Правова політика Європейського союзу у сфері охорони та раціонального використання вод

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правова політика Європейського союзу у сфері охорони та раціонального використання вод

кандидат юридичних наук, доцент кафедри екологічного права, Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого, Україна, м. Харків e-mail: m.k.cherkashyna@nlu.edu.ua ORCID 0000-0002-8892-5440

doi: 10.21564/2414-990x.138.108939 УДК 349.6:556:061.1ЄС

Розглянуто основні питання водної політики Європейського Союзу щодо охорони вод та раціонального водокористування. Виокремлено три законодавчі хвилі, впродовж яких було прийнято ряд директив та рішень, що встановили: екологічні стандарти якості для конкретних видів води та граничні величини викидів; суворі правила щодо поводження зі стічними водами та використання нітратів у сільському господарстві; правила щодо запобігання забрудненню підземних вод від сільськогосподарських відходів; захист морського навколишнього середовища; стандарти питної води тощо.

З метою концентрації, раціоналізації та стандартизації, а також покращення ефективності європейського законодавства у сфері захисту води було розроблено Рамкову директиву про воду, в основу якої покладено інтегроване управління водними ресурсами і яка тісно переплітається з іншим водним законодавством ЄС, що спрямоване на усунення загроз, породжених забрудненням та гідроморфологічними змінами внаслідок як природних, так і антропогенних факторів.

Ключові слова: водна політика Європейського Союзу; охорона вод; раціональне водокористування; водне законодавство ЄС. охорона водокористування забруднення антропогенний

Черкашина М. К., кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического права, Национальный юридический университет имени Ярослава Мудрого, Украина, г. Харьков.

e-mail: m.k.cherkashyna@nlu.edu.ua ; ORCID 0000-0002-8892-5440

Правовая политика Европейского Союза в сфере охраны и рационального использования вод

Рассматриваются основные вопросы водной политики Европейского Союза по охране вод и рациональному водопользованию. Выделены три законодательных этапа, в период которых был принят ряд директив и решений, установивших: экологические стандарты качества для конкретных видов воды и предельные величины выбросов; строгие правила обращения со сточными водами и использование нитратов в сельском хозяйстве; правила по предотвращению загрязнения подземных вод сельскохозяйственными отходами; защиту морской окружающей среды; стандарты питьевой воды и т.д.

С целью концентрации, рационализации и стандартизации, а также повышения эффективности европейского законодательства в сфере защиты вод, разработана Рамочная директива о воде, в основу которой было положено интегрированное управление водными ресурсами и которая тесно переплетается с другим водным законодательством ЕС, а также направлена на устранение угроз, порожденных загрязнением и гидроморфологическими изменениями вследствие как природных, так и антропогенных факторов.

Ключевые слова: водная политика Европейского Союза; охрана вод; рациональное водопользование; водное законодательство ЕС.

Постановка проблеми. Вода - життєво необхідний ресурс для людства, який підтримує рівновагу в екосистемах та сприяє регуляції клімату. Європейський Союз прагне захищати якість навколишнього середовища і здоров'я людини, тому правовому регулюванню водного сектору приділяється особлива увага.

Актуальність обраної теми полягає у необхідності більш ґрунтовного дослідження водної політики та законодавства Європейського Союзу з урахуванням головної зовнішньополітичної мети України - вступ до Європейського Союзу, що зумовлює необхідність адаптації вітчизняного законодавства до законодавства Європейського Союзу та посилює інтерес до вивчення останнього.

Аналіз досліджень і публікації. На жаль, досвід Європейського Союзу у галузі охорони та раціонального використання вод досі не був комплексно проаналізований українськими науковцями. Оглядово цієї теми у своїх дослідженнях торкалися Т. О. Басюк, І. А. Бойко, А. Г. Боровицька, І. В. Гопчак, М. Міхалєва, П. Столярчук та ін.

Мета статті полягає у розгляді основних питань водної політики Європейського Союзу щодо охорони вод та раціонального водокористування, аналізові водного законодавства ЄС з метою його подальшої адаптації до водного законодавства України.

Виклад основного матеріалу. Загалом у Європі водокористування забезпечується підземними водами (65 %) та поверхневими водами (35 %), і лише невелику кількість становить опріснення солоної води. У таких країнах, як Данія та Ісландія, ґрунтові води задовольняють понад 90 % попиту. Загальне використання поверхневих та підземних вод у різних сферах господарства Європи розподілилося наступним чином: 64 % - сільське господарство, 20 % - енергетика, 12 % - постачання населенню, 4 % - промисловість [12].

У водній політиці Європейського Союзу виокремлюють три законодавчі хвилі. Перша хвиля охоплює період з 1975 по 1980 рр., коли було прийнято ряд директив та рішень, які встановлюють екологічні стандарти якості для конкретних видів води та граничні величини викидів [13, с. 4]. Вона пов'язана з ініціюванням п'ятирічних Екологічних програм дій (Environmental Action Programmes) в 1973 р., що визначили цілі та принципи екологічної політики Європейської комісії. З кінця 1970-х років упроваджено низку заходів щодо скорочення та запобігання забрудненню вод, визначено стандарти для європейських річок та озер, які використовуються для забору питної води. Директиви цього періоду базуються на регуляторному підході, розділивши водну екосистему на окремі охоронювані товари. До них належать: Директива про поверхневі води (Surface water directive (75/440/ЄЕС), Директива про води для купання (Bathing water directive (76/160/ЄЕС), Директива про рибні води (Fish water directive (78/659/ЄЕС), Директива про молюскові води (Shellfish water directive (79/923/ЄЕС).

Початок другої хвилі законодавства був зумовлений зростаючою евтрофікацією морських і рибних вод. Задля боротьби з цією головною проблемою забруднення вод було прийнято ряд директив, які встановили суворі правила щодо поводження зі стічними водами та використання нітратів у сільському господарстві. Відповідно до Директиви 91/271/ЄЕС та 98/15/ЄЕС очищення стічних вод стало обов'язковим навіть у найменших населених пунктах, а Директива щодо нітратів (91/676/ЄЕС) запровадила юридично обов'язкові заходи, які обмежували кількість добрив, що використовуються на полях. З прийняттям Директиви щодо комплексного запобігання та контролю за забрудненням (96/61/ЄС) було сформульовано нове правило для контролю за викидами. Крім того, Керівні принципи управління небезпеками у разі великих аварій (96/82/ЄЕС, так звана Директива Seveso II) містять важливі аспекти захисту води.

Третя хвиля політики ЄС в галузі водного господарства розпочалася з повідомленням Європейської Комісії з питань водної політики Співтовариства у лютому 1996 р., в якому Європейська комісія зробила висновок про необхідність розроблення Рамкової директиви про воду з метою концентрації, раціоналізації та стандартизації, а також покращення ефективності європейського законодавства у сфері захисту води [17, c. 3-4].

В основу Водної Рамкової Директиви (Water Framework Directive (2000/60/ ЕС), прийнятої у жовтні 2000 р., покладено інтегроване управління водними ресурсами. Інтеграція як базова концепція включає: інтеграцію екологічних цілей, інтеграцію всіх водних ресурсів в масштабах річкового басейну, інтеграцію всіх видів водокористування, функцій, цінностей та впливів, інтеграцію аналізів та експертизи, інтеграцію водного законодавства в єдину та узгоджену структуру, інтеграцію широкого спектру заходів, включаючи ціноутворення та інші економічні інструменти, в єдиний підхід до управління, інтеграцію зацікавлених сторін та громадянського суспільства у процесі прийняття рішень, інтеграцію різних рівнів прийняття рішень, які впливають на водні ресурси і стан води, інтеграцію водного законодавства держав-членів [16, c. 7].

Водна Рамкова Директива встановлює правила, спрямовані на: 1) захист усіх форм води (поверхнева, підземна, внутрішня і перехідна), 2) відновлення екосистем у водоймах та навколо них, 3) зменшення забруднення водних об'єктів, 4) забезпечення сталого використання води окремими особами та підприємствами. Національні органи влади зобов'язані ідентифікувати річкові басейни на своїй території, призначити відповідальні органи для управління цими басейнами відповідно до правил ЄС, аналізувати особливості кожного річкового басейну, включаючи вплив діяльності людини та економічну оцінку водокористування, стежити за станом води у кожному басейні, реєструвати охоронювані території, що використовуються для питної води, виробляти та впроваджувати «плани управління річковими басейнами», забезпечити відшкодування вартості послуг з водопостачання з дотриманням принципів ефективного використання ресурсів та «забруднювач платить», надавати громадськості інформацію та консультації щодо управління річковими басейнами. Крім того вони визначають штрафи, що застосовуються до порушників національних положень, прийнятих відповідно до цієї Директиви [3].

Держави-члени мають свободу вибору при призначенні компетентних органів, оскільки вони впроваджують законодавство ЄС через власний національний закон, тобто застосовують процедурну автономію, а також використовують власних державних службовців, тобто мають інституційну автономію [15]. Організація та регулювання управління водними ресурсами на рівні річкових басейнів з урахуванням природно-географічної та гідрологічної одиниці замість використання адміністративних та політичних кордонів є однією з важливих концепцій Директиви. Кожне рішення про використання або втручання у водні системи в районі річкового басейну повинно здійснюватися узгодженим чином і має бути викладено в так званих планах управління басейном річки [9, с. 82-83].

Водна Рамкова Директива тісно переплітається з іншим водним законодавством Європейського Союзу. Так, відповідно до ст. 16 Водної Рамкової Директиви Європейська Комісія повинна викласти детальні положення щодо охорони підземних вод в окремій директиві.

У грудні 2006 р. до Рамкової Директиви про воду була прийнята дочірня Директива, спрямована на запобігання забрудненню підземних вод від сільськогосподарських відходів, таких як пестициди та інші шкідливі хімікати. Актуальність захисту підземних вод зумовлена тим, що підземні води складніше очистити, ніж поверхневі води, забруднення підземних вод може загрожувати здоров'ю людей, оскільки підземні води часто використовуються для абсорбції питної води, для промисловості та сільського господарства, підземні води забезпечують базовий потік для багатьох річок, а також діють як буфер у сухих періодах і є важливим для підтримки водно-болотних угідь. Директива 2006/118/ ЄС включає в себе процедури оцінки хімічного стану підземних вод та заходів щодо зниження рівнів забруднюючих речовин. Вона містить критерії для виявлення значних і стійких тенденцій зростання рівня забруднення підземних вод, запобігання та обмеження непрямих викидів забруднюючих речовин у підземні води, встановлення хімічного статусу підземних вод, наявності забруднюючих речовин у підземних водах [5].

У 2008 р. з метою захисту морського навколишнього середовища, а також сприяння сталому використанню морських товарів та послуг прийнято Рамкову Директиву про морську стратегію (Marine Strategy Framework Directive (2008/56/ЄС), дія якої розповсюджується на морські води, що включає прибережні води та морське дно і надра, на які поширюється юрисдикція держав-членів відповідно до міжнародного права. Ця Директива є першою частиною законодавства ЄС щодо прийняття екосистемного підходу, який забезпечує охорону всього морського біорізноманіття. Мета директиви полягає в забезпеченні «збереження біорізноманіття до 2020 року» [10]. Вона встановлює загальний підхід та цілі щодо запобігання, захисту та збереження морського середовища за допомогою стратегій, які охоплюють 6-річні цикли. Країни ЄС повинні оцінити стан навколишнього природного середовища своїх морських вод та вплив діяльності людини (включаючи соціально- економічний аналіз), а також розробляти програми моніторингу та готувати програми заходів. Директива спрямована на збереження біорізноманіття, залучення до стійкого рибальства; охорону морського дна, контроль за морським сміттям та забруднюючими речовинами [7]. Директива ґрунтується на існуючому законодавстві ЄС та охоплює окремі елементи морського середовища, які не розглядаються в інших директивах, зокрема Водній Рамковій Директиві.

З метою скорочення ризику повеней 23 жовтня 2007 р. була прийнята Директива щодо затоплень (Floods Directive (2007/60/ЄС). Ця директива спрямована на оцінку ризику повені в басейнах річок та прибережних регіонів, визначення територій, що схильні до значних повеней, та складання планів управління ризиком повеней на основі тісного співробітництва між країнами ЄС. Відповідно до цієї Директиви країни ЄС проводять збір інформації про попередні історії повеней і створюють карти, що відображають кордони, землекористування та рельєф, а також визначають ймовірності майбутніх значних повеней та їх наслідки. Уперше опубліковані до 22 грудня 2011 р., ці оцінки ризиків будуть переглянуті до 22 грудня 2018 р., а потім переглядатимуться кожні 6 років після цього [6]. Узгодження між цими двома Директивами дає можливість прийняти новий підхід до оптимізації тісної взаємодії та мінімізації конфліктів між ними. До причин координації належать: 1) поєднання юридичних та планувальних інструментів у багатьох державах-членах, 2) планування та управління за обома Директивами, як правило, стосується тієї самої географічної одиниці, тобто басейну річки, 3) сприяння ефективності впровадження заходів та підвищення ефективного використання ресурсів. У ст. 9 Директиви про оцінку та управління ризиками затоплення чітко зазначено, що держави-члени вживають відповідних заходів для координації застосування Директиви щодо затоплень та Водної Рамкової Директиви, зосереджуючи увагу на можливостях підвищення ефективності, обміну інформацією. Карти небезпеки та ризику повені містять інформацію, яка узгоджується з відповідною інформацією у Водній Рамковій Директиві, активне залучення всіх зацікавлених сторін має узгоджуватися з Водною Рамковою Директивою [14, с. 8].

Директива щодо води, призначеної для купання, від 15 лютого 2006 р. (Bathing water directive (2006/7/ЄС) встановлює нові вимоги до схем моніторингу та більш чіткої класифікації вод для купання, ніж стара Директива 1976 р. (76/160/ЄЕС). Відповідно до Орхуської конвенції, нова Директива також містить положення про інформування та участь громадськості. Крім того, громадськість повинна бути регулярно повідомлена про поточний стан певного місця для купання, результати моніторингу та проблеми якості води через засоби масової інформації. Ця Директива зміцнює правила, що гарантують якість купання і доповнює Водну Рамкову Директиву. Директива не застосовується до плавальних басейнів чи спа-басейнів або до штучно створених обмежених вод, що підлягають обробці або використовуються в лікувальних цілях. Щороку країни ЄС повинні ідентифікувати водоплавні води на своїй території і визначити тривалість сезону купання. Якість води оцінюється на основі мікробіологічних даних, визначених відповідно до параметрів, встановлених у Додатку І до Директиви. Якщо якість води є низькою, країни ЄС повинні вжити необхідних заходів для управління та усунення забруднення, а також для захисту та інформування населення [4].

Директива щодо якості води, призначеної для споживання людиною (Drinking water directive (98/83/ЄС), встановлює стандарти для питної води. Вона спрямована на захист громадського здоров'я від несприятливого впливу будь-якого забруднення шляхом постачання чистої води для споживання людиною. Відповідно до цієї Директиви країни ЄС повинні: вжити необхідних заходів для забезпечення того, щоб вода не містила концентрацій мікроорганізмів, паразитів або шкідливих речовин, які можуть становити небезпеку для здоров'я людини, і відповідала мінімальним мікробіологічним та хімічним стандартам; регулярно стежити за водою в узгоджених точках відбору з метою перевірки відповідності мікробіологічних, хімічних та індикаторних параметрів, заборонити чи обмежити подачу води, якщо вона вважається потенційно загрозливою для здоров'я населення [2]. У 2015 р. було прийнято Директиву ЄС 2015/1787/ ЄС, яка вносить зміни до Додатків II та III Директиви Ради 98/83/ЄС щодо якості води, призначеної для споживання людиною та запроваджує нові правила ЄС для покращення моніторингу питної води. Ця Директива надає країнам ЄС більшу гнучкість щодо контролю за питною водою у всьому ЄС.

Директива 2008/105/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 16 грудня 2008 р. Про стандарти якості навколишнього середовища в галузі водної політики (The Environmental Quality Standards Directive) встановлює екологічні стандарти якості для пріоритетних речовин та деяких інших забруднюючих речовин відповідно до ст. 16 Водної Рамкової Директиви з метою досягнення гідного хімічного статусу поверхневих вод та вносить зміни і скасовує директиви 82/176/ЄЕС, 83/513/ЄЕС, 84/156/ЕЕС, 84/491/ЕЕС, 86/280/ЕЕС та поправки до Директиви 2000/60/ЕС. Пріоритетні речовини визначені Директивою 2000/60/ЕС (Водна Рамкова Директива). Ці речовини включають метали кадмію, свинцю, ртуті та нікелю та їх сполуки, бензол, поліароматичні вуглеводні та кілька пестицидів. Стандарти якості диференціюються для внутрішніх поверхневих вод (річок та озер) та інших поверхневих вод (перехідні, прибережні та територіальні води) [8].

Водна Рамкова Директива взаємодіє також і з Директивами попередніх хвиль водної політики Європейського Союзу, зокрема Директивою щодо очищення міських стічних вод (Urban wastewater treatment Directive (91/271/EEC), прийнятою 21 травня 1991 p. Завданням цієї Директиви є захист навколишнього середовища в Європейському Союзі (ЄС) від негативних наслідків (наприклад, евтрофікації) міських стічних вод. Вона визначає загальноєвропейські правила збирання, очищення та скидання стічних вод. Дія Директиви розповсюджується також на стічні води, що утворюються такими галузями, як агропродовольча промисловість (наприклад, харчова промисловість та пивоваріння). Країни ЄС повинні: збирати та обробляти стічні води в міських поселеннях із населенням щонайменше 2000 і застосовувати вторинне очищення зібраних стічних вод, застосувати більш прогресивне очищення в міських поселеннях з населенням понад 10000, гарантувати належне обслуговування очисних споруд задля забезпечення достатньої продуктивності і можливості роботи в будь-яких звичайних погодних умовах, проводити моніторинг продуктивності очисних споруд та приймаючих вод; стежити за відходом та повторним використанням осаду стічних вод [1].

15 листопада 2012 р. Європейська комісія представила Схему захисту водних ресурсів Європи (Blueprint to safeguard Europe's Water Resources), що передбачає тристоронню стратегію, спрямовану на забезпечення якості та стійкості цього ключового ресурсу. Часовою межею проекту є 2020 р., оскільки він тісно пов'язаний зі Стратегією ЄС 2020 та, зокрема, Дорожньою картою ефективності ресурсів. Для досягнення цієї амбітної мети в Схемі буде синтезовано рекомендації щодо політики ЄС на основі чотирьох поточних оцінок: 1) оцінки планів управління річковим басейном, наданих Державами-членами відповідно до Водної Рамкової Директиви; 2) огляду заходів ЄС щодо дефіциту води та посухи; 3) оцінки вразливості водних ресурсів до зміни клімату та інших антропогенних впливів; 4) перевірки відповідності стосовно всієї політики ЄС у галузі водного господарства [11, р. 134].

Висновок. Попри тривалу історію водного законодавства проблема захисту води залишається одним з найбільших викликів для Європейського Союзу в новому тисячолітті. Сучасна політика Європейського Союзу у сфері водного господарства спрямована на усунення загроз, породжених забрудненням та гідроморфологічними змінами внаслідок як природних, так і антропогенних факторів. Ядром системи управління водними ресурсами Європейського Союзу стала Рамкова Директива про воду, яка забезпечує комплексний підхід до ефективного управління водними ресурсами на рівні Європейського Союзу. Вона скасувала кілька старих законодавчих актів і об'єднала елементи та зобов'язання з інших, таких як директиви, що стосуються очищення міських стічних вод і контролю за нітратами з сільського господарства, а також стала основою для подальшої законодавчої діяльності.

References

1. Council Directive 91/271/Eec of 21 May 1991 concerning urban waste-water treatment. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A31991L0271.

2. Council Directive 98/83/EC of 3 November 1998 on the quality of water intended for human consumption. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:31998L0083.

3. Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2000 establishing a framework for Community action in the field of water policy URL: http://eur-lex. europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32000L0060.

4. Directive 2006/7/EC of the European Parliament and of the Council of 15 February 2006 concerning the management of bathing water quality and repealing Directive 76/160/EEC. URL: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/?qid=1499762530430&uri=CELEX:32006L0007.

5. Directive 2006/118/EC of the European Parliament and of the Council of 12 December 2006 on the protection of groundwater against pollution and deterioration. URL: http://eur-lex.europa.eu/ legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32006L0118.

6. Directive 2007/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2007 on the assessment and management of flood risks (Text with EEA relevance). URL: http://eur-lex. europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32007L0060.

7. Directive 2008/56/EC of the European Parliament and of the Council of 17 June 2008 establishing a framework for community action in the field of marine environmental policy (Marine Strategy Framework Directive) (Text with EEA relevance). URL: http://eur-lex.europa.eu/legal- content/EN/TXT/?uri=CELEX:32008L0056.

8. Directive 2008/105/EC of the European Parliament and of the Council of 16 December 2008 on environmental quality standards in the field of water policy, amending and subsequently repealing Council Directives 82/176/EEC, 83/513/EEC, 84/156/EEC, 84/491/EEC, 86/280/EEC and amending Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council. URL: http:// eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32008L0105.

9. Ana Barreira Water Governance at the European Union Universities Council on Water Resources Journal of Contemporary Water Research & Education Issue 135, Pages 80-85, December 2006. URL: http://ucowr.org/files/Achieved_Journal_Issues/vl35Water%20Governance%20at%20 the%20European%20Union.pdf.

10. A Starter's Guide. Overview on the main provisions of the Water Framework Directive, the Marine Strategy Framework Directive, the Birds and Habitats Directives, and the Floods Directive: similarities and differences. URL: http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/ docs/starter guide.pdf.

11. Danuta Lipinska European Union Water Policy: Key Issues and Challenges Comparative Economic Research. The Journal of University of Lods. URL: https://www.degruyter.com/ downloadpdf/j/cer.20l2.l5.issue-3/vl0l03-0l2-0020-z/vl0l03-0l2-0020-z.pdf.

12. European water resources and policy. URL: https://freshwater.org/wp-content/uploads/ joomla/PDFs/critical-water/waterresourcesineurope.pdf.

13. Klaus Lanz (International Water Affairs) and Stefan Scheuer (EEB) EEB Handbook on EU Water Policy under the Water Framework Directive. URL: http://www.rivernet.org/general/docs/ handbook.pdf.

14. Links between the Floods Directive (FD 2007/60/EC) and Water Framework Directive (WFD2000/60/EC) Resource Document Technical Report - 2014 - 078.

15. URL: https://circabc.europa.eu/sd/a/l24bcea7-2b7f-47a5-95c7-56el22652899/inks%20

between%20the%20Floods%20Directive%20and%20Water%20Framework%20Directive%20-%20 Resource%20Document.

16. Odom Green, Olivia; Garmestani, Ahjond S.; W van Rijswick, Helena F.M.; and Keessen, Andrea M., EU Water Governance: Striking the Right Balance between Regulatory Flexibility and Enforcement? (2013). U.S. Environmental Protection Agency Papers. 202. Directive. URL: http:// digitalcommons.unl.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=l202&context=usepapapers.

17. Pierre Strosser The European Union's Water Framework Directive. Towards an integrated management of water resources at the river basin scale. URL: http://ciwr.ucanr.edu/files/187221.pdf.

18. Simplification of European Water Policies (IP/A/ENVI/FWC/2006-172/C1/SC5). URL: http://ecologic.eu/sites/files/project/2013/SC_5_Study_Simplification_Euro_Water_Policies_ April_2007.pdf.

Размещено на Allbest.ru