Окремі аспекти правового статусу внутрішньо переміщених осіб в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Окремі аспекти правового статусу внутрішньо переміщених осіб в Україні

Внутрішнє вимушене переміщення населення останніх років, спричинене окупацією Криму та конфліктом на території Донбасу, без перебільшення є найбільшою гуманітарною кризою за весь час незалежності України. Так, за даними Міністерства соціальної політики України станом на початок 2017 р. на облік взято понад 1,6 млн переселенців з Донбасу та Криму [1].

Відповідно до положень Керівних принципів ООН щодо переміщення осіб всередині країни внутрішньо переміщеними вважаються особи або групи осіб, які були змушені залишити чи покинути власні домівки або місця проживання, через або для того, щоб уникнути наслідків збройного конфлікту, повсюдних проявів насильства, порушень прав людини, стихійних або таких, що викликані діяльністю людини, лих, і які не перетнули міжнародно-визнаний державний кордон [2]. Тобто внутрішньо переміщені особи (далі - ВПО) складають вразливу групу осіб, права та інтереси яких потребують особливих гарантій, специфічних механізмів реалізації та захисту.

На жаль, заходи, що запроваджуються задля подолання цієї проблеми в Україні, так само, як і відповідне національне законодавство, не відрізняються однорідністю та нерідко не відповідають світовим стандартам забезпечення і гарантування прав ВПО. Україна, зіштовхнувшись із проблемою ВПО, була вимушена фактично з нуля створювати засоби забезпечення прав цієї категорії осіб, що пояснюється відсутністю національного досвіду, пов'язаного із реєстрацією ВПО, належною міжвідомчою координацією, ефективною взаємодією між державними органами влади, громадськими організаціями, волонтерами, міжнародними організаціями, із розробкою та впровадженням комплексних державних програм тощо [3, с. 7].

Набуваючи такої гостроти, означені проблеми значною мірою актуалізують наукові дослідження правового статусу ВПО. Особливого значення на тлі масового вимушеного переміщення фізичних осіб і необхідності захисту прав та інтересів останніх, серед іншого, набувають і потребують вирішення питання про включення / невключення до Реєстру територіальної громади інформації про ВПО та присвоєння їм статусу членів територіальної громади.

Відповідно до положень ст. 33 Конституції України кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом [4]. Це право для громадян України, іноземців та осіб без громадянства так само встановлюється і ч. 1 ст. 2 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» [5].

Таке переміщення особи може бути різним за тривалістю, регулярністю та спрямованістю, без зміни місця проживання, із тимчасовою або постійною зміною проживання. При цьому не має значення, чи є таке пересування «внутрішнім» або ж «зовнішнім» [6, с. 163-164].

Разом з тим в Україні існує інститут реєстрації, який полягає у фіксації постійного місця проживання чи тимчасового перебування фізичних осіб. Згідно зі ст. 3 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» місце проживання - житло, розташоване на території адміністративно-територіальної одиниці, в якому особа проживає, а також спеціалізовані соціальні установи, заклади соціального обслуговування та соціального захисту, військові частини, а місце перебування - адміністративно-територіальна одиниця, на території якої особа проживає строком менше шести місяців на рік.

Водночас, як встановлено ч. 2 ст. 2 вказаного Закону, реєстрація місця проживання чи місця перебування особи або її відсутність не можуть бути умовою реалізації прав і свобод, передбачених Конституцією, законами чи міжнародними договорами України, або підставою для їх обмеження.

Відповідно до змін, що були внесені до законодавства, функція з реєстрації місця проживання чи перебування фізичних осіб покладається на органи місцевого самоврядування [7]. Зокрема, ст. 11 Закону «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» встановлює, що орган реєстрації, серед іншого, формує та веде Реєстр територіальних громад, а також реєструє і знімає з реєстрації місця проживання / перебування осіб у межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Частина 1 ст. 37¹ Закону України «Про місцеве самоврядування» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад відносить у якості делегованих повноважень формування та ведення реєстру територіальної громади відповідно до закону [8].

Таким чином, органом реєстрації є уповноважений «виконавчий орган сільської, селищної або міської ради, сільський голова (у разі якщо відповідно до закону виконавчий орган сільської ради не утворено), що здійснює реєстрацію, зняття з реєстрації місця проживання особи на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, на яку поширюються повноваження відповідної сільської, селищної або міської ради» (ст. 3 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні»).

За своєю суттю така реєстрація є внесенням інформації до реєстру територіальної громади та документів, до яких вносяться відомості про місце проживання чи перебування особи із зазначенням адреси житла або місця перебування із подальшим внесенням відповідної інформації до Єдиного державного демографічного реєстру в установленому Кабінетом Міністрів України порядку (ст. 3 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні»). У свою чергу, згідно зі ст. 3 цього Закону реєстр територіальної громади є базою даних, призначеною для зберігання, обробки, використання визначеної цим Законом інформації, що створюється, ведеться та адмініструється органом реєстрації для обліку осіб, які проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Слід наголосити, що категорія «проживання» є значно ширшою і не може ототожнюватися виключно з місцем постійного проживання.

Що ж до категорії «внутрішньо переміщена особа», то нею, згідно з ч. 1 ст. 1 Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» є громадянин України, іноземець або особа без громадянства, яка перебуває на території України на законних підставах та має право на постійне проживання в Україні, яку змусили залишити або покинути своє місце проживання у результаті або з метою уникнення негативних наслідків збройного конфлікту, тимчасової окупації, повсюдних проявів насильства, порушень прав людини та надзвичайних ситуацій природного чи техногенного характеру [9]. Разом із тим Україна покладає на себе зобов'язання вживати «всіх можливих заходів, передбачених Конституцією та законами України, міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, щодо запобігання виникненню передумов вимушеного внутрішнього переміщення осіб, захисту та дотримання прав і свобод внутрішньо переміщених осіб, створення умов для добровільного повернення таких осіб до покинутого місця проживання або інтеграції за новим місцем проживання в Україні» (ч. 1 ст. 2 Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб»).

Відповідно до частин 1 та 2 ст. 4 Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» факт внутрішнього переміщення особи підтверджується та юридично оформлюється довідкою про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи, що діє безстроково, крім випадків, передбачених ст. 12 вказаного Закону; а підставою для взяття на облік внутрішньо переміщеної особи є проживання на території, де виникли зазначені в ст. 1 цього Закону обставини, на момент виникнення останніх.

З метою обліку таких осіб в Україні створюється Єдина інформаційна база даних про внутрішньо переміщених осіб (частини 1, 2 ст. 4¹ Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб») [10].

Водночас слід зазначити, що, хоча законодавством не встановлюється обов'язок для осіб, які були змушені покинути власне місце проживання, ставати на облік як ВПО, доступ до реалізації окремих прав такі особи можуть отримати лише після отримання відповідного статусу. Наприклад, ст. 7 Закону

України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» передбачає, що реалізація права на зайнятість, пенсійне забезпечення, загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття, у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності, від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, на отримання соціальних послуг відповідно до законодавства України має право виключно взята на облік внутрішньо переміщена особа. Тобто фактично ВПО притаманні права, що й до набуття відповідного статусу, а також специфічний комплекс прав та обов'язків, характерний виключно для вказаної категорії осіб.

Утім, справедливим буде вказати на те, що додаткові права, передбачені для ВПО, мають на меті не поставити останніх у більш привілейоване становище, а, навпаки, вирівняти їх у можливостях із іншими категоріями осіб, з огляду на «вразливий стан осіб, які перебувають у стресовій ситуації і були вимушені покинути місця постійного проживання, робочі місця, речі, іноді документи, і переїхати в нове для них місце без житла, засобів до життя та звичного оточення» [11, с. 9].

Особливий правовий статус ВПО, серед іншого, стосується і порядку реєстрації їхнього місця проживання. Так, відповідно до ст. 5 Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» довідка про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи засвідчує місце проживання внутрішньо переміщеної особи на період наявності підстав, зазначених у ст. 1 цього Закону. Адресою ж покинутого місця проживання внутрішньо переміщеної особи, у розумінні зазначеного Закону, визнається адреса місця проживання особи на момент виникнення відповідних обставин.

Щодо означеної процедури у законодавстві існує колізія, оскільки, відповідно до положень ст. 3 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», документами, до яких вносяться відомості про місце проживання, є: 1) паспорт громадянина України; 2) тимчасове посвідчення громадянина України; 3) посвідка на постійне проживання; 4) посвідка на тимчасове проживання; 5) посвідчення біженця; 6) посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту; 7) посвідчення особи, якій надано тимчасовий захист; а документами, до яких вносяться відомості про місце перебування, є довідка про звернення за захистом в Україні та довідка про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи.

На нашу думку, у цьому випадку слід застосовувати положення саме ст. 5 Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб», що має більшу юридичну силу як спеціальний закон, а тому на час наявності підстав, передбачених ст. 1 Закону, місце проживання внутрішньо переміщеної особи засвідчує довідка про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи, а відповідна інформація вноситься до реєстру територіальної громади.

Відповідно до положень ч. 1 ст. 3 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. Водночас будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються (ч. 2 ст. 3 Закону).

У свою чергу, територіальна громада - це жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр (абз. 2 ст. 1 Закону). Тобто, як випливає із наведеного, оскільки територіальна громада є сукупністю жителів, її членами можуть бути фізичні особи, незалежно від громадянства, які постійно проживають на відповідній території.

Виходячи з аналізу чинного законодавства, критерій тривалості, втілений у категорії «постійне проживання», не є однозначним, що зумовлюється відсутністю легального визначення останньої. Втім, вбачається, що цю категорію слушно було б розкривати безвідносно темпоральної складової через взаємозв'язок із фактом реєстрації місця проживання. На підтвердження цієї думки слід навести положення ч. 3 ст. 3 Закону України «Про місцеві вибори», якими встановлюється, що належність громадянина до відповідної територіальної громади та проживання його на відповідній території визначається його зареєстрованим місцем проживання [12]. Такий підхід буде аналогічним і щодо негромадян, які, однак, матимуть усічений статус, наприклад, стосовно виборчих прав тощо.

У контексті сутності місцевого самоврядування права членів територіальної громади переважно розглядаються через їх право брати участь у ньому, чому кореспондує соціальне призначення місцевого самоврядування, яке полягає в забезпеченні життєдіяльності членів територіальних громад, реалізації індивідуальних та колективних інтересів [13, с. 2]. Водночас основою всієї системи муніципальних прав і свобод особи, її «муніципального» статусу є конституційне право на участь у місцевому самоврядуванні, яке можна розглядати як визнані або встановлені та гарантовані Конституцією України можливості особи (осіб) на виявлення власної індивідуальної чи колективної волі щодо вирішення питань місцевого значення в різних сферах місцевого життя.

Однією з головних та найбільш масових форм участі членів територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення є участь у місцевих виборах. І на особливу увагу у цьому контексті заслуговує проблема забезпечення політичних прав громадян, які набули статусу ВПО. Так, у жовтні 2015 р. на місцевих виборах 1 345 100 переселенців не змогли взяти участь у виборах і обрати депутатів місцевих рад, незважаючи на те, що Конституція України та міжнародні стандарти однозначно визначають рівність прав усіх громадян, зокрема в питаннях виборчого права, і такі обмеження порушують принцип недискримінації як в частині забезпечення рівності прав і свобод, так і рівності можливостей, становлять непряму дискримінацію за ознаками місця проживання та належності до ВПО і суперечать стандартам міжнародного права, Конституції, законам України, а також зобов'язанням України щодо забезпечення сталої інтеграції ВПО за місцем переміщення [14].

Таким чином, більшість ВПО, знаходячись поза межами виборчого процесу на місцевому рівні, певною мірою потрапили у «політичну ізоляцію» через неможливість зміни виборчої адреси, що стає на заваді, поряд з іншим, процесу їхньої повноцінної інтеграції до приймаючих місцевих громад. Тобто юридично громадяни-ВПО наділені усією повнотою виборчих прав, проте наразі не існує ефективного механізму їх реалізації. І, хоча питання участі ВПО у виборах «може бути надзвичайно чутливим з політичної точки зору… беручи до уваги те, що воно може призвести до зміни складу електорату у виборчих округах і таким чином, потенційно змінити результати виборів» [15, с. 1], ця проблема потребує досягнення певного консенсусу і її вирішення, перш за все, залежить від реалізації саме політичної волі уповноважених осіб.

Наразі громадяни України, які набули статусу ВПО, щодо права участі у муніципальних виборах прирівнюються до не - громадян, що додатково викликає особливий подив на тлі світової практики участі у муніципальних виборах іноземців та осіб без громадянства, які на законних підставах постійно проживають на території держави. Так, відповідно до Конвенції Ради Європи про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні [16] кожна країна, яка ратифікувала цю Конвенцію, зобов'язується надати кожному постійному мешканцю-інозем - цю право голосувати та висувати свою кандидатуру на виборах до органів місцевого самоврядування, якщо він відповідає тим правовим вимогам, які пред'являються громадянам, і, крім того, на законних підставах постійно мешкає у відповідній державі протягом п'яти років, що передують виборам. Така практика є характерною для Данії, Естонії, Ісландії, Ірландії, Іспанії, Нідерландів, Норвегії, Угорщини, Фінляндії, Швеції та ін. [17, с. 16]. Також аналогічною є викладена у Керівних принципах щодо виборів (2002 р.) [18] позиція Венеціанської комісії, яка неодноразово рекомендувала Україні допустити іноземців до участі у виборах на муніципальному рівні [19].

Отже, означена проблема обмеженості виборчих прав ВПО потребує негайного і ефективного вирішення, а саме внесення змін до законодавства, які б передбачили для відповідних осіб можливість зміни виборчої адреси шляхом особистого подання заяви до відділу ведення Державного реєстру виборців за місцем фактичного проживання.

Викладене вище дає змогу дійти таких висновків: незважаючи на декларовані у вітчизняному законодавстві положення щодо правового статусу ВПО, його фактичне втілення потребує уточнення, а права відповідних осіб - формування належного механізму реалізації та захисту. Внутрішньо переміщених осіб безвідносно громадянства, за умови реєстрації ними нового місця проживання із внесенням належних даних до довідки про взяття на облік та Реєстру територіальної громади, слід вважати членами відповідної територіальної громади. Доцільно внести зміни до вітчизняного законодавства, що регулює питання участі громадян у місцевих виборах, які б встановили можливість ВПО зміни виборчої адреси, що сприяло б належній реалізації виборчих прав останніх та їхній остаточній інтеграції до місцевих громад.

Список використаних джерел

переміщений виборчий право законодавчий

1. Мінсоцполітики: Обліковано 1 648 852 переселенці [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/ article? art_id=249675546.

2. Руководящие принципы по вопросу о перемещении лиц внутри страны [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.un.org/ ru/documents/decl_conv/conventions/intemal_displacement_ principles.shtml.

3. Смаль В. Внутрішньо переміщені особи: соціальна та економічна інтеграція в приймаючих громадах [Електронний ресурс] / В. Смаль, О. Позняк; упоряд. В. Кокоть. - Київ: [б. в.], 2016. - 93 с. - Режим доступу: http://pleddg.org.ua/wp-content/uploads/2016/05/IDP_ REPORT_PLEDDG_edited_09.06.2016.pdf.

4. Конституція України [Електронний ресурс]: ред. від 30.09.2016 // Відом. Верхов. Ради України. - 1996. - №30. - Ст. 141. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/254к/96-вр.

5. Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні [Електронний ресурс]: Закон України від 11.12.2003 №1382-IV; ред. від 16.04.2017 // Відом. Верхов. Ради України. - 2004. - №15. - Ст. 232. - Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/ laws/show/1382-15.

6. Динько О.Ф. Правова природа та зміст категорії «свобода пересування» / О.Ф. Динько // Держава і право: зб. наук. пр. Юрид. і політ. науки. Вип. 15 / Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. - Київ, 2002. - С. 162-166.

7. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування та оптимізації надання адміністративних послуг [Електронний ресурс]: Закон України від 10.12.2015 №888-УІІІ; ред. від 10.12.2015 // Відом. Верхов. Ради України. - 2016. - №3. - Ст. 30. - Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/888-19.

8. Про місцеве самоврядування в Україні [Електронний ресурс]: Закон України від 21.05.1997 №280/97-ВР; ред. від 07.05.2017 // Відом. Верхов. Ради України. - 1997. - №24. - Ст. 170. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/280/97-вр.

9. Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб [Електронний ресурс]: Закон України від 20.10.2014 №1706-VU; ред. від 20.04.2017 // Відом. Верхов. Ради України. - 2015. - №1. - Ст. 1. - Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/ 1706-18.

10. Про облік внутрішньо переміщених осіб [Електронний ресурс]: постанова Каб. Міністрів України від 01.10.2014 №509; ред. від 16.05.2017 // Офіц. вісн. України. - 2014. - №81. - Ст. 2296. - Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/509-2014-п.

11. Внутрішньо переміщені особи: безоплатна правова допомога та стратегічні справи [Електронний ресурс]: практ. посіб. / Одес. обл. орг-ція ВГО «Комітет виборців України». - Одеса: [б. в.], 2016. - 98 с. - Режим доступу: https://www.izbirkom.org.ua/upload/ВПО % 20 стратегічні % 20 справи % 20 (версия % 20 для % 20 сайта)%20 (2)^Ј

12. По місцеві вибори [Електронний ресурс]: Закон України від 19.03.2015 №595-УІП; ред. від 19.03.2017 // Відом. Верхов. Ради України. - 2015. - №37-38. - Ст. 366. - Режим доступу: http:// zakon5.rada.gov.ua/laws/show/595-19.

13. Грабильнікова Т Л. Поняття прав членів територіальної громади в місцевому самоврядуванні [Електронний ресурс] / Т.Л. Грабильнікова // Публічне адміністрування: теорія та практика: електрон. зб. наук. пр. - 2013. - Вип. 2 (10). - Режим доступу: http://www. dridu.dp.ua/zbirnik/2013-02 (10)/24.pdf.

14. Права внутрішньо переміщених осіб [Електронний ресурс] / Українська Гельсінська спілка з прав людини. - Режим доступу: https:// helsinki.org.ua/prava-vnutrishno-peremischenyh-osib/.

15. Шуджаат А. Внутрішньо переміщені особи та участь у виборах: короткий огляд [Електронний ресурс]: Біла книга IFES, вересень 2016 р. / А. Шуджаат, Х. Робертс, П. Ербен; Міжнар. фундація виборчих систем, 2016. - 30 с. - Режим доступу: http://wwwiifes.org/sites/default/files/ ifes_idps_and_electoral_participation_2016-11 -14-ukrainian.pdf.

16. Конвенция об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне [Електронний ресурс]: Конвенція Ради Європи, Страсбург, 5 лют. 1992 р. - Режим доступу: https://rm.coe. int/168007bd4e.

17. Electoral Systems and Voting Procedures at Local Level [Електронний ресурс] / Report by the Steering Committee on Local and Regional Democracy (CDLR); adopted by CDLR at its 22^nd meeting? 1-4 December 1998. - 53 c. - Режим доступу: https://wcd.coe.int/com.instranet. Instr aServlet? Index=no&command=com.instranet. CmdBlobGet&InstranetI mage=2565325&SecMode=1&DocId=1348514&Usage=2.

18. Кодекс належної практики у виборчих справах [Електронний ресурс]: Керівні принципи та Пояснювальна доповідь, ухвалені Венеціанською комісією на 52-й сесії (Венеція, 18-19 жовт. 2002 р.). - Режим доступу: http://www.venice.coe.int/webforms/ documents/default.aspx? pdffile=CDL-AD(2002) 023rev-ukr.

19. Венеціанська комісія рекомендує Україні допустити іноземців до участі у виборах [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://tyzhden.ua/News/7121.

Размещено на Allbest.ru