Пенсионная реформа в Российской Федерации

Таким образом, остаются нерешенными следующие задачи ныне действующей пенсионной системы:

усиление заинтересованности в уплате страховых взносов - работодателями и формирования у них побудительных мотивов к этому;

повышение социальной ответственности работодателей как за состояние условий труда работников, так и за их пенсионное обеспечение, экономически побуждая к созданию безопасных для здоровья условий труда;

практическое сворачивание- корпоративных программ негосударственного пенсионного обеспечения.

Всесторонний анализ эффективности пенсионной системы важен не только для специалистов, но и для всех граждан страны, ибо пенсии совмещают воспроизводственную и стимулирующую функции и тем самым увеличивают производительность труда, поскольку у работников возникает уверенность в своей экономической обеспеченности после окончания трудовой деятельности. Рассмотрим параметр, который более всего интересует будущих пенсионеров - размер пенсии. Европейская Социальная Хартия предписывает предоставление пожилым людям средств, достаточных "для того, чтобы позволить им оставаться полноценными членами общества максимально возможное время. Средства должны позволить пенсионерам вести достойную жизнь и играть активную роль в публичной, социальной и культурной жизни".

Как отмечалось выше, согласно новой конструкции реформы при периоде отчисления страховых взносов не менее 30 лет, размер пенсии составит 40% от заработка, с которого уплачивались взносы. Максимальная величина этого заработка ограничена размером 415 тысяч рублей в год. Следовательно, для работников, чья заработная плата превышает эту сумму, размер пенсии не обеспечит минимальные стандарты относительных размеров пенсии для "типичного получателя", установленные Европейским Кодексом Социального Обеспечения. Нормы Кодекса приняты Европейской Социальной Хартией и подписаны РФ в 2000 году.

С 2005 года величина ПМ в целом по РФ определяется на основании потребительской корзины. Состав минимального набора продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг в соответствии с методологическими рекомендациями для основных социально-демографических групп населения определяется (среди прочего) с учетом: "фактического объема потребления продуктов питания, непродовольственных - товаров и услуг в малоимущих семьях…; минимальной обновляемости, - минимального разнообразия, низкой розничной цены, доступности товаров…; финансовых возможностей государства по обеспечению социальной защиты населения на федеральном и региональном уровнях…".

Другими словами, ПМ позволяет нашим гражданам удовлетворить лишь самые насущные потребности и определяет границу абсолютной бедности человека. Спикер Совета Федерации С. Миронов считает, что "прожиточный минимум надо рассчитывать не как "продуктовый набор", без которого не выжить, а как гарантированный социальный стандарт потребления". Таким стандартом по мнению директора Всероссийского центра уровня жизни (ВЦУЖ) В. Бобкова является восстановительный потребительский бюджет (ВПБ). В отличие от ПМ он является бюджетом простого воспроизводства уровня жизни и позволяет удовлетворять основные материальные и духовные потребности населения, необходимые для восстановления физических и интеллектуальных сил человека, социального и физического развития детей и подростков, поддержания активного социального и физического состояния пенсионеров. По расчетам ВЦУЖ восстановительный потребительский бюджет в 2,5 - 3 раза больше ПМ. Полностью разделяю эту позицию. Именно ВПБ и должен лежать в основе государственных гарантий пенсионерам и обеспечиваться трудовыми пенсиями. Тогда 2-х - 3-х кратное превышение средней пенсии над ВПБ будет свидетельствовать о стабильности и процветании России.

Правительство в конце апреля этого года внесло в нижнюю палату два законопроекта с предложениями, коренным образом меняющими российскую пенсионную систему. А в мае эти документы поступили в Комитет ГД по труду и социальной политике. Правительство предлагает с 1 января 2011 года установить единые тарифы страховых взносов для всех работодателей: в Пенсионный фонд - в размере 26 процентов, Фонд социального страхования - 2,9 процента и фонды обязательного медицинского страхования - 5,1 процента. В 2010 году величина страховых взносов в эти фонды будет сохраняться в размерах действующих ставок единого социального налога. То есть 20 процентов, 2,9 процента и 3,1 процента соответственно.

Другая принципиальная новость - во втором правительственном законопроекте. Она связана уже непосредственно с пенсиями. Вместо базовой части трудовой пенсии вводится фиксированный базовый размер как составная часть страховой части трудовой пенсии, которая также будет индексироваться. С 1 января 2015 года величину фиксированного базового размера предполагается увеличивать на 6 процентов за каждый год страхового стажа, превышающего 30 лет. В законодательство вводится понятие "минимальный уровень пенсионного обеспечения граждан". И с 1 января 2010 года размер пенсии с учетом других мер социальной поддержки пенсионеров в виде дополнительного материального (социального) обеспечения и ежемесячной денежной выплаты не может быть меньше прожиточного минимума российского пенсионера. В законопроекте предполагается с 1 января 2010 года всем пенсионерам повысить трудовые пенсии, при определении размеров которых применяется механизм денежной оценки пенсионных прав, приобретенных до 1 января 2002 года. Предусматривается увеличить расчетный пенсионный капитал застрахованных лиц на 10 процентов и, сверх того, на один процент за каждый год общего трудового стажа, приобретенного до 1 января 1991 года.

Конкретный гражданин может иметь только один накопительный профессиональный пенсионный счет (далее по тексту ППС), на котором формируются финансовые ресурсы для выплаты досрочной пенсии; указанный профессиональный пенсионный счет в течение длительного переходного периода в каждый конкретный момент времени может находиться в одном из двух состояний: либо он ведется уполномоченным негосударственным пенсионным фондом (далее по тексту НПФ) и является негосударственным (если гражданин имеет трудовой договор с работодателем, состоящем в ППС), либо он ведется пенсионным фондом Российской Федерации (далее по тексту ПФР) и является государственным (если гражданин имеет трудовой договор с работодателем, не состоящем в ППС).Таким образом, структура системы досрочного пенсионного обеспечения должна быть построена на базе двух подсистем равных возможностей: государственной и негосударственной. Функционирование первой обеспечивает ПФР, а второй - ППС. Существует проблема взаимодействия государственной и негосударственной подсистем.

Между двумя подсистемами на законодательном и нормативном уровне должно быть обеспечено определенное взаимодействие:

- необходим единый порядок ведения профессионального пенсионного счета в государственной и негосударственной подсистемах.

- должен быть разработан и утвержден единый механизм передачи профессионального пенсионного счета и накопленной на нем суммы из ПФР в ППС и наоборот;

- необходима организация единого государственного центра учета наличия и движения профессиональных пенсионных счетов (предпочтительно его создание на базе ПФР);

- должен быть обеспечен порядок контроля и ответственности за внесение работодателями досрочных пенсионных взносов, юридически адекватный порядку контроля и ответственности за внесение страховыхвзносов в ПФР.

Выделение самостоятельного канала финансирования и выплаты досрочных пенсий предполагает параллельное сосуществование двух систем - действующей распределительной (для выплаты пенсий по текущим обязательствам ПФР), ресурсы которой не могут быть уменьшены, и досрочной накопительной. Это вызовет увеличение совокупной финансовой нагрузки на работодателей вследствие необходимости одновременной уплаты взносов как в текущую распределительную, так и в досрочную накопительную системы. Проблема состоит в минимизации этой дополнительной нагрузки всеми возможными методами и, в первую очередь, за счет минимизации ставок досрочных пенсионных взносов.

Решение данной проблемы осложняется и фактором возраста работников: при низких фиксированных (т.е. одинаковых для всех) ставках досрочных пенсионных взносов , работники старших возрастных групп не успеют накопить достаточные средства для последующего получения приемлемой по величине пенсии. Наоборот, высокие фиксированные ставки приведут не только к чрезмерной финансовой нагрузке на работодателя, но и обеспечат работникам младших возрастных групп размер пенсии, превышающей сумму месячного заработка в несколько раз. Поэтому главной задачей является минимизация дополнительной финансовой нагрузки с одновременным созданием условий для обеспечения нормального (нормативно закрепленного) уровня пенсий всем возрастным группам работников.

Отличительная особенность предлагаемой модели состоит в применении ставок досрочных пенсионных взносов, величина которых дифференцирована по возрасту работников. Иначе говоря, размер ставки изменяется в зависимости от того, в каком возрасте (или, что одно и то же, на каком этапе выработки специального трудового стажа) работник переходит на накопительные принципы формирования досрочной пенсии настарте пенсионной реформы, либо приступает к трудовой деятельности в неблагоприятных условиях труда в послереформенный период.

Непосредственный расчет ставок досрочных пенсионных взносов (рис. 2) дает “чистую” нетто-ставку, отчисления в соответствии с которой дают только сумму пенсионного взноса, полностью зачисляемую на досрочный пенсионный счет работника.

На основании вышесказанного можно сделать следующие выводы:

1. Реформирование пенсионной системы требует комплексного подхода.

Невозможно реформировать пенсионную систему в отрыве от реформы заработной платы и системы налогообложения, развития финансовой инфраструктуры экономики и подъема в реальном секторе народного хозяйства.

2. В программных документах должна быть четко сформулирована цель реформ, понятная и принятая обществом.

3. Реформа не должна осуществляться за счет пенсионеров и лиц предпенсионного возраста, так как они не имеют возможности защитить себя. Ущемление же их прав катастрофически подорвет доверие населения как к пенсионной реформе, так и к государству.

4. Управление пенсионной системой должно основываться на четком разграничении функций. Причем сбор пенсионных средств и их расходование должны находиться в компетенции разных органов исполнительной власти.

5. Изменение механизма финансирования и исчисления пенсий должнообеспечивать повышение устойчивости пенсионной системы, справедливоеопределение размера пенсий.

6. Россия стремится выполнить главный международный норматив пенсионного обеспечения (Европейская социальная хартия, Конвенция МОТ №102) - уровень пенсии должен быть не ниже 40% заработной платыквалифицированного работника.

Пока этот стандарт недостижим, и, по признанию самих авторов реформы, положение нынешних пенсионеров вряд ли изменится к лучшему.

Итак, реформа началась, первые средства накопительной части пенсии вложены в ценные государственные бумаги, обещающие в среднем 17-18% годовых.

Негосударственные пенсионные фонды боятся не успеть к дележке «пирога» наших накоплений и атакуют кабинет министров.

Таким образом, введение пенсионных накоплений и активное привлечение негосударственных структур наряду с жестким контролем за всем процессом позволят существенно изменить состояние пенсионной системы в России, дав ее гражданам возможность реально влиять на размер своей будущей пенсии.

2.2 Направления совершенствования и дальнейшее развитие пенсионной системы

Сохранение распределительной системы бесперспективно - в ее рамках коэффициент замещения последовательно снижался бы, составляя к концу периода лишь 19%.

Важным потенциальным источником дополнительного финансирования пенсионной системы могут служить средства фонда национального благосостояния (ФНБ) и средства от приватизации государственных компаний.

В том, что касается ФНБ, присутствует большая неопределенность, связанная с непредсказуемостью цен на нефть. В последнее время ожидания их снижения очередной раз сменились прогнозами постепенного дальнейшего роста. Другой источник неопределенности - сохраняющаяся пока возможность использования этих средств не на пенсии, а на поддержку экономики и другие цели.

Предлагаемый подход к использованию ФНБ включает следующие пункты:

принятие решение об использовании средств ФНБ исключительно на поддержку пенсионной системы;

использование на эти цели только инвестиционного дохода ФНБ;

направление инвестиционного дохода на дополнительное финансирование страховых пенсий.

Предлагаемая система имеет следующие преимущества:

1) если остающийся инвестиционный доход направлять на дополнительные выплаты страховой пенсии, то не может возникнуть ситуации нехватки ресурсов: инвестиционный доход не может существенно снижаться, поскольку в рамках данной концепции не могут снижаться размеры ФНБ.

Число пенсионеров будет расти сравнительно медленно, так что можно будет, по крайней мере, поддерживать реальные размеры дополнительных страховых пенсий. Худший случай состоит в том, что при невысоких ценах на нефть не удастся собрать в ФНБ достаточной суммы для установления значимой величины дополнительных пенсий;

2) дополнительные выплаты будут работать на решение сформулированных выше приоритетных задач. Об этом свидетельствуют представленные на рис. 6 оценки эффекта увеличения ресурсов страховой и накопительной компоненты. Размеры дополнительного финансирования условно приняты равными доходам от повышения ставок пенсионных взносов на 1%. В рассматриваемый период это эквивалентно 0,2% ВВП. Иными словами, для получения такого инвестиционного дохода требуется накопить ФНБ размером порядка 5% ВВП (исходя из реальной доходности 5%).

Приведенные оценки свидетельствуют о том, что финансирование страховой пенсии может существенно помочь предотвратить приближающийся пенсионный кризис, тогда как передача средств в накопительную компоненту почти ничего не даст для решения этой наиболее острой проблемы.

Единственное потенциальное преимущество у финансирования накопительных пенсий по сравнению со страховыми состоит в том, что это позволяет перенести в будущее часть расходов, облегчая наметившуюся проблему «перегрева экономики».

Однако не очевидно, что использование инвестиционных доходов ФНБ может ускорять инфляцию. Представляется, что в наиболее вероятных сценариях данное различие не будет существенным. Использование средств от приватизации на страховые пенсии нынешним пенсионерам оправдано тем, что таким образом частично компенсируются потери когорт, понесших потери от проведенной пенсионной реформы.

Размеры ФНБ, требуемые для поддержания коэффициента замещения на уровне 2006 г. либо на уровне 20%.

Полученные результаты свидетельствуют о том, что использование инвестиционного дохода ФНБ при высоких ценах на нефть позволит затормозить падение коэффициента замещения, однако вряд ли способно полностью решить проблемы пенсионной системы.

Другим источником ресурсов могут стать средства от приватизации госкомпаний, которые также могут быть использованы на увеличение финансирования страховых пенсий. Однако это опасно делать напрямую, поскольку поступления от приватизации будут носить разовый, а обязательства по выплате пенсий - постоянный характер. Возникающая проблема разрешима, если направлять выручку от приватизации в ФНБ, а пенсионную систему финансировать за счет доходов от размещения средств ФНБ независимо от их происхождения.

Текущая приведенная стоимость дополнительных ресурсов, требуемых для поддержания до 2050 г. коэффициента замещения на уровне 2006 г. составляет 20,9 трлн. рублей. Это более чем вдвое превышает приводимую Е. Гайдаром оценку суммарной стоимости государственных компаний (369 млрд. долл.).

Переход к более избирательным критериям предоставления пенсий.

В России применяются сравнительно мягкие, по международным меркам, критерии предоставления пенсий. Так, для получения трудовой пенсии достаточно иметь стаж работы всего 5 лет. В результате в настоящее время число пенсионеров по старости превышает число лиц пенсионного возраста. Минимальный вариант перехода к более избирательному представлению пенсий состоит в предложенной выше реформе базовых пенсий (их предоставлении только нуждающимся пенсионерам).

Представляется, что право на получение трудовых пенсий целесообразно было бы предоставлять, например, при наличии стажа не менее 20 лет.

Развитие негосударственного пенсионного страхования, играющего ведущую роль в большинстве развитых стран

Одна из главных современных тенденций развития пенсионного систем в мире состоит в растущем значении негосударственных пенсионных схем. Такие схемы носят добровольный характер и могут финансироваться как работодателями, так и самими работниками. Приведенные в обзорных работах ОЭСР и Всемирного банка данные показывают, что из 30 стран ОЭСР в 19 основная пенсионная схема носит добровольный характер. При этом в большинстве случаев она финансируется за счет работодателя: в двух странах Испании и Финляндии источником финансирования служат только взносы работников, в 4 странах -взносы работников и работодателей и в 13 - только работодателей. В ряде стран (как развитых, так и с переходной экономикой либо категории развивающиеся рынки) в последние годы были проведены реформы, предусматривающие повышение роли негосударственных пенсионных схем. Такие схемы получают особенное развитие в странах со сравнительно низким индексом замещения.

Перспективы развития негосударственного пенсионного страхования в России неоднозначны. С одной стороны, граждане пока не готовы активно участвовать в пенсионном страховании, полностью перекладывая эту проблему на государство, с другой - надвигающийся дефицит рабочей силы может привести к тому, что социальные пакеты, включая пенсионное страхование, могут стать важным средством борьбы за квалифицированных работников.

Повышение пенсионного возраста, неизбежность этой меры определяется сочетанием нескольких обстоятельств.

Во-первых, Россия имеет самый низкий среди развитых стран пенсионный возраст.

Во-вторых, Россия вступает в длительный период острого дефицита рабочей силы. Еще одна проблема - гендерная, связанная с тем, что женщины раньше выходят на пенсию и дольше живут. Для того чтобы сократить разрыв в уровне пенсий между мужчинами и женщинами, необходимо снизить гендерные различия в пенсионном возрасте. Считается, что при нормальном выборе пенсионного возраста ожидаемая продолжительность пребывания на пенсии должна составлять примерно 15 лет.

В настоящее время ожидаемая продолжительность жизни в момент выхода на пенсию составляет 13 лет для мужчин и 22 года для женщин. Учитывая это, заслуживает обсуждения принятый во многих странах вариант установления для мужчин и женщин одинакового пенсионного возраста, например, на уровне 62 лет). Минимальным вариантом представляется повышение возраста выхода на пенсию до 62,5 лет для мужчин и 60 лет для женщин.

Демографические сдвиги в структуре населения, ведущие к увеличению доли пожилого населения, заставили большинство развитых стран начать серию пенсионных реформ. Во многих случаях реформы включают повышение пенсионного возраста, что часто обосновывается повышением длительности жизни либо усложнение досрочного выхода на пенсию.

Такие меры снижают расходы на пенсионные выплаты для стран, где снижение рождаемости и повышение продолжительности жизни в последние годы увеличивают финансовую нагрузку на пенсионную систему. Отметим, что в процессе реформ различие в пенсионном возрасте мужчин и женщин, как правило, уменьшается либо вообще исчезает. Как правило, подобные реформы подготавливаются и осуществляются в течение длительного времени, поскольку их претворение в жизнь часто сопровождается социальными конфликтами и вызывает масштабные акции протеста. Рассмотрим сначала конкретные примеры пенсионных реформ в отдельных странах.

Поскольку для российской пенсионной системы особенно тяжелым окажется период 2018-2041 гг., пенсионный возраст следует повысить до начала этого периода.

Например, один из вариантов - повышение пенсионного возраста на год ежегодно в 2011-2016 гг. Возможно, следует пойти по пути «мягкого» повышения пенсионного возраста, например, повысить его только для тех, кто не имеет достаточно большого рабочего стажа, либо предусмотреть возможность более раннего выхода на пенсию с получением ее в меньших размерах.

Повышение пенсионного возраста окажет воздействие не только на пенсионную систему, но и на развитие экономики в целом за счет увеличения численности экономически активного населения и темпов роста экономики, увеличения числа плательщиков социального налога, уменьшения числа пенсионеров.

Грубая оценка последствий повышения пенсионного возраста до 62 лет как для мужчин, так и для женщин, дает следующие результаты. Для получения более точных оценок требуется проведение моделирования.

Подводя итог, можно еще раз обратить внимание как на масштабность предстоящих задач по дальнейшему совершенствованию пенсионной системы, так и на неотложность решений, которые предстоит принять.

С 1 января 2010 года вступили в силу два Федеральных закона, направленные на дальнейшее совершенствование пенсионной реформы.

Валоризация пенсий.

С 1 января 2010 было произведено увеличение размеров трудовых пенсий через повышение (валоризацию) пенсионных прав граждан, приобретенных ими до 01.01.2002 на 10 %, а также на 1 % за каждый полный год общего трудового стажа до 1 января 1991 года. При этом продолжительность указанного общего трудового стажа ограничению не подлежит.

Повышение пенсий до уровня минимального прожиточного уровня.

С 2010 года было законодательно установлено, что сумма пенсии и социальных выплат (ЕДВ, региональные надбавки к пенсии и др.), причитающихся пенсионеру, должна быть не меньше официального прожиточного минимального уровня пенсионера, установленного в регионе по его месту жительства или пребывания. Для этого неработающим пенсионерам, у которых совокупный объем социальных выплат, меньше прожиточного минимума, будет назначаться федеральная или региональная социальная доплата к пенсии.

Замена ЕСН страховыми взносами.

С 1 января 2010 года в России упразднился единый социальный налог. Вместо него вводятся страховые взносы во внебюджетные фонды: Пенсионный фонд РФ, Фонды обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования. С 2011 года прошло увеличение тарифа страховых взносов до34%, из которых 26% составят взносы в ПФР. В 2010 году уровень взносов в государственные внебюджетные фонды остался на уровне 2009 года (в частности, размер взносов в ПФР составит 20%).

Переход на новую систему уплаты страховых взносов.

С 2010 года была изменена система взимания страховых взносов в государственные внебюджетные фонды. Страховые взносы уплачиваются по полной ставке с заработка, не превышающего 415 тысяч рублей в год, а заработок свыше этой суммы вообще страховаться не будет и, соответственно, страховые взносы с него в государственные внебюджетные фонды взиматься не будут. Размер максимального страхового заработка будет индексироваться ежегодно в соответствии с ростом средней заработной платы.

Стимулирование более позднего выхода на пенсию.

Государство будет поощрять более поздний выход работников на пенсию без директивного увеличения пенсионного возраста. За точку отчета берется трудовой стаж - 30 лет для мужчин и 25 лет для женщин. За каждый год переработки к 2015 году фиксированный базовый размер страховой части пенсии будет увеличен на 6%, а если человек отработал меньше этой нормативной величины, то будет уменьшен на 3% за каждый неотработанный год.

Изменения порядка формирования и начисления пенсии.

Объединение базовой и страховой части пенсии, страховой стаж.

С 2010 года базовая часть трудовой пенсии по старости вошла в состав страховой части трудовой пенсии по старости. В результате трудовая пенсии по старости состоит из страховой части трудовой пенсии по старости и (для лиц родившихся после 1967 года) накопительной части трудовой пенсии по старости.

Социальные доплаты до регионального прожиточного минимума.

С 2010 года было законодательно установлено, что сумма пенсии с учетом других социальных выплат (ЕДВ, дополнительного материального (социального) обеспечения и мер социальной поддержки граждан, установленных законодательством субъекта Российской Федерации, в денежном выражении), установленных пенсионеру, должна быть не меньше величины прожиточного минимума пенсионера, установленной в субъекте Российской Федерации по месту его жительства или месту пребывания.

Размер федерального прожиточного минимума пенсионера будет устанавливаться ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и на плановый период. Величина прожиточного минимума пенсионера в каждом субъекте Российской Федерации устанавливается ежегодно законом субъекта РФ и доводится до сведения Пенсионного фонда РФ.

Изменения порядка установления пенсий инвалидам.

С 2010 года пенсия и ежемесячная денежная выплата инвалидам былаустанавлена в зависимости от группы инвалидности, а не от степени ограничения трудоспособности, как было ранее. Это позволило увеличить размер выплат тем, у кого группа инвалидности выше, чем степень ограничения трудоспособности, а также назначать пенсию инвалидам, не имеющим степень ограничения способности к трудовой деятельности.

Замена ЕСН страховыми взносами и администрирования страховых взносов.

С 1 января 2010 года в России упразднился единый социальный налог. Вместо него ввелись страховые взносы в государственные внебюджетные фонды: Пенсионный фонд РФ, Фонды обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования. Ранее все взносы включались в единый социальный налог, администрирование который осуществляли налоговые органы.

Размер страховых взносов в 2010 году был следующий: В Пенсионный фонд РФ - 20% от заработной платы конкретного работника; Фонд социального страхования - 2,9%, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования - 1,1%, Территориальные фонды обязательного медицинского страхования - 2,0%. Общий размер тарифов в 2010 году на уровне 2009 года (ЕСН - 26%).

Тариф страховых взносов на 2012-2013 года составляет: ПФР - 22% ФСС - 2,9% ,ФОМС - 5,1% .Таким образом тариф страховых взносов в внебюджетные фонды на 2012-2013 года составит 30 процентов.

При этом также установлено, что с сумм превышающую предельную величину базы для начисления страховых взносов (512 000 тысяч рублей) 10% необходимо уплатить в Пенсионный фонд.

Таким образом, совершенствование пенсионной системы позволит к 2032 году создать все необходимые условия для повышения индивидуального коэффициента замещения утраченного заработка, на который начислялись страховые взносы, трудовой пенсией по старости на уровне 40% при наличии 30-летнего стажа. А после 2020 года для тех, кто имеет трудовой стаж в советский период, трудовая пенсия по старости будет на уровне 2,5 прожиточных минимумов пенсионера (сейчас она на уровне 1,33).



3. Пенсионный фонд Российской Федерации как гарант пенсионного обеспечения граждан

3.1 Место пенсионного фонда Российской Федерации в пенсионной системе

Пенсионный фонд Российской Федерации - государственное учреждение, наделенное публично-властными полномочиями и имеющее специальную правоспособность. Пенсионный фонд РФ создан для государственного управления средствами пенсионной системы. При этом решены две принципиальной важности задачи. Первая - средства пенсионной системы выведены из ранее консолидированного государственного бюджета (сфера самостоятельного бюджетного процесса). Так ПФР приобрел статус самостоятельного государственного внебюджетного фонда, сохранив его по сей день. Вторая задача - основным источником финансирования пенсионных выплат являются страховые взносы и платежи, которые уплачиваются за застрахованных лиц работодателями. В результате источником выполнения государством его обязательств перед пенсионерами стал не государственный бюджет, а страховой платеж. И, хотя средства Пенсионного фонда сохраняют статус федеральных средств, они в то же время по своей природе являются средствами обязательного пенсионного страхования.

К основным задачам Пенсионного фонда относятся:

- целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов, а также финансирование расходов;

- организация работы по взысканию с работодателей и граждан, виновных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья,

- профессионального заболевания или по случаю потери кормильцаПоложения о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утв. Постановлением ВС РФ от 27.12.1991 № 2122-1 (ред. от 05.08.2000) "Вопросы Пенсионного фонда РФ (России)" // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: / Компания «Консультант Плюс». П.3;

- капитализация средств ПФР, а также привлечение в него добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц;

- организация и ведение индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц в соответствии с Федеральным законом «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования» Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования : Федеральный закон от 01.04.1996 г. № 27-ФЗ с изм. от 27.12.2009 г. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»:/ Компания «Консультант Плюс»., а также организацию и ведение государственного банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации (России);

- межгосударственное и международное сотрудничество Российской Федерации по вопросам, относящимся к компетенции ПФР; участие в разработке и реализации в установленном порядке межгосударственных и международных договоров и соглашений по вопросам пенсий и пособий;

- изучение и обобщение практики применения нормативных актов по вопросам уплаты в ПФР страховых взносов и внесение в Верховный Совет Российской Федерации предложений по ее совершенствованию;

- проведение научно - исследовательской работы в области обязательного пенсионного страхования;

- разъяснительная работа среди населения и юридических лиц по вопросам, относящимся к компетенции ПФР. (Приложение А)

По поводу страховых взносов в литературе высказаны две точки зренияХудяков, А.И. Теория страхования. - М.: Статут, 2010. - С. 218.. Согласно первой точке зрения, которая вытекает из теории «страхование как экономическая категория», страховая премия является взносом (вкладом) страхователя в фонд, являющийся коллективным фондом этих страхователей. В силу этого само страховое отношение в части уплаты страхового взноса рассматривается как отношение по формированию страхового фонда, выступая в качестве перераспределительного, финансового отношения.

Согласно второй точке зрения страховая премия является платой за страхование, где в обмен на страховую премию страхователь получает товар в виде страховой защиты. В силу этого само отношение по уплате страховой премии выступает в качестве обменного отношения, являющегося по своей экономической природе разновидностью товарно-денежного отношения.

Характерно, то, что обе точки зрения являются взаимоисключающими, поскольку выражают противоположные концепции страхового дела и основаны на разных оценках природы страхового отношения.

Высказаны две точки зрения и по поводу природы страхового взноса:

К. Маркс считал, что страховой взнос осуществляется за счет прибавочного продукта; А. Вагнер рассматривал эти взносы в качестве амортизационных отчисленийДемин, А.В. Налоговое право России: учебное пособие. - Красноярск: РУМЦ ЮО, 2006. - С. 314..

Эти точки зрения основываются на том, что страховая премия является платой за страхование. Страховая премия, выражая возмездность страховых отношений, выступает как плата страхователя страховщику за товар в виде страховой защиты.

Между тем понятия «страховой взнос» и «страховая премия», будучи взаимосвязанными, имеют разные значения. Страховая премия - это та денежная сумма, которую страхователь должен передать страховщику в качестве платы за страхование. Страховым взносом является очередной платеж страховой премии при уплате ее в рассрочку. Поэтому денежная сумма, передаваемая страхователем страховщику в соответствии с условиями страхования, выражает собой не страховой взнос, а страховую премию. Если страховая премия уплачивается по частям, то лишь эти части страховой премии именуются «очередными страховыми взносами».

ПФР может принимать участие в финансировании программ социальной защиты пожилых и нетрудоспособных граждан.

Средства ПФР формируются за счет:

- страховых взносов работодателей;

- страховых взносов граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, в том числе адвокатов, нотариусов;

- страховых взносов иных категорий работающих граждан;

- ассигнований из республиканского бюджета Российской Федерации на выплату государственных пенсий и пособий военнослужащим и приравненным к ним по пенсионному обеспечению гражданам, их семьям социальных пенсий, пособий на детей в возрасте старше полутора лет, на индексацию указанных пенсий и пособий, а также на предоставление льгот в части пенсий, пособий и компенсаций гражданам, пострадавшим от чернобыльской катастрофы, на расходы по доставке и пересылке пенсий и пособий;

- средств, возмещаемых ПФР Государственным фондом занятости населения Российской Федерации в связи с назначением досрочных пенсий безработным;

- средств, взыскиваемых с работодателей и граждан в результате предъявления регрессных требований;

- добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц, а также доходов от капитализации средств ПФР и других поступлений. (Приложение Б)

С 1 января 2010 пенсионному фонду введена новая функция - администратора платежей, поступающих на пенсионное и медицинское страхование. Эта функция ранее принадлежала налоговым органам О страховых взносах в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования : Федеральный закон от 24.07.2009 г. № 212-ФЗ с изм. от 25.11.2009 г. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс»..

Теперь, если следовать логике многочисленных научных работ, доказывающих самостоятельность налоговой ответственности, возник новый вид юридической ответственности - ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о страховых взносах. О страховых взносах в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования : Федеральный закон от 24.07.2009 г. № 212-ФЗ с изм. от 25.11.2009 г. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».г. 6

ПФР не могут быть переданы полномочия органа государственной власти, поскольку он является исключительно самостоятельным финансово-кредитным учреждением.

В соответствии с пунктом 1 статьи 10 Федерального закона от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» в страховой стаж, учитываемый при определении права на трудовую пенсию, включаются периоды работы и (или) иной деятельности, которые выполнялись на территории Российской Федерации лицами, застрахованными в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», при условии, что за эти периоды уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации.

Обязанность по страхованию работника, по своевременной и в полном объеме уплате за него страховых взносов в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации и по ведению учета, связанного с начислением и перечислением страховых взносов в указанный бюджет, возложено на страхователя (пункт 2 статьи 14 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»).

Согласно п. 2 ст. 13 ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» страховщик обязан назначать (пересчитывать) и своевременно выплачивать обязательное страховое обеспечение (трудовые пенсии) на основе данных индивидуального (персонифицированного) учетаОб обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации : Федеральный закон от 15.12.2001 г. № 167-ФЗ с изм. 27.12.2009 г. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс»..

Согласно п. 3 ст. 9 ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» выплаты страховой части трудовой пенсии осуществляются за счет бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

Право застрахованного своевременно и полностью получать обязательное страховое обеспечение за счет средств бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации регламентировано также ст. 15 Федерального закона № 167.

Таким образом, действующее законодательство, регулирующее порядок и условия выплаты обеспечения по обязательному государственному пенсионному страхованию, в качестве органа, исполняющего обязательства по выплате такого обеспечения, определяет Пенсионный фонд Российской Федерации, отвечающий по данным обязательствам за счет средств бюджета Фонда, формируемого в установленном законом порядке.

Средства ПФР направляются на:

- выплату в соответствии с действующим на территории Российской Федерации законодательством, межгосударственными и международными договорами государственных пенсий, в том числе гражданам, выезжающим за пределы Российской Федерации;

- финансовое и материально - техническое обеспечение текущей деятельности ПФР и его органов;

- другие мероприятия, связанные с деятельностью ПФР. (Приложение В)

ПФР является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием.

Юридическое лицо публичного права всегда связано с публичной властью. Публичная власть государственных и муниципальных органов и учреждений в пределах их территории, предметов ведения, компетенции, специализации распространяется на неопределенный круг субъектов, что невозможно для коммерческих организаций, такой властью не обладающих. Например, для Пенсионного фонда - это пенсионеры и т.д. В отношении этих лиц у ПФР есть распорядительные полномочия, а у должностных лиц - дискреционные полномочия: право принимать властные (административные) решения в отношении неподотчетных им лиц, но в пределах законаБолдырев, В.А. О юридических лицах публичного права // Журнал Российского права. - 2008. - № 11. - С. 13..

Публичная управленческая деятельность - это одна из форм публичной реализации власти. Однако властная деятельность публичного учреждения, его способы управления имеют особый специфический по конкретному объекту и индивидуализированный характер. В отличие от органов государства, субъекта РФ, местного самоуправления публичные учреждения не издают нормативных актов общего значения. Они их применяют. Пенсионный фонд РФ не устанавливает правила пенсионного обеспечения (это сделано законом парламента). Его отделения назначают пенсию и могут не назначить пенсию лицу, если у него нет на это права, но делают это в рамках норм, установленных законом.

Пенсионный фонд в России создается государством и находится в его собственности. Пенсионный фонд РФ не имеет устава и действует на основании положения, принятого или утвержденного учредителем, являющимся собственником учреждения или действующим от имени собственника.

Пенсионный фонд РФ создается не путем объединения членов (участников), а посредством властных мер - принятия законовКовалев, И.А. Юридические лица в сфере публичного и частного права // Журнал российского права. - 2009. - № 6. - С. 27.. Он не нуждается в процедуре государственной регистрации, необходимой для всех юридических лиц частного права, для общественных объединений и религиозных организаций. Таким образом, государственное (правовое) признание и, следовательно, правовое создание Пенсионного фонда осуществляется не путем регистрации, а в иных формах, предусмотренных законом.

Создание денежного фонда позволяет влиять на процесс производства путем финансирования наиболее важных отраслей, проводить различные мероприятия социального характера, например, путем выплаты пенсий, пособий и решать другие задачи. Пенсионный фонд Российской Федерации создан в целях управления финансовыми ресурсами пенсионного обеспечения и относится к государственным внебюджетным фондам социального назначения. ПФР должен:

служить материальной основой государственного обязательного социального страхования;

являться одним из основных источников финансирования социальных гарантий, закрепленных Конституцией РФ;

функционировать как самостоятельные финансово-кредитные учреждения, т.е. обеспечивать эффективность процесса формирования и использования фондом денежных средств.

Руководство ПФР осуществляется правлением ПФР и его постоянно действующим исполнительным органом - исполнительной дирекцией. (Приложение Г)

В состав правления ПФР входят по должности председатель, первый заместитель, заместители председателя правления и исполнительный директор ПФР,

а также управляющие двенадцатью отделениями ПФР.

В состав правления ПФР могут входить представители общественных, религиозных и государственных организаций, объединений, учреждений и предприятий, деятельность которых связана с защитой интересов пенсионеров, инвалидов и детей.

В работе правления ПФР могут принимать участие с правом совещательного голоса управляющие отделениями ПФР по республикам в составе Российской Федерации, руководители министерств и ведомств Российской Федерации, Банка России.

Правление Пенсионного фонда России: несет ответственность за выполнение функций, относящихся к компетенции ПФР; определяет перспективные и текущие задачи ПФР; утверждает бюджет, сметы расходов (включая фонд оплаты труда) ПФР и его органов, отчеты об их исполнении, а также его структуру и штаты; назначает и освобождает от должности исполнительного директора и его заместителей, председателя ревизионной комиссии ПФР и руководителей его отделений; утверждает положения об исполнительной дирекции, ревизионной комиссии и региональных органах ПФР; издает в пределах своей компетенции нормативные акты по вопросам, относящимся к деятельности ПФР. Законодательством РФ предусмотрена государственная регистрация нормативных актов, затрагивающих права и обязанности граждан, устанавливающих правовой статус организаций или носящих межведомственный характер, издаваемых Пенсионным фондом РоссииО введении государственной регистрации актов, издаваемых Пенсионным фондом РФ, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Фондом социального страхования РФ : Указ Президента РФ от 20.03.2001 г. № 318 с изм. от 18.01.2010 г. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».; решает другие вопросы, отнесенные к компетенции ПФР Постановление ВС РФ от 27.12.1991 № 2122-1 (ред. от 05.08.2000) "Вопросы Пенсионного фонда РФ (России)" // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс»..

Для осуществления контроля деятельности исполнительной дирекции ПФР и его региональных органов образуется ревизионная комиссия ПФР.

Предприятия, организации, учреждения, в том числе банки, обязаны представлять уполномоченным ПФР в районах и городах, ревизионной комиссии ПФР необходимые документы и сведения, относящиеся к деятельности ПФР, за исключением сведений, составляющих коммерческую тайну, перечень которых устанавливается законодательством.

Работники системы ПФР приравниваются по условиям медицинского и бытового обслуживания к работникам аппарата соответствующих органов исполнительной власти.

Уполномоченные ПФР в районах и городах подлежат обязательному государственному личному страхованию и имеют право на возмещение причиненного им ущерба в порядке и на условиях, установленных для сотрудников Государственной налоговой службы Российской Федерации.

Территориальные органы Пенсионного фонда РФ как самостоятельные

юридические лица также действуют на основе положений, утверждаемых учредителем - Пенсионным фондом РФ, а именно его Правлением.

В структуре Пенсионного фонда - 7 Управлений в Федеральных округах Российской Федерации, 81 Отделение Пенсионного фонда в субъектах РФ, ОПФР в г. Байконур (Казахстан), а также свыше 2 500 территориальных управлений во всех регионах страны. В системе ПФР трудится более 133 000 специалистов Иванов, Ю.В. Организация работы отделения Пенсионного фонда // Трудовое право. - 2008. - № 12. - С. 36..

Целесообразно обратить внимание и на ГУ Пенсионного фонда Российской Федерации по г. Костроме и Костромскому району, которое осуществляет назначение, перерасчет и выплату государственных пенсий и трудовых пенсий по старости с учетом надбавок и повышения О передаче полномочий по назначению и выплате государственных пенсий отделению ПФР по Костромской области : Постановление Губернатора Костромской области от 26.04.2001 г. № 178 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».. В том числе пенсий, оформленных досрочно по предложению органов службы занятости, компенсационную выплату, установленную к пенсиям, выплату социального пособия на погребение неработающих пенсионеров или возмещение стоимостиуслуг на погребение (детализированным службам по вопросам похоронного дела, выплату компенсаций неработающим лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами, а также других выплат, финансируемых за счет средств федерального бюджета и средств бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, на основании нормативно - правовых актов Российской Федерации.

Постановлением Правления Пенсионного Фонда от 28 февраля 1991 года было создано ГУ-ОПФР по Костромской области, включающее в себя службы уполномоченных в районах, где зарегистрировано более 5 тысяч плательщиков страховых взносов.

С 1991 года произошли следующие изменения в его структуре: с 1992 года в структуру Управления ПФР введен контрольно-бюджетный отдел; 1993 год - отдел автоматизации; 1994 год - административно-хозяйственный отдел; 1996 год - группа по ведению персонифицированного учета в государственном пенсионном страховании; 1998 год - создан юридический отдел. В 2001 году председатель Правления ПФР и губернатор Костромской области подписали Соглашение «О передаче полномочий по назначению и выплате пенсий от органов социальной защиты ГУ-ОПФР по Костромской области». Процесс пенсионного обеспечения сосредоточился в одних руках.

С созданием единой пенсионной службы в ГУ-ОПФР созданы отделы: назначения и перерасчета пенсий; организации выплаты пенсий; группа оценки пенсионных прав застрахованных лиц; группа по работе с обращениями граждан; группа по капитальному строительству и ремонту; группа по защите информации специалист по гражданской обороне; отдел социальных выплат; отдел по защите информации; отдел информационных технологий.

В 2002 году создан отдел организации и учета процесса инвестирования. В 2004 году функции ПФР расширились. Был сформирован федеральный реестр граждан, имеющих право на государственную социальную помощь. Монетизация льгот, начавшаяся с января 2005 года, коснулась 97 тысяч жителей Костромской области. В 2007 году создан отдел социальных выплат. В 2009 году создана группа по взаимодействию со средствами массовой информации и группа по актуарным расчетам.

Сейчас в ГУ-ОПФР по Костромской области 9 управлений (по районам Буйскому, Галичскому, Красносельскому, Макарьевскому, Мантуровскому, Нейскому, Нерехтскому, Шарьинскому, по городу Костроме и Костромскому району) и 16 Отделов ПФР (по по районам Антроповскому, Волгореченскому, Вохомскому, Кадыйскому, Кологривскому, Межевскому, Октябрьскому, Островскому, Павинскому, Парфеньевскому, Поназыревскому, Пыщугскому, Солигаличскому, Судиславскому, Сусанинскому, Чухломскому) Портал государственных органов Костромской области: Пенсионный фонд [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.adm44.ru/social1/offbudget/pension.. В них трудится 784 специалиста, обслуживающих 205986 пенсионера, 51432 страхователя и 799675 застрахованных лиц.

Таким образом, специфика главной задачи публичного учреждения (услуга со стороны публичной власти) и особый (частичный, специализированный и индивидуализированный) характер осуществления публичной власти Пенсионным фондом обусловливают своеобразие организационной структуры и деятельности этого учреждения.

Управление им строится на принципах сочетания единоначалия и коллегиальности. Пенсионный фонд РФ с его отделениями на местах, которые тоже, как и он, являются юридическими лицами имеет иерархическую структуру.

Поскольку считается, что собственность субъектов РФ тоже является государственной, то понятием «государственное учреждение» объединяются учреждения Российской Федерации и ее субъектовЧиркин, В.Е. Юридическое лицо публичного права. - М. : Норма, 2007. - С. 167.. Отделы и отделения Пенсионного фонда РФ, находящиеся на территории субъектов РФ и на территории муниципальных образований, являются федеральными, а на территории муниципальных образований действуют учреждения - их отделения Российской Федерации и субъектов РФ, предоставляющие государственные (публичные) услуги населению муниципальных образований.

Собственно управленческие учреждения ПФР тоже выполняют социально значимую роль, занимаются социально значимой деятельностью, преследуют социальные цели, занимаются управленческой работой (например, назначают пенсии и т.д.). Руководство собственно управленческих учреждений строится на принципе единоначалия.

Таким образом, если дать наиболее общую характеристику публично-правового учреждения Пенсионный фонд РФ как юридического лица публичного права, то можно сказать, что это публично-правовое образование, находящееся в состоянии субординации, обладающее правом на применение особой (специализированной и индивидуализированной) публичной власти при оказании публичных услуг, пользующееся по сравнению с органами государства более широкой гражданской правосубъектностью и несущее публично-правовую и иные формы ответственности.



3.2 Реформирование деятельности пенсионных фондов по пенсионному обеспечению в России