Реформування конституційно-правового статусу прокуратури на сучасному етапі: проблеми та перспективи

Размещено на http://www.allbest.ru/

Східноєвропейський університет економіки та менеджменту

УДК 342.5 (045)

Реформування конституційно-правового статусу прокуратури на сучасному етапі: проблеми та перспективи

Миколенко B.A.,

кандидат юридичних наук

Статтю присвячено дослідженню конституційно-правових особливостей впровадження європейських стандартів діяльності прокуратури як важливої складової частини загального реформування правоохоронної системи України. Проаналізовано функції та повноваження прокуратури у відповідності до європейських правових стандартів. На підставі проведеного аналізу систематизовано форми, методи та практичні аспекти організації та діяльності органів прокуратури у сучасних умовах європейської міждержавної інтеграції. Наголошується, що побудова європейської моделі прокуратури є важливим напрямом діяльності держави та актуальним аспектом модернізації правоохоронної діяльності в сучасних умовах європейської міждержавної інтеграції та імплементації до українського законодавства європейських правових стандартів інституціонального та інструментального юридичного змісту.

Ключові слова: прокуратура, правоохоронна система, правоохоронна діяльність, європейські стандарти, конституційна модернізація.

Починаючи з 2014 р. українське суспільство розпочало принципово новий етап власного політико-правового та історичного розвитку, зважаючи на події Революції Гідності 2013-2014 рр., підписання та ратифікацію Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом і, як наслідок, ухвалення у 2014 р. нового Закону України «Про прокуратуру», який сформував нормативно-правові передумови для реальної побудови в Україні європейської моделі прокуратури, що ґрунтується на рамкових спільних інституціональних принципах і стандартах організації та діяльності.

Необхідно зазначити, що окремі питання конституційно-правового статусу, функціональних та організаційно-правових аспектів діяльності прокуратури неодноразово були безпосереднім предметом дослідження вітчизняної юридичної, зокрема конституційно-правової, науки.

Потрібно відзначити праці таких науковців, як О.В. Баганець, М.О. Баймуратов, Ю.Г. Барабаш, Ю.М. Бисага, С.В. Білошицький, Ю.О. Волошин, Г. Гаркуша, Л.Р. Грицаєнко, В.В. Долежан, О.Є. Єгоров, О.В. Зайчук, М. Кампо, В.Б. Ковальчук, О.Л. Копиленко, М.В. Косюта, В.В. Кравченко, В.Т. Маляренко, О.Р. Михайленко, М.І. Мичко, М.П. Орзіх, В.Ф. Погорілко, М.В. Руденко, М.В. Савчин, Ю.Г. Севрук, М.І. Ставнійчук, А.А. Стрижак, Ю.М. Тодика, Л. Федоренко, О.Ф. Фрицький, В. Шевчук, Ю.С. Шемшученко.

При цьому праці українських конституціоналістів та вчених суміжних галузей права здебільшого були зосереджені на дослідженні та науковому обґрунтуванні функціональної складової частини діяльності прокуратури України, її внутрішніх організаційно-правових питань, окремих питань взаємодії прокуратури з іншими правоохоронними та судовими органами, тоді як на сучасному етапі європейської міждержавної інтеграції України необхідним видається комплексний аналіз оптимальних шляхів удосконалення конституційно-правового статусу прокуратури у контексті загальних європейських тенденцій інтернаціоналізації конституційного права, конституціоналізації міжнародних інституціональних стандартів правоохоронної діяльності, інтенсифікації сприйняття національною правовою системою України європейських правових стандартів.

Мета статті - проаналізувати сучасний стан, проблеми та перспективи реформування прокуратури України у контексті європейської міждержавної інтеграції та сприйняття європейських правових стандартів.

В умовах європейської міждержавної інтеграції, фундаментальною основою якої є всебічне визнання особистості, її прав та свобод як найвищої соціальної цінності, не викликає жодних сумнівів теза про те, що основним завданням органів прокуратури України, як і будь-якого іншого органу публічної влади, у результаті проведення конституційної реформи має стати спрямованість всієї діяльності прокуратури на забезпечення прав, свобод та законних інтересів громадян у межах її законодавчо визначеної компетенції та виключно у спосіб, встановлений відповідними законодавчими нормами.

Виходячи з подібної аргументації, необхідно зазначити, що 26 вересня 1995 р. Україна, вступаючи до Ради Європи (далі - РЄ), взяла на себе зобов'язання перетворити прокуратуру в інституцію, яка відповідатиме європейським стандартам. Проте тривалий час модель української прокуратури залишалася застарілою, а зобов'язання - невиконаним. Згідно з Конституцією України 1996 р. прокуратура була позбавлена двох «радянських функцій»: нагляду за дотриманням і застосуванням законів та попереднього слідства. Проте органи прокуратури протягом наступних років продовжували виконувати ці функції на підставі перехідних положень Конституції. Крім надмірних повноважень, українська прокуратура була залежною від політичної влади, мала закриту процедуру доступу до професії, просування по службі, дисциплінарної відповідальності та звільнення прокурорів зі служби.

На практиці система прокуратури часто використовувалася для тиску на політичних опонентів або бізнес-конкурентів. Як наслідок, рівень довіри до прокуратури з боку громадян невисокий [1].

Проблема місця та функціонального призначення прокуратури в Україні є і залишатиметься актуальною, що посилюється зобов'язанням, яке взяла на себе наша держава, вступаючи до Ради Європи, у частині реформування прокуратури та перетворення її в орган, який відповідатиме європейським стандартам, зокрема Рекомендації РЄ (2000)19 «Про роль прокуратури в системі кримінального судочинства». Із цього приводу необхідно зазначити, що намагання реалізувати ці зобов'язання вже очевидні, однак необхідно завершити такий важливий процес, надавши йому юридичної регламентації [2, с. 71-77].

Із цього боку, на наше глибоке переконання, важлива «державницька воля» Президента України як глави держави, парламенту як законодавчого органу держави, органу прокуратури в особі Генеральної прокуратури як головного учасника процесу реформування [3, с. 207].

Для покращення ситуації здійснювалися спроби змінити прокуратуру, однак вони не мали комплексного характеру. Так, 12 липня 2001 р., під час «малої судової реформи», прокуратуру позбавили повноважень самостійно санкціонувати арешти та обшуки, здійснювати нагляд за законністю судових рішень, порушувати дисциплінарні провадження щодо суддів [4; 5].

Із 2003 р. прокурори не здійснюють нагляду за виконавчим провадженням, а починаючи з 1 липня 2007 р. до Міністерства внутрішніх справ України передано слідство щодо злочинів проти особи (15 статей Кримінального кодексу України) [6].

13 квітня 2012 р. зміни до Закону України «Про прокуратуру» суттєво обмежили повноваження прокурорів у некримінальній сфері. Проте цього було вочевидь недостатньо, аби докорінно змінити роботу прокуратури. Кілька спроб провести комплексну реформу прокуратури здійснено у 2004 і 2009 рр., однак далі першого читання підготовлені із цією метою законопроекти не пройшли [7; 8].

Відповідно до очікувань провідних вітчизняних експертів внаслідок конституційної реформи прокуратура мала б фактично вийти із системи захисту прав людини поза кримінальним судочинством. Щодо нагляду за дотриманням законів, то це, на думку окремих фахівців, має бути функцією місцевих державних адміністрацій, а не прокуратури, тобто фактично, відповідно до доктринально-праксіологічного підходу, функції прокуратури повинні зосередитись у сфері кримінальної юстиції.

У цьому контексті посттоталітарного досвіду реформування конституційно-правового статусу прокуратури необхідно зазначити, що завершення Революції Гідності ознаменувалося ухваленням парламентом 21 лютого 2014 р. Закону України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України». Фактично відбулося повернення до тексту Конституції Украйни в редакції Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. Внаслідок цього рішення у ст. 121 Конституції повернулася додаткова, п'ята, функція прокуратури у вигляді «нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами» [9].

Однак у чинному Законі України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 р. ця функція вже не передбачена, а на перехідний період вона суттєво обмежена і виконується органами прокуратури у формі представництва інтересів держави й особи в суді.

У контексті особливостей реалізації функції судового представництва органами прокуратури необхідно зазначити, що, за слушним твердженням М.В. Руденка, процесуальна правосуб'єктність прокурора значно відрізняється від інших учасників судового процесу, оскільки прокурор має публічний характер заінтересованості у справі, а сторона - суб'єктивний, матеріально-правовий; прокурор не є у процесі стороною у процесуальному розумінні, оскільки у вітчизняному праві відсутній поділ суб'єкта процесуальних правовідносин на матеріальний і процесуальний; прокурор у суді не є особливим представником сторони, оскільки в судовому процесі він діє самостійно, без повноважень від сторони та на підставі закону; прокурор у суді не є і представником держави, оскільки він є посадовою особою найважливішого правоохоронного органу - прокуратури, який без особливих доручень від цього органу, лише на підставі закону та службового становища, виконує завдання представництва інтересів у суді [10, с. 24].

Іншої позиції дотримується О.В. Агєєв, який, розглядаючи місце та характерні риси прокурора в системі суб'єктів адміністративного процесу, зазначає, що прокурор - це особливий суб'єкт процесу, який є представником держави, виражає державний інтерес та реалізує його під час вирішення конкретних справ, забезпечуючи законність прийняття у них рішень. При цьому прокурор не є обов'язковим суб'єктом адміністративно-процесуальної діяльності, його участь у процесі має факультативний характер і зумовлена можливостями ініціації провадження в адміністративній справі та вступу у процес, порушений з ініціативи інших суб'єктів. Отже, на думку науковця, прокурор є не стороною у процесі, а представником держави, носієм державного інтересу [11, с. 10].

На погляд С. Чванкіна, застосування у Конституції України та інших нормативно-правових актах терміна «представництво прокурором» помилкове, адже не відповідає змісту діяльності прокурора, не відображає ні сутності, ні характерних ознак участі прокурора у цивільному процесі. При цьому пропонується вважати участь прокурора у судовому процесі правозаступництвом, змінивши термін «представництво прокурором» на «правозаступництво прокурором» [12, с. 5, 16]. Подібної позиції дотримується й І.І. Діткевич [13, с. 14].

При цьому слід визнати певну особливість правосуб'єктності прокурора, на відміну від правосуб'єктності інших органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи й інтереси інших осіб. Так, В.С. Заяць зазначає, що правосуб'єктність прокурора, на відміну від правосуб'єктності інших органів та осіб, яким законом

надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, характеризується: а) правом самостійно визначати підстави та форми представництва;

б) правом здійснювати представництво в будь-якій стадії судочинства;

в) обов'язком виступати від імені держави незалежно від того, представляє прокурор інтереси громадянина або держави; г) компетенцією посадових осіб прокуратури щодо реалізації права внесення апеляційної, касаційної скарги; ґ) залежністю способу документального посвідчення процесуальних повноважень посадових осіб прокуратури як законних представників від компетенції [14,с. 17].

Загалом можна констатувати, що згідно з положеннями чинного Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді є самостійним міжгалузевим правовим інститутом, що зумовлює потребу в уніфікації правової регламентації порядку його здійснення [15, с. 128].

Іншим напрямом реформування конституційно-правового статусу прокуратури України є законодавча регламентація функції процесуального керівництва в рамках кримінальної юрисдикції.

Відповідно до ст. 36 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України) прокурор здійснює нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням. На сьогодні необхідність у здійсненні прокурором у до судовому розслідуванні функції процесуального керівництва зумовлена, як зазначають практики, низкою чинників: ліквідацією архаїчного кримінально-процесуального інституту додаткового розслідування, визначенням прокурора як ключового суб'єкта досудового розслідування, покладенням на прокурора обов'язку прийняття остаточного рішення за результатами проведеного розслідування кримінального правопорушення. Тому в наказі Генерального прокурора України від 19 грудня 2012 р. № 4 всі прокурори, задіяні в досудовій стадії кримінального процесу, іменуються «процесуальними керівниками досудового розслідування» [16, с. 135].

Відповідно до Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, а формою такого нагляду згідно з КПК України є процесуальне керівництво. Тому питання співвідношення прокурорського нагляду і процесуального керівництва розслідуванням досі є дискусійним, а в юридичній літературі існує чотири основні позиції щодо цієї проблеми.

Одні автори повністю відкидають керівну роль прокурора у розслідуванні злочинів, стверджуючи, що керівництво несумісне із прокурорським наглядом.

Другі вважають, що прокурор керує лише слідчими органів прокуратури, а в ролі керівників слідчих підрозділів інших правоохоронних органів виступають начальники цих слідчих підрозділів.

Деякі автори обстоюють наявність у прокурора функції процесуального керівництва розслідуванням, але тлумачать його (як і український законодавець) як форму нагляду, вважаючи, що між першим і другим чіткої межі провести неможливо.

Насамкінець є прихильники висновку, що прокурорський нагляд і процесуальне керівництво - це самостійні функції прокурора в досудовому провадженні [17, с. 48]. Існує також думка, що функція у прокурора одна, а от повноваження, встановлені ст. 36 КПК України, необхідно ділити на суто наглядові і призначені для процесуального керівництва дізнанням і слідством.

Проте більш доцільно вважати, що повноваження прокурора мають універсальний характер, оскільки в одному випадку можуть успішно виконуватися у здійсненні нагляду за додержанням законів, а в другому - для реалізації процесуального керівництва до судовим розслідуванням.

Узагальнивши зазначене, можна дійти висновку, що функції нагляду і процесуального керівництва є взаємопов'язаними, але не заміняють одна одну.

Наглядова функція забезпечує законність усього досудового провадження, а процесуальне керівництво спрямовує діяльність органів досудового розслідування на всебічне, повне й об'єктивне розслідування кримінального провадження в рамках законності, забезпеченої реалізацією наглядової функції. Її наявність зумовлюється специфікою досудового провадження, необхідністю забезпечення неухильного додержання законності в ньому та якості кримінального процесуального розслідування загалом [18, с. 189].

Чинне кримінальне процесуальне законодавство передбачає два рівні прокурорського нагляду за додержанням законів у проведенні досудового розслідування. Перший, коли прокурор-процесуальний керівник, виконуючи свої повноваження, зокрема погоджуючи процесуальні рішення, перевіряючи та маючи можливість проводити їх самостійно, виступає в ролі перепони можливим порушенням законності з боку слідчого.

Другий рівень - це право Генерального прокурора України, керівника регіональної прокуратури, керівника місцевої прокуратури, їх перших заступників та заступників за здійснення нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування скасовувати незаконні та необґрунтовані постанови слідчих та прокурорів нижчого рівня в межах строків досудового розслідування [19, с. 128].

На першому рівні, реалізуючи передбачену у ст. 121 Конституції України наглядову функцію, прокурор безпосередньо керує процесом досудового розслідування. Таке керівництво здійснюється завдяки сукупності процесуальних повноважень, визначених у КПК України, а не внутрішніх організаційно-управлінських повноважень. Це різні як за спрямованістю, так і за змістом види керівництва: перший спрямований на методику, техніку і тактику розслідування, а другий - на забезпечення високоефективної організації праці [20, с. 135].

Крім того, такі процесуальні повноваження повинні бути достатніми для організації кримінального переслідування за вчинене кримінальне правопорушення, забезпечення законності, захисту та відновлення порушеного права потерпілої сторони, забезпечення процесуальних прав усіх учасників кримінального провадження та для формування об'єктивного, ґрунтовного і неупередженого висновку щодо винуватості особи [21].

У ч. 2 ст. 36 КПК України наведено перелік повноважень, якими наділений прокурор у здійсненні нагляду

за додержанням законів під час проведення досудового розслідування, у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням. Згідно зі ст. З КПК України досудове розслідування - стадія кримінального провадження, яка починається з моменту внесення відомостей про кримінальне правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань і закінчується закриттям кримінального провадження або направленням до суду обвинувального акта, клопотання про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, клопотання про звільнення особи від кримінальної відповідальності. Тому з початком судового провадження змінюється характер повноважень прокурора, він набуває статусу рівноправного учасника, виконуючи основну свою функцію - підтримання державного обвинувачення [21].

Водночас Закон України «Про прокуратуру» (ст. 2) передбачає як одну з функцій прокуратури нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство. У межах реалізації зазначеної функції за прокуратурою закріплено обов'язок координувати зусилля правоохоронних органів відповідного рівня у сфері протидії злочинності. Згідно із чинним законодавством компетенція прокурора на досудових стадіях розкривається більш детально, оскільки до неї одночасно входять такі функції: нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство; нагляд за додержанням законів у застосуванні заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Водночас, на наш погляд, усі вони зрештою включають обов'язки, спрямовані на виконання зазначених вище функцій.

Таким чином, підсумовуючи проблеми та перспективи удосконалення конституційно-правового статусу прокуратури України на сучасному етапі, потрібно відзначити необхідність подальшої адаптації конституційного законодавства про правоохоронну діяльність, зокрема організацію та функціональну діяльність прокуратури, до європейських правових та інституціонально-організаційних стандартів, які є спільною типовою основою формування внутрішніх правових механізмів у державах-членах Європейського Союзу.

Водночас впровадження європейських стандартів конституційно-правового статусу прокуратури не тільки означає відмову від важливої ролі органів прокуратури у захисті прав та свобод людини і громадянина, а, навпаки, спонукає до посилення такої ролі в межах компетенції, притаманної прокуратурі європейської функціональної моделі, і саме з таких методологічно-доктринальних позицій, на наш погляд, потрібно виходити у подальшому поглибленні конституційної реформи в Україні в сучасних умовах європейської міждержавної інтеграції.

прокуратура реформування європейський

Список використаних джерел

1. Україна пасе задніх за рівнем довіри до органів влади [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.pravda.com.ua/news/2013/02/11/6983262.

2. Про роль прокуратури в системі кримінального судочинства : Рекомендація R(2000) 19 Комітету Міністрів держав-членів Ради Європи II Вісник прокуратури. - 2001.-№2.-С. 71-77.

3. Капустін М.В. Поняття представництва прокуратурою інтересів людини та держави в суді / М.В. Капустін // Актуальні проблеми держави і права : збірник наукових праць. - Вип 68. - О. : Нац. ун-т «Одеська юридична академія», 2012. - 609 с.

4. Пиріг В. Українці не довіряють усім інститутам влади в країні - опитування / В. Пиріг [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zaxid.net/news/showNews.do2ukrayintsi_ ne_doviryayut_usim_institutsiyam_vladi_v_ krayiniopituvannya&objectld=1360742.

5. Про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» : Закон України [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/2663-14.

6. Про внесення змін до статті 112 Кримінально-процесуального кодексу України : Закон України [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon5.rada.gov.ua/laws/ anot/965-16.

7. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку із прийняттям Кримінального процесуального кодексу України : Закон України [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/4652-17/print1447161621411987.

8. Про прокуратуру : Проект Закону України [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_2?pf3516=2491&skl=7.

9. Висновок Венеціанської комісії щодо проекту Закону України «Про прокуратуру» (м. Венеція, 11-12 жовтня 2013 р.) [Електронний ресурс]. - Режим доступу : https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/.

10. Руденко М.В. Прокурор у господарському судочинстві : [навчальний посібник] / М.В. Руденко. -К.:Ін Юре, 2003. - 380 с.

11. Агеев О.В. Прокурор як суб'єкт адміністративного процесу : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / О.В. Агеев. - X., 2006. - 20 с.

12. Чванкін С.А. Добровільне представництво у цивільному процесі України: автореф. дис. ... канд. юрид. наук/С.А. Чванкін. - О., 2005. - 22 с.

13. Діткевич І.І. Адміністративна процесуальна правосуб'єктність : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / І.І. Діткевич. -X., 2011. -22 с.

14. Заяць В.С. Правове регулювання участі представника у судовому адміністративному процесі : автореф. дис. ... канд. юрид. наук/ В.С. Заяць. - Ірпінь, 2011. - 20 с.

15. Стефанчук М.М. Діяльність прокуратури щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді: проблеми теоріїта практики / М.М. Стефанчук. -К.:Ін Юре, 2016.-500 с.

16. Говоруха М. Суть наглядової діяльності прокурора та процесуального керівництва/ М. Говоруха II Вісник прокуратури. -2013.-№11.-С. 130-138.

17. Юрчишин В.М. Прокурор яккерівник досудового розслідування / В.М. Юрчишин II Адвокат: наука і практика. - 2012. -№7,- С. 45-50.

18. Лець Н. Роль процесуального керівника у виконанні завдань кримінального судочинства / Н. Лець II Вісник прокуратури. -2013.-№11.-С. 181-192.

19. Домніков О. Організаційне забезпечення процесуального керівництва у кримінальних провадженнях / О. Домніков II Вісник прокуратури. -- 2013-- № 11. -- С. 125-132.

20. Богуцький П. Прокуратура в системі кримінальної юстиції / П. Богуцький II Вісник прокуратури. - 2013,- №11.-С. 129-137.

Ющенко М.С. Процесуальне керівництво розслідуванням із боку прокурора за новим КПК України / М.С. Ющенко [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http:// www.corp-lguvd.lg.ua/d130122.html.

Статья посвящена исследованию конституционно-правовых особенностей внедрения европейских стандартов деятельности прокуратуры как важной составляющей общего реформирования правоохранительной системы Украины. Проанализированы функции и полномочия прокуратуры в соответствии с европейскими правовыми стандартами. На основании проведенного анализа систематизированы формы, методы и практические аспекты организации и деятельности органов прокуратуры в современных условиях европейской межгосударственной интеграции. Отмечается, что построение европейской модели прокуратуры является важным направлением деятельности государства и актуальным аспектом модернизации правоохранительной деятельности в современных условиях европейской межгосударственной интеграции и имплементации в украинское законодательство европейских правовых стандартов институционального и инструментального юридического содержания.

Ключевые слова: прокуратура, правоохранительная система, правоохранительная деятельность, европейские стандарты, конституционная модернизация.

The article investigates the constitutional and legal features the introduction of European standards of prosecution as an important component of the overall reform of the law enforcement system of Ukraine. Analyzed the functions and powers of the prosecution in accordance with European legal standards. Based on the analysis systematized forms, methods and practical aspects of the organization and activity of organs in modern conditions intergovernmental European integration. It is noted that the construction of the European model of prosecution is an important activity of the state and important aspect of the modernization of the enforcement activity in modern conditions of European integration and the implementation of the intergovernmental Ukrainian legislation to European legal standards, institutional and instrumental legal content.

Key words: prosecutors, law enforcement system, law enforcement, European standards, constitutional modernization.

Размещено на Allbest.ru