Основні підсумки децентралізації 2016 р. у Волинській області

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Основні підсумки децентралізації 2016 р. у Волинській області

Валентин Малиновський

У статті досліджено процес децентралізаційної реформи, яку здійснювали у Волинській області протягом 2016 р. Акцентовано на позитивних і негативних аспектах процесу формування об'єднаних територіальних громад. Для розв'язшга поставлених завдань використано порівняльний метод, що дав можливість зіставити результати формування об'єднаних громад у 2015 р. з іншими регіонами, а також методи: статистичний, експертних оцінок, контент-аналіз. Доведено, що 2016 р. став більш успішним, порівняно з попереднім, однак Волинь істотно відстала від областей - лідерів формування об'єднаних громад. Обґрунтовано причини цього, а також проблеми організаційного й законодавчого характеру, без розв'язання яких процес об'єднані територіальних громад у 2017 р. матиме труднощі.

Ключові слова: децентралізація, об'єднана територіальна громада, реформа, орган місцевого самоврядування.

In the article investigational process of decentralizaciynoy reform which was carried out in the Volhynia area during 2016. It is accented on the positive and negative aspects of process of forming of the incorporated territorial societies. For the decision of the put tasks a comparative method which enabled to confront the results of forming of the incorporated societies in 2015 is used, and also by other regions, and also methods: statistical, expert estimations, kontent-analysis. It is well-proven that in 2016 became more successful, by comparison to previous, however much Volhynia substantially fallen behind from areas - leaders of forming of the incorporated societies. Grounded reasons of it, and also problems of organizational and legislative character, without the decision of which the process of association of territorial societies in 2017 will have difficulties.

Key words: decentralization, united local community, reform, local government.

В статье исследуется процесс децентрализационной реформы, которую осуществляли в Волынской области в течение 2016 г. Акцентировано на позитивных и негативных аспектах процесса формирования объединенных территориальных общин. Для решения поставленных задач использован сравнительный метод, который дал возможность сопоставить результаты формирования объединенных общин в 2015 г. с другими регионами, а также методы: статистический, экспертных оценок, контент-анализ. Доказано, что 2016 г. стал успешнее, в сравнении с предыдущим, однако Волынь существенно отстала от областей - лидеров формирования объединенных общин. Обоснованы причины этого, а также проблемы организационного и законодательного характера, без решения которых процесс объединения территориальных общин в 2017 г. будет иметь трудности.

Ключевые слова: децентрализация, объединенная территориальная община, реформа, орган местного самоуправления.

Постановка наукової проблеми та її значення. Децентралізація влади - ключова реформа сьогодення в Україні. Від її результатів залежатиме розвиток демократії, громадянського суспільства, ефективність інститутів публічної влади, зокрема муніципальної, загалом успішність України та її європейська перспектива. Ключовий чинник децентралізації - створення дієздатних органів місцевого самоврядування (далі - ОМС), спроможних вирішувати всі без винятку питання місцевого значення, надавати якісні та вчасні послуги населенню. Відповідно, дослідження процесу формування спроможних територіальних громад - важливе наукове завдання сучасної політичної науки.

Актуальність теми. Зважаючи на важливість реформи місцевого самоврядування і територіальної організації влади, що сьогодні проходять в Україні, дослідження процесу об'єдн^га територіальних громад - актуальне завдання, що стоїть перед політичною наукою.

Мета статті - проаналізувати основні результати формування об'єдн^^ територіальних громад у 2016 р. у Волинській області та визначити його позитивні й негативні аспекти.

Методи дослідження: спостереження, порівняння, аналіз і синтез, статистичний, контент-аналіз.

Результати дослідження становлять аналітичний матеріал для органів державної влади й органів місцевого самоврядування, політичних партій, експертних та громадських організацій, який можна використати для аналізу позитивних і негативних аспектів процесу формування об'єднаних територіальних громад і вироблення відповідних висновків щодо подальших дій.

Наукова новизна полягає в тому, що це перша наукова стаття, у якій здійснено політико- управлінський аналіз процесу формування об'єднаних територіальних громад у Волинській області у 2016 р.

Практична значущість матеріалів статті полягає в можливості їх використання в навчальному процесі у вищих навчальних закладах, підготовці наукових статей і дисертаційних робіт.

Аналіз досліджень ціа проблеми. Зважаючи на те, що реформа з децентралізації лише набирає темпів, дослідження процесу формування об'едн^их територіальних громад (далі - ОТГ) у Волинській області - порівняно нова наукова тема. У цьому зв'язку можна назвати публікацію автора [5].

Виклад основного матеріалу й обґрунтування отриманих результатів дослідження. Для ефективності проведення децентралізаційної реформи важливо аналізувати позитивні й негативні аспекти формування ОТГ. Особливу теоретичну та практичну цінність становлять наукові розвідки з проблемних питань, що виникають у процесі об'єднання територіальних громад задля оперативного їх усунення.

Перша половина 2016 р. у Волинській області стала продовженням напрацювань 2015 р., протягом якого було створено п'ять ОТГ (м. Устилуг, смт Голоби, села Велицьк, Зимне, Смолигів). На нашу думку, за вказаний період можна було зробити набагато більше. Підтвердженням сказаного є результати загальнонаціонального опитування, проведеного на замовлення Асоціації міст України (далі - АМУ) в рамках проекту ПУЛЬС Центром соціальних експертиз Інституту соціології НАН України у квітні-чфвні 2016 р. Згідно з ним підтримка ідеї об'єднай територіальних громад і віра, що вони зможуть зробити щось реальне, на Волині була однією з найвищих в Україні - 74,5 % [7].

Переконливі з цього погляду показники Тернопільської та Хмельницької областей, у яких 2015 р. було створено, відповідно, 26 і 22 ОТГ, хоча рівень відповідної підтримки реформи населенням цих регіонів був значно нижчим від Волинської області. Як наслідок, п'ять ОТГ Волинської області отримали протягом 2016 р. субвенцію з державного бюджету на формування інфраструктури на суму 26 млн 573 тис. грн, тоді як 22 ОТГ Хмельницької області отримали 216 млн 372 тис. грн [11].

На початку року завершився процес утворення ОТГ смт Шацька, до якої ввійшли, окрім Шацької селищної, Самійличівська та Прип'ятська сільські ради. Так у Волинській області з'явилася перша громада районного центру.

На них перемогу здобув С. Віннічук, тодішній шацький селищний голова, який значно випередив чотирьох конкурентів. Ці вибори показали високу активність громадян: із 6545 виборців, які могли взяти участь у виборах, на дільниці прийшло 4258 виборців (65 %). Ще однією особливістю стала висока активність у виборчому процесі політичних партій, навіть тих, що відкрито виступали проти децентралізаційної реформи ЩО «Свобода» та ВО «Батьківщина»).

Варто зазначити, що в перші місяці 2016 р. децентралізаційна реформа істотно уповільнилася. Наступив період вичікування, пасивності, фактично через відсутність фінансування перестав функціонувати Офіс реформ АМУ, який здійснював основну роботу щодо об'^щ^чого процесу в області. Зважаючи на це, АМУ за підтримки USAID, 21 червня оголосила всеукраїнську акцію «Децентралі- заційний марафон» у рамках проекту ПУЛЬС, покликану ініціювати процес об'єднання 1000 громад в Україні. Старт акції було дано на XII Українському муніципальному форумі АМУ в Одесі.

З 1 липня в області запрацював Офіс реформ АМУ в оновленому складі, на який було покладено завдання реалізації всеукраїнської акції Щецен^адізащйний марафон». До кінця 2016 р. було заплановано здійснити не менше 50 виїздів безпосередньо в територіальні громади для пожвавлення процесу об'єднання громад. За півроку експерти побували у всіх районах області, де проводили роз'яснювши роботу безпосередньо в громадах щодо переваг децентралізації, етапів об'єднання громад, консультували й допомагали готувати потрібні документи та проекти рішень, проводили розрахунки майбутніх бюджетів ОТГ, наголошували на ризиках, які очікують новостворені громади. Важливим мотиваційним чинником переконання стала участь у марафоні голів уже чинних ОТГ.

Паралельно децентралізаційні заходи в області проводили в рамках Всеукраїнської громадської ініціативи Активна громада» Інститут «Ресщтбліка», а також Волинський ресурсний центр розвитку місцевої демократії в рамках програми «Місцеві громади - рушій та основа адміністративно-територіальної реформи».

На сесіях Волинської обласної ради 8 вересня та 12 жовтня було внесено зміни до Перспективного плану формування територій громад. Зокрема, в Іваничівському районі запропоновано створити Павлівську сільську ОТГ; у Ківерцівському - Жидичинську сільську ОТГ; у Ковельському - Колодяжненську сільську ОТГ; у Луцькому - Підгайцівську сільську ОТГ; у Любомльському - Вишнівську сільську ОТГ; у Ратнівському - Заболоттівську селищну, Забродівську та Самарівську сільські ОТГ.

Після довгого очікування, пов'язаного з відсутністю коштів [2], ЦВК призначила перші вибори у восьми ОТГ: 11 грудня у с. Княгининку (Л^ького району), с. Прилісному (Маневицького), селах Литовежі і Поромові Щш^вського), с. Поворську (Ковельського); 18 грудня: смт Заболотгі (Ратнів- ського району), с. Павлівці кантівського), с. Дубовому (Ковельського району). Однак так і не були - 2015 р. Причиною цього стала відсутність законодавчого врегулювання об'єднання територіальних громад сусідніх районів. децентралізація політичний територіальна громада

При цьому зазначимо, що з восьми громад у Перспективному плані, затвердженому Кабінетом Міністрів України, були відсутні Дубівська, Княгининівська, Поромівська ОТГ [8]. Однак ці ОТГ були в переліку Перспективного плану формування територій громад, затвердженому рішенням ВОднак через відсутність конкретних пропозицій із боку керівництва міст на першому етапі реформи (вщ Ковеля їх не надійшло взагалі), вирішили створити власні сільські ОТГ. У зв'язку із цим варто наголосити, що означена тенденція стала найбільшою проблемою децентралізаційної реформи не лише на Волині, а й у багатьох інших регіонах. Навколо міст ситуаційно формуються сільські ОТГ, у багатьох випадках невеликі, що кардинально суперечить ідеології децентралізаційної реформи, соціально-економічним розрахункам, Методиці, позбавляючи міста перспектив територіального розвитку та інвестиційної привабливості. У разі створення ці органи місцевого самоврядування - мінімальна площа 800 м2, приміщення для органів державної влади (пенсійшій фонд, центр зайнятості, реєстраційна служба, -будівельна інспекція) - мінімальна площа 100 м2, ЦНАП - 100 м2, територіальний - мінімальна площа 200 м2, муніципальна варта - мінімальна площа 100 м2, пожежна частина - мінімальна площа 200 м2 [12, с. 14]. Натомість перераховані приміщення та необхідна інфраструктура є у сусідніх містах і районних центрах, у яких розміщені райдержадміністрації, районні ради та міські (селищні) ради. Крім цього, значна частка місцевих бюджетів буде витрачатися на утримання управлінського апарату ОМС таких ОТГ, адже орієнтовна чисельність апарату становитиме від 50 до 80 працівників [12, с. 15]. Отже, замість спрямування коштів місцевих бюджетів на розвиток інфраструктури й потреби закладів освіти, охорони здоров'я, культи, спорту, вопи будуть витрачатися на утримання чиновників. Відповідно, замість очікуваного в результаті реформи зменшення управлінського апарату ОМС (на початок 84,5 тис. ) [1, с. 5] відбудеться його суттєве зростання. Ще більше загостряться суперечності між містами й сільськими ОТГ щодо використання міської інфраструктури, транспортного сполучення, земель тощо. Без кардинального розв'язана означеної проблеми, Україна матиме спотворений територіальний устрій, що потребуватиме повторного реформування, яке згодом зробити буде надзвичайно складно й фінансово затратно.

В окремих районах Волині процес об'єдн^га міст і сіл набув напруженого характеру. Наприклад, конфліктна ситуація виникла щодо об'єднання навколо міста Нововолинська. Незважаючи на результати опитування й рішення Старолішнянської сільської ради Іваничівського району, яка прийняла рішення об'єднатися з містом Нововолинськом, сільський голова відмовився підписувати це рішення [3]. Отже, позиція старолішнянського сільського голови не лише загальмувала розвиток власної громади, а й не дає можливості реалізувати своє право на добровільне об'єднання мешканцям сусіднього шахтарського селища Благодатного, які прийняли рішення об'єднатися з Нововолинськом [4]. Річ у тому, що Благодатне не має спільних меж із цим містом, до складу якого адміністративно входить уже понад 60 років. Усе залежить від сусідніх із Нововолинськом Старолішнянської та Грибовицької сільських рад, які так і не визначилися з форматом свого об'еднання.

Доволі складні відносини склалися між владою м. Луцька та навколишніми сільськими радами. Не отримавши згоди на об'едн^га від жодної сусідньої сільської ради, керівники обласного центру вдалися до тиску, який інколи переходив у відвертий шантаж, що лише зашкодило процесу добровільного об'єднання. Унаслідок такої недалекоглядної політики Жидичинська сільська рада прийняла рішення об'єднатися не з Луцьком, що було б єдино правильним рішенням, а з невеликою Озерцівською сільською радою. Так само вчинили Липинська сільська рада, що виявила бажання об'еднатися з Підгайцівською сільською радою, а також Княгининівська сільрада з Рокинівською селищною, створити сільські ОТГ вирішили Заборольська та Гіркополонківська сільські ради.

Однак після самостійницьких проявів сільських рад, погроз з обох сторін і конкретних дій у цьому напрямі наприкінці 2016 р. відносини між сусідами почали налагоджуватися. Після довгих переговорів і домовленостей було започатковано нову для Волині практику співробітництва територіальних громад, передбачену відповідним законом [10]. Зокрема, було досягнуто домовленості про співробітництво між Луцькою міською радою та Прилуцькою сільською радою Ківерцівського району, що межує з обласним центром. Більшість мешканців села висловила бажання обслуговуватися в медичних закладах Луцька й мати зручне транспортне сполучення з обласним центром. Відповідна робота щодо підписання угоди про співробітництво розпочалася з Підгайцівською сільською радою Луцького району. Для цього сільрада скасувала своє попереднє рішення щодо об'єдн^га з Липин- ською сільською радою. Сільські жителі, більшість із яких працює в Луцьку, й надалі хочуть, щоб їхні діти обслуговувалися в міських дошкільних закладах, адже населення сільської ради становить близько 7 тис. осіб, а дитячий садок там лише один. Також домовленості стосуються покращення транспортного зв'язку.

Повертаючись до грудневих виборів в ОТГ, варто зазначити, що вперше в історії місцевих виборів у Волинській області 4 грудня в с. Княгининку відбулися дебати кандидатів на посаду сільського голови, які викликали справжній ажіотаж не лише серед місцевих жителів, а й окремих жителів обласного центру. Такі ж дебати пройшли й у с. Прилісному, майбутньому центрі Прилісненської ОТГ.

Зважаючи на щораз вищу роль ОТГ у здійсненні публічного управління, суттєвому збільшенні повноважень і бюджетів, до цих виборів значно зросла увага політичних партій, які прагнули провести в ОТГ більшу кількість своїх представників та перевірити власну електоральну підтримку напередодні потенційних парламентських виборів. Значною була й увага до виборів у регіональних ЗМІ. На цих виборах було застосовано й <^орні» передвиборчі технології, притаманні парламентським виборам. Отже, ці вибори суттєво відрізнялися від попередніх місцевих виборчих кампаній, зокрема в невеликих сільських радах. За своєю напругою, увагою, ресурсами вони фактично зрівнялися з виборами до міських рад. Усе зазначене вище стало переконливим свідченням народження справді нового інституту місцевого самоврядування європейського зразка - ОТГ. Ці вибори також стали потужним мотиваційним прикладом для тих територіальних громад, які не наважувалися на об'аднмтай процес або були в роздумах.

Так, у 2016 р. у Волинській області було створено десять ОТГ, відповідно, наприкінці року їх стало п'ятнадцять. Однак, зважаючи на повільні темпи 2015 р., область істотно відстала від лідерів: Тернопільської області, у якій створено 36 ОТГ, Дніпропетровської - 34 ОТГ, Житомирської - 32 ОТГ, Хмельницької - 26 ОТГ, займаючи 13-те місце серед регіонів України. У цьому зв'язку зазначимо, що загалом в Україні утворено 366 ОТГ, сформованих 1735 ОМС, або 17 % усіх місцевих рад. Для порівняння: у 2015 р. було створено 159 ОТГ, у яких об'^щалося 800 ОМС (7 %) [13]. Однак у Волинській області у 15 ОТГ об'едналося 60 ОМС, або 14,5 % їх загальної кількості, що менше від загальноукраїнського показника.

Моніторинг бюджетів цих ОТГ засвідчує, що за 10 місяців 2016 р. їхні загальні доходи зросли в шість разів - від 900 млн грн до 5,69 млрд грн, власні доходи збільшилися втричі - від 800 млн грн до 2,6 млрд грн [13].

Суттєву роль у пожвавленні процесу формування ОТГ у другій половині року відіграв «Децен- тралізаційний марафон» АМУ. Однак цей процес міг би бути ще стрімкішим, якби законодавче забезпечення реформи не відставало від обставин, що складалися у процесі реформування. Приміром, напередодні Дня місцевого самоврядування 6 грудня Верховна Рада України так і не підтримала обіцяний та довгоочікуваний пакет децентралізаційних законів, зокрема: не було проголосовано за проект закону № 4676, що спрощував утворення ОТГ, які формували громади різних районів. Цього закону чекають 28 ОТГ, зокрема на Волині Оваднівська ОТГ; 4772, що спрощує процедуру доєднання громад до вже створених ОТГ, селищ, міст; залишився не прийнятим закон № 4355, що передбачав передачу земель поза населеними пунктами в розпорядження ОМС і закон № 4390 щодо планування територій; багатостраждальний проект закону «Про службу в органах місцевого самоврядування» взагалі був знятий із розгляду в парламенті, унаслідок чого й надалі служба в ОМС та в органах державної влади регулюватиметься концептуально різними підходами.

Суттєво ускладнює процес реформування відсутність Закону «Про засади адміністративно- територіального устрою», який би законодавчо встановив чіткі параметри нових адміністративно- територіальних одиниць - ОТГ, а також майбутніх районів.

Отже, окрім проблем, що перманентно виникали на місцях, додалися проблеми, яких не мало бути апріорі: законодавче й нормативно-кавове забезпечення реформування, а також фінансування перших виборів в ОТГ та виборів старост.

Констатуємо, що під час реформування продовжилися негативні тенденції, що з'жтися у 2015 р.:

у більшості районів відсутня стратегія формування ОТГ, а також координація цього процесу з боку райдержадміністрацій і районних рад, унаслідок чого формування ОТГ проходить спонтанно, повністю залежить від бажання, волі та ініціативи сільських, селищних, міських голів. Амбіції окремих сільських голів, які бачать лише себе головами ОТГ, а своє село - центром ОТГ, стали головною завадою об'єднання територіальних громад;

відсутня спрямувальна роль облдержадміністрації в процесі децентралізації в області, що обмежується лише наданням висновків щодо відповідності майбутніх ОТГ законам; обласна рада (о^ім унесення змін до Перспективного плану) цим питанням фактично не займалася;

в окремих районах голови райдержадміністрацій і районних рад зайняли пасивну позицію;

значна частина створених ОТГ не відповідає вимогам Методики. Зокрема, це стосується головної вимоги щодо визначення потенційних адміністративних центрів ОТГ (тст обласного значення й районних центрів) та зон їхньої доступності на відстані 20 км [6]. Окремі з них не мали фінансових підстав на створення, а були «сформовані» на вимогу народних депутатів України, депутатів обласної ради, впливових «аграрників»;

жодна сільська рада так і не виявила бажання об'єднатася з містиш обласного значення: Луцьком, Ковелем, Нововолинськом, Володимир-Волинським, що ставить під загрозу розвиток цих міст;

жодної ОТГ не створено в містах районного значення;

продовжилася практика створення невеликих за кількістю населених пунктів, населення і територією ОТГ. Наприклад, Поромівська сільська ОТГ у складі двох сільрад і загальною кількістю населення 3281 особа.

Висновки та перспективи подальших досліджень

2016 р. став більш успішним порівняно з попереднім у проведенні децентралізаційної реформи у Волинській області. Кількість ОТГ за цей рік зросла втричі, а громади, що об'єднайся у 2015 р., показали свою фінансово-економічну, інфра- структурну, адміністративну успішність. Однак потрібно зробити ще багато для того, щоб зазначена реформа набула незворотного характеру. Для цього слід об'єднати зусилля всіх суб'єктів, причетних до реформи. Зокрема, Волинська облдержадміністрація має зайняти активнішу позицію в цьому процесі, до чого її зобов'язує Указ Президента України [9]; усі без винятку райдержадміністрації мають бути головними провідниками реформи в районах, а не спостерігачами зазначеного процесу, прикриваючи свою бездіяльність принципом «добровільності». Також украй важливо, щоб обласні організації політичних партій, що відкрито чи завуальовано саботують децентралізаційну реформу, змінили свою позицію й почали сприяти їй через своїх представників у місцевих радах.

Ураховуючи політичний чинник і політичні впливи на хід децентралізаційної реформи, доцільно здійснити дослідження участі політичних партій та їхніх представників в органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування в цьому процесі.

Джерела та література

1. Державна служба в цифрах 2015 : інформ. вид. / упоряд. М. Канавець. - Київ : НАДС, 2015. - 32 с.

2. Деякі питання забезпечена фінансування проведення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад та сільських, селищних, міських голів об'єдиних територіальних громад : розпорядження Кабінету Міністрів України від 22 верес. 2016 р. № 696-р // Уряд. кур'єр. - 2016. - 22 жовт. - С. 19.

3. Лісова А. До кого селянам «посвататися»? / А. Лісова // Волинь-нова. - 2016. - 21 лип. - С. 6.

4. Лісова А. Чи буде Благодатне в союзі з Нововолинськом? / А. Лісова // Волинь-нова. - 2016. - 24 верес. - С. 5.

5. Малиновський В. Я. Об'єднмга територіальних громад: волинські акценти / В. Я. Малиновський // V Всеукраїнські політологічні читання імені професора Богдана Яроша : зб. наук. пр. / за заг. ред. В. І. Бортнікова, Я. Б. Яроша. - Луцьк : Вежа-^ук, 2016. - С. 130-139.

6. Методика формування спроможних територіальних громад : Постанова Кабінету Міністрів України від 8 квіт. 2015 р. № 214 // Уряд. кур'єр. - 2015. - 6 трав. - С. 9.

7. Опитування населення. Децентралізаційна реформа [Еле^фотий ресурс]. - Режим доступу : http://www.auc.org.ua/sites/default/files/sociologiya_naselennya_2016.pdf

8. Про затвердження перспективного плану формування територій громад Волинської області : розпорядження Кабінету Міністрів України від 23 верес. 2015 р. № 993-р // Уряд. кур'єр. - 2015. - 1 жовт. - С. 5.

9. Про першочергові заходи з розвитку місцевого самоврядування на 2017 рік : Указ Президента України від 7 груд. 2016 р. № 545 // Уряд. кур'єр. - 2016. - 9 груд. - С. 4.

10. Про співробітництво територіальних громад : Закон України від 17 черв. 2014 р. № 1508 // Голос України. - 2014. - 23 лип. - С. 10-11.

Размещено на Allbest.ru