, а процедуру звітування встановити у спеціальному законодавчому акті.

По-третє, норми Бюджетного кодексу України про юридичну відповідальність за порушення бюджетного законодавства викладено безсистемно, зустрічається низький рівень структурованості і логічності норм, існує брак усталеного визначення співвідношення різних правових актів.

Розглянемо приклад регламентування такої процедури як «зупинення операцій з бюджетними коштами» (далі - зупинення). У ч. 1 п. 1 ст. 120 БКУ сформульовано мету і зміст процедури «зупинення», далі наводиться норма із посилальним способом її викладення про те, що механізм зупинення визначається постановою Кабінету Міністрів України. А вже у другій частині тієї статті йде перелік суб'єктів, які вправі застосувати зупинення. Лише у пункті 16 законодавець визначив форму управлінського рішення про зупинення - це має бути «розпорядження».

Чи не було б доцільніше організувати правові засоби таким чином, щоб загальні питання «зупинення» було викладено у першій частині статті, а всі інші питання здійснення «зупинення» у наступних? Переконані, що саме так слід було формалізувати інформацію у мові БКУ щодо «зупинення», враховуючи ще й те, що окремою постановою [15] визначено порядок зупинення.

Доцільно погодитись з І. Онищуком у тому, що високим рівнем техніки юридичного письма досягається правильне, ефективне конструювання та використання юридичних конструкцій. Структурованість і логічність, ясність, простота і безпосередність юридичного матеріалу лежать в основі створення юридичних документів [16, с. 124].

Окрім зазначених недоліків, у БКУ слід правильно конструювати й інші норми, треба чітко прописати: 1) процедури регламентування бюджетного процесу; 2) порядки оприлюднення планів діяльності головних розпорядників бюджетних коштів; 3) поняття, завдання юридичної відповідальності за порушення бюджетного законодавства, заходи впливу, види правопорушень, систему суб'єктів притягнення до юридичної відповідальності за порушення бюджетного законодавства. При цьому слід окремими розділами сконструювати правові положення щодо відповідальності юридичних осіб та посадових осіб.

Якраз у цьому аспекті доречним є застосування різних форм удосконалення фінансового законодавства, особливо систематизації. За її допомогою можна надати фінансовим нормативно-правовим актам усталеності, визначеності. Саме такі ознаки нині є вкрай необхідними, без них такі акти не можуть існувати як стійка система регулювання фінансових відносин. Поряд з тим усталеність фінансових нормативно-правових актів не означає їх незмінності. Однак зміни мають бути виваженими, інакше це призведе до негативних наслідків. При цьому необхідно виходити з того, що непорушними, незмінними мають залишатися саме принципи, на яких ґрунтується правове регулювання публічної фінансової діяльності, які, на наше переконання, обов'язково мають бути закріплені у законі «Про публічні фінанси» [17, с. 102].

Висновки. 1. Юридична техніка охоплює галузь знань про правила ведення юридичної роботи та створення в її процесі різних юридичних документів, письмового окреслення змісту нормативно-правових актів, оформлення юридичних документів, вираження правового аналізу юридичних прав і обов'язків тощо. У сфері публічних фінансів і досі є необхідність «...підвищення вимог щодо підготовки, обговорення, прийняття і застосування фінансових законів. Це дозволить усунути такі недоліки фінансово-правового регулювання, як: відсутність чітких дефініцій фінансово-правових категорій; брак усталеного визначення співвідношення різних правових актів; низька якість змісту фінансових нормативно-правових актів, безсистемність їх підготовки і прийняття тощо» [18, с. 158].

2. Точне і неухильне дотримання всіх вимог техніки юридичного письма може характеризувати проект нормативно-правового акта як досконалий з технічної точки зору, тому замість хаотичного перетворення інформації про публічні фінанси на норми бюджетного законодавства органам влади слід ґрунтовно вдосконалити це законодавство.

4. Аби досягти правильного конструювання та використання юридичних конструкцій у бюджетному законодавстві, слід загальні положення, принципи викласти у загальному законодавчому акті - Бюджетному кодексі України, а на підставі нього створити декілька законодавчих та підзаконних актів, у яких буде простежуватися структурованість і логічність, ясність, простота і безпосередність юридичного матеріалу.

5. Прямого регулятивного значення внаслідок вираження у системі правових норм і в юридичній практиці слід надати порядкам управління публічними фінансами, елементами мають бути такі положення: базові конструкції правової інформації про публічні фінанси викласти у Бюджетному кодексі України; необхідно розробити проекти законів та інших нормативно-правових актів для забезпечення механізму управління публічними фінансами, при цьому слід викладати нормативні приписи в акті таким чином, аби забезпечити єдність стилю цих усіх актів; необхідно привести у відповідність із положеннями БКУ та законами України заходи з управління публічними фінансами; слід посилити системні зв'язки між Бюджетним кодексом України та приписами спеціальних законів і підзаконних актів; доречно забезпечити імплементацію угод між Україною та Європейським Співтовариством про публічні фінанси.

Список літератури

1. Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 р. № 2456-VI. Відомості Верховної Ради України. 2001. № 37-38. Ст. 189.

2. Висновок про стан виконання Закону України «Про Державний бюджет України» на 2017 рік у першому кварталі: затверджено Рішенням Рахункової палати від 30.05.2017 р. № 12-4. URL: http://www.ac-rada.gov.ua/control/main/uk/publish/article/16751982.

3. Portuese Aurelien, Gough Orla, Tanega Joseph. The principle of legal certainty as a principle of economic efficiency European Journal of Law and Economics. August 2017, Vol. 44, Issue 1, 131156. URL: https://link.springer.com/article/10.1007%2Fs10657-014-9435-2.

4. Биля І. О. Теоретичні основи використання нормотворчої техніки: дис. ... канд. юрид. наук. Харків: Б. в., 2003. 201 с.

5. Цвік М. В., Ткаченко В. Д., Богачова Л. Л. та ін. Загальна теорія держави і права: підручник / за ред. М. В. Цвіка, В. Д. Ткаченка, О. В. Петришина. Харків: Право, 2002. 432 с.

6. Шутак І. Д. Юридична техніка: курс лекцій. Івано-Франківськ: Лабораторія академічних досліджень правового регулювання та юридичної техніки. Дрогобич: Коло, 2015. 228 с.

7. Шутак І. Д. Роль юридичної конструкції у процесі тлумачення норм права. Правове регулювання суспільства та проблем юридичної техніки: матеріали наук.-практ. інтернет-конф. (м. Івано-Франківськ, грудень 2015 р.). Івано-Франківськ: Лабораторія академічних досліджень правового регулювання та юридичної техніки, 2015. С. 6-11.

8. Казьмин И. Ф. Подготовка научной концепции законопроекта (Методологические вопросы). Советское государство и право. 1985. №3. С. 28-35.

9. Баранов В. М. Концепция законопроекта: понятие, элемент, виды, проблемы реализации. Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: сб. статей: у 2 т. Т 1 / под ред. В. М. Баранова. Нижний Новгород, 2001. С. 82-133.

10. Про Рахункову палату: Закон України від 02.07.2015 р. № 576-VIII. Відомості Верховної Ради України. 2015. № 36. Ст. 360.

11. Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні: Закон України від 26.01.1993 р. № 2939-XII (Редакція від 28.12.2015 р.). Відомості Верховної Ради України. 1993. № 13. Ст. 110.

12. Про затвердження Положення про Державну казначейську службу України: Постанова Кабінету Міністрів України від 15.04.2015 р. № 215. Офіційний вісник України. 2015. № 33. Ст. 964.

13. Про затвердження Положення про Державну аудиторську службу України: Постанова Кабінету міністрів України від 03.02.2016 р. № 43. Офіційний вісник України. 2016. № 12. Ст. 506.

14. Frankfurter Felix. The Task of Administrative Law. University of Pennsylvania Law Review and American Law Register. Vol. 75, No. 7 (May, 1927), 614-621. URL: http://wwwjstor.org/ stable/3307587?seq=1#fndtn-page_scan_tab_contents.

15. Про затвердження Порядку зупинення операцій з бюджетними коштами: Постанова Кабінету Міністрів України від 19.01.2011 р. № 21. Офіційний вісник України. 2011. № 4. Т 2. Ст. 205.

16. Онищук І. І. Техніка юридичного письма в нормативно-правових актах: монографія. Івано-Франківськ: Лабораторія академічних досліджень правового регулювання та юридичної техніки, 2014. 228 с.

17. Систематизація законодавства України: проблеми та перспективи вдосконалення / Пархоменко, В. Ф. Сіренко та ін. Київ: ІДП ІАІ України, 2003. 220 с.

18. Дмитрик О. О. Співвідношення закону і підзаконних нормативно-правових актів при регулюванні фінансових відносин. Проблеми законності. 2014. Вип. 125. С. 152-159.

Размещено на Allbest.ru