Формирование и размещение муниципального заказа на примере муниципального образования Поронайский городской округ

Поставка товаров, работ, услуг для муниципальных нужд -- распространенный случай непосредственного участия органов в имущественных отношениях. Область закупок должна обеспечить необходимость муниципальных органов для реализации ими задач, функций. Закон № 44-ФЗ, к сожалению, не решает проблемы, имеющиеся в области муниципальных закупок.

Одной из проблем действующей системы муниципальных закупок является отсутствие в Законе № 44-ФЗ понятия уполномоченного органа, координирующего деятельность муниципальных закупок.

Цикл закупочной деятельности необходимо начинать не с прогноза, составления плана закупок, плана-графика, а с четких определений потребностей муниципальных учреждений, в той или иной закупке. То есть каждая закупка или группа закупок должны работать на определенный целевой показатель с обоснованием необходимости, объема и стоимости закупки.

С позиции В.Е. Белова Белова С. Госзакупки за рубежом: общее и особенное [Электронный ресурс] URL: http://www.crn.ru/numbers/reg-numbers/detail.php?ID=18960 , одной из проблем является то, что законодательная база муниципальных закупок не обеспечивает нормативной регламентации в части возникновения заказа, обоснования объема и финансирования закупок. В данной позиции целесообразным исследовать вопрос о том, какие конкретно меры могут применяться к должностным лицам, непосредственно принимающим решения, не отвечающие социальным интересам относительно номенклатуры, объема товаров (услуг), лимитов финансирования.

Отсутствие нормативной регламентации обоснования объема и финансирования закупок приводит к не эффективной экономии бюджетных средств, а также незаинтересованности в такой экономии самих заказчиков.

Поощрение таких должностных лиц должно быть более эффективным приемом экономии бюджетных средств. Заинтересованными в такой экономии средств обязаны быть и сам заказчик, и должностные лица, которые размещают муниципальные заказы. Для вторых необходимо ввести вид премии -- за деятельность по размещению таких заказов, количество которой должно быть определено от 1 до 5% от количества сэкономленных средств относительно вида товаров, работ, услуг. Оставшиеся средства необходимо направлять на полное удовлетворение нужд заказчика. Неэкономность трат бюджетных средств дает предпосылку к проблеме определения начальной (максимальной) цены контракта.

При полном отсутствии методики выявления начальной цены контракта «заказчик сталкивается с демпингом таких цен, непонятно как такой «экономией», приводит к неисполнению, ненадлежащей реализации контракта поставщиком» Белова С. Госзакупки за рубежом: общее и особенное [Электронный ресурс] URL: http://www.crn.ru/numbers/reg-numbers/detail.php?ID=18960 .

Из-за отсутствия единых определенных четких критериев затруднена проверка установления цены и при непосредственном размещении заказа у поставщика (подрядчика). В качестве начальной цены заказчики указывают объем денежных средств, определенных им на приобретение такого вида продукции, это не говорит об их экономии Беляева О.А. Торги: теоретические основы и проблемы правового регулирования: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2014. - С. 3..

Одна из не менее значимых проблем -- участие в осуществлении заказов недобросовестных субъектов.

Предпосылкой данной проблемы является определение участника, согласно п. 4 ст. 3 Закона № 44-ФЗ. Участник закупки -- любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя.

Также, отмечаются случаи предоставления участниками недостоверной информации в заявках, поскольку их товар не соответствует в полной мере требованиям, указанным заказчиком в документации. В качестве примера можно назвать Решение по делу № 93/17 о нарушении законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок от 25 апреля 2017 года.

Нормы законодательства предусматривают отклонение такой заявки, но у заказчика не всегда есть возможность проверить такое соответствие, что приводит к поставке товара с иными характеристиками, в отличие от описания в документации или извещении о проведении закупки, к долгим разбирательствам, и как следствие, к убыткам заказчика.

С позиции К.В. Кичика, для обеспечения охраны имущественных интересов правовых образований необходимо законодательно определить минимальные требования к любым поставщикам товара для государственных, муниципальных потребностей вне прямой зависимости от приема размещения заказов Истомин В.Г. Антимонопольные требования к торгам: юридический анализ норм Закона «О защите конкуренции» и практики их применения//Юрист.- 2015.- N 1. - С. 17.

Ограничения на непосредственное участие субъектов в таком размещении государственных, муниципальных заказов должны быть введены федеральными законами, путем определения специальных требований к указанным субъектам.

С другой стороны, есть мнение, что определение «квалификационного критерия» ведет к ограничению участия и ограничению конкуренции, это является способствует развитию коррупции.

Можно согласиться с позицией о введении требований к субъектам размещения заказов, возложении на последних обязанности представлять необходимые документы для подтверждения таких требований. Это позволит заказчикам на этапе отбора участников (рассмотрения частей заявок) исключить участие фирм, не способных исполнить обязательства по контракту.

С указанной выше проблемой связано умышленное уменьшение цены субъектами муниципальных закупок.

Недобросовестные поставщики без проблем имеют возможность победить на торгах, когда предлагают цены меньше рыночных, даже меньше себестоимости. Указанных поставщиков интересует получение аванса без непосредственного исполнения контракта.

В Законе № 44-ФЗ предусмотрена ст. 37, в соответствии с которой комиссия заказчика вправе отклонить заявку участника, если предложенная в заявке цена снижена на 25 и более процентов по отношению к НМЦК, а в составе заявки отсутствуют расчет предлагаемой цены контракта, ее обоснование, либо иные документы, предусмотренные законом. Но в настоящее время неясно, может ли участник представить обоснование цены после проведения аукциона, когда в ходе торгов предложенная им цена оказалась ниже более чем на 25%. Так же не вполне понятно, как быть со сметой оказания услуг или выполнения работ, представленной участником в качестве обоснования снижения цены, которая, по мнению заказчика, не предполагает качественного выполнения задания заказчика.

В настоящее время отмечается практика снижения цены, неадекватного рыночным условиям. К сожалению, целью при таком снижении является «взятие заказа любой ценой» и затем исполнение контракта, выполнение работ на соответствующем цене уровне качества, что может привести к некачественному выполнению работ и различного рода последствиям. С другой стороны, такое падение вынуждает ответственные организации, являющиеся победителем торгов, работать себе в убыток.

Таким образом, целесообразным введением будет понятие минимальной цены контракта - границы, меньше которой субъекты размещения не должны указывать цену предложения при осуществлении закупок. Минимальная стоимость контракта обязана включать себестоимость продукции, считающейся предметом закупки. Последняя обязана быть минимумом, гарантирующим возмещение затрат на исполнение, одновременно гарантией для рынка от демпинга со стороны участников. Минимальная цена не обязана включать прибыль, на получение которой надеется поставщик, она может быть инструментом по увеличению эффективности закупок.

В соответствии с этим представляется нужным внедрения института минимальной цены в контексте размещении заказов, а кроме того, разработка методики выявления минимальной цены договора.

Институт минимальной цены даст возможность устранить полностью нарушения прав поставщиков, обеспечить реализацию контракта. В Законе № 44-ФЗ необходимо определить минимальную стоимость контракта как непосредственную себестоимость продукции, ниже нее участники размещения не вправе определять цену предложения при осуществлении закупок. В указанном случае полностью исчезает необходимость определять рекомендации по выявлению цены. Предложение цены меньше минимальной обязано стать базой для отклонения такой заявки.

Анализ практики формирования контрактной системы в сфере муниципальных закупок в Поронайском городской округгородском округе позволил выявить проблемы. Прежде всего, необходимо отметить низкий уровень конкуренции на данных рынках. Считается, что эффективность государственных закупок в значительной степени зависит от количества участников конкурентной процедуры. Чем больше фирм принимает участие в торгах, при прочих равных, тем выше будет конкуренция за контракт, тем больше вероятность, что контракт достанется фирме, которая сможет его выполнить с наименьшими издержками и по лучшей цене. В настоящее время заказчики отбирают подрядчиков по субъективным неценовым критериям, а то и вовсе обходят конкурсные процедуры, переводя закупки на ГУПы и МУПы.

Велика доля несостоявшихся процедур, когда подана или допущена только одна заявка. В соответствии с законодательством не состоявшимися признаются закупки, при которых не поступило заявок на участие или на любом этапе закупки остался один участник. Когда нет заявок, заказчику необходимо вносить изменения в план график и идти на новую процедуру (не ранее, чем через 10 дней после внесения изменений), а вот когда один участник, то контракт с ним можно заключить только после согласования с контролирующим органом в соответствии с пунктом 25 части 1 статьи 93 (с 01.01 2015г согласование отменено законом 498-ФЗ от 31.12.2014г).

Имеют место и нарушения законодательства: заказчики готовят документацию о закупке под конкретного поставщика, нарушают сроки закупки, осуществляют укрупнение лотов, устанавливают дискриминационные условия контракта, неправильно выбирают способ закупки, необоснованно не допускают участников, устанавливают субъективные критерии в порядке оценки заявок и завышенные требования к продукции и др. По данным видам правонарушений срок давности привлечения к административной ответственности составляет 1 год со дня совершения административного правонарушения. Основным субъектом административной ответственности в сфере государственных закупок является должностное лицо заказчика, от решения которого во многом зависит соблюдение законодательства о государственных закупках. Однако, кроме должностного лица заказчика административному наказанию могут быть подвержены:

1) должностное лицо уполномоченного органа;

2) должностное лицо органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения закупок;

3) члены комиссии по осуществлению закупок;

4) специализированная организация;

5) оператор электронной площадки;

6) участники закупок;

7) контрактная служба;

8) контрактный управляющий.

Другой фактор, который может подвергнуть заключение контракта серьезному риску, - это сокрытие в силу тех или иных причин требующейся информации. Типичным примером таких действий является отсутствие размещенной информации о государственно контракте и связанной с его заключением сведения. Например, отсутствует информация о порядке и сроках оплаты товара, работы или услуги, о порядке и сроках осуществления заказчиком приемки поставленного товара, а также о порядке и сроках оформления результатов такой приемки. Может отсутствовать условие о возможности одностороннего отказа от исполнения контракта, хотя эта возможность предусмотрена законом. Бывают случаи отсутствия включения обязательного условия о сроках возврата заказчиком поставщику (подрядчику, исполнителю) денежных средств, внесенных в качестве обеспечения исполнения контракта. Нередки ситуации, когда не прописано место поставки товара.

Также существенной проблемой являются ошибки в цене контракта.

Среди ошибок, которые связаны со стоимостью государственного контракта, следует выделить наиболее типичные и существенные:

- в сметах может быть изменен объем и тип товаров или услуг посредством осуществления дополнительных договоров;

- в проекте государственного контракта и его окончательном варианте после заключения не совпадает цена контракта;

- отсутствие обоснования стоимости контракта в извещении об осуществлении процедуры запроса котировочных цен и заявок. Подобные нарушения, исходя из опыта практиков, возникают чаще всего в силу человеческого фактора и упущений в математических расчетах.

Нередко возникают проблемы и с банковскими гарантиями, наличие которых требует исполнение контракта. К типичным ошибкам можно отнести следующие:

- недоработки в документации, по которой банковская гарантия может быть получена;

- фальшивые гарантии от банков, которые не были своевременно и качественно проверены через реестр банковских гарантий;

- банковская гарантия была предоставлена банком, информация о котором отсутствует на официальном сайте Банка России (т.е. такой банк- гарант не имеет лицензии);

- период действия гарантии не соответствует Закону № 44-ФЗ;

- размер обеспечения контракта не соответствует капиталу банковской организации.

Имеет также место и сговор между участниками рынка бюджетных закупок. Схемы манипуляций с заявками при проведении конкурсов часто включают механизмы пропорционального раздела и распределения среди участников сговора дополнительных прибылей, полученных за счет повышения итоговой цены контракта. Например, конкуренты, которые соглашаются не подавать заявки или подают заведомо проигрышную заявку, могут стать субподрядчиками или поставщиками, заключив соответствующие договоры с участником, признанным победителем, чтобы разделить между собой выгоды от незаконно полученной высокой договорной цены.

Изучим схемы манипуляций на торгах.

1. Отзыв заявок. Схемы отзыва заявок предусматривают соглашения между конкурентами, в которых одна или несколько компаний соглашаются воздержаться от подачи заявок или снять ранее поданную заявку, чтобы обеспечить принятие заявки фирмы, выбранной на роль победителя. По сути, отзыв заявок означает, что заявка компании не участвует в итоговом рассмотрении организаторами конкурса.

2. Ротация заявок. В схемах ротации заявок фирмы, участвующие в сговоре, продолжают подавать заявки, но они договариваются о том, чтобы побеждать в конкурсе по очереди (т. е., по очереди становиться квалифицированным участником, предложившим минимальную цену).

Методы реализации соглашений о ротации заявок могут варьироваться.

Например, участники сговора могут решить распределять между всеми фирмами денежные суммы от определенной группы договоров приблизительно поровну или в соответствии с размерами каждой компании.

3. Раздел рынка. Конкуренты делят между собой рынок и соглашаются не конкурировать за определенных клиентов или в определенных географических областях. Например, конкурирующие фирмы могут распределить между разными фирмами конкретных потребителей или определить группы потребителей, так чтобы конкуренты не подавали заявок (или подавали лишь заявки прикрытия) на контракты, предлагаемые определенным видом потенциальных клиентов, закрепленных за конкретной фирмой. Конкурент, в свою очередь, не будет подавать заявку на конкурс, организуемый группой клиентов, закрепленных за другими фирмами- участницами соглашения.

Таким образом, проанализировав систему муниципальных закупок Поронайского городского округа в период с 2015 по 2017 год, можно сделать вывод о том, что большую долю среди конкурентных процедур составляют электронные аукционы. Также велика доля запроса котировок цен, однако это не очень хорошо, поскольку запрос котировок - самая коррумпированная процедура размещения государственного заказа.

С 2015 года введен новый способ определения поставщика - запрос предложений. Данная процедура пока является не очень востребованной. Экономия бюджетных средств, при размещении государственного заказа является существенной частью эффективного расходования бюджетных средств и служит дополнительным критерием эффективной работы, как заказчика, так и уполномоченного органа, и она неуклонно растет на аукционах в электронной форме.

Также были выявлены проблемы при формировании контрактной системы в сфере муниципальных закупок, которые определяют направления совершенствования контрактной системы в сфере муниципальных закупок Поронайского городского округа.

Исходя из определенных проблем в законодательной базе по осуществлению формирования и размещения муниципального заказа в МО Поронайский городской округ, описанных в предыдущей главе, можно предложить ряд предложений по их решению (табл. 2).

Таблица 2. Предложения по устранению проблем существующей системы муниципальных закупок

С целью совершенствования формирования муниципального заказа в Поронайском городском округе предлагается повысить эффективность системы планирования муниципальных закупок.

Планирование является начальным элементом осуществления закупок товаров, работ, услуг для муниципальных нужд. На данном этапе имеет место такая проблема, как планировании бюджета по завышенным ценам. Для решения этой проблемы можно предложить внедрение исключительно электронного формата заключения контрактов. Это позволит формировать на веб-портале полную и достоверную информацию по закупаемым товарам, работам, услугам и определять их средние закупочные цены (так называемый «Модуль цен»).Тем самым, бюджеты администраторов бюджетных программ будут формироваться не на основе прайс-листов, как это сейчас происходит, а на основе средних закупочных цен, сформированных на веб-портале, которые также будут служить ориентиром для планирования бюджета. В случае заключения контракта по ценам, превышающим диапазон, установленный «Модулем цен», автоматически будет срабатывать система управлениями рисками, что будет являться основанием для проведения проверки.

Проблемы несвоевременного проведения муниципальных закупок можно решить путем внедрения института предварительного годового плана муниципальных закупок. В частности, заказчикам предоставляется возможность проводить муниципальные закупки до утверждения бюджета, на основании положительного заключения соответствующей бюджетной комиссии.

При этом контракт победителю будет направляться только после утверждения бюджета.

На этапе подготовки технической документации имеется проблема, когда заказчики подгоняют ее под конкретного поставщика. Для решения указанной проблемы предлагается ввести институт предварительного обсуждения технической документации. Это позволит потенциальным поставщикам заранее ознакомиться с технической документацией и, в случае необходимости оспорить невыполнимые условия конкурсной документации. Процедура данного обсуждения будет проводиться открыто посредством веб-портала в течение 10 дней, 5 дней - на подачу жалобы, 5 дней - на рассмотрение.

На этапе рассмотрения заявок имеется проблема необоснованного отклонения заявок, что приводит к признанию закупок несостоявшимися. В свою очередь, несостоявшиеся закупки являются основанием для проведения закупок из одного источника. Для решения данной проблемы можно предложить участникам закупок возможность взаимного просмотра документов после вскрытия заявок. То есть, участники закупок смогут видеть какие документы были вложены их конкурентами к заявке. Это позволит им оценивать обоснованность решений, принятых заказчиками.

Отклонение заявок без указания конкретных причин также является одной из распространенных нарушений заказчиков. В связи с этим следует установить обязанность заказчиков подробно и конкретно описывать причины отклонения заявок, с указанием подтверждающих документов. В случае неисполнения указанных требований Кодексом об административных правонарушениях предусматривается административная ответственность должностных лиц.

Препятствием развитию добросовестной конкуренции являются нормы, позволяющие проводить муниципальные закупки из одного источника, т.е. выбор поставщика определяется заказчиками без проведения конкурсных процедур. В связи с этим можно ужесточить требования к закупкам из одного источника. То есть, заказчики, должны буду обосновать необходимость осуществления закупки из одного источника. По итогам таких закупок они будут обязаны подготовить отчет с обоснованием выбора поставщика и цены заключенного договора, который должен быть размещен на веб-портале.

На этапе подведения итогов и заключения контрактов имеются проблемы их оспаривания. Так, в настоящее время обжалование итогов не приостанавливает заключение договора, что позволяет недобросовестным заказчикам осуществлять закупки, проведенные с нарушением законодательства. Чтобы решить данную проблему в случае наличия жалобы на итоги закупок заключение договора будет приостанавливаться до рассмотрения этой жалобы. Кроме того, на данном этапе имеется проблема, когда потенциальные поставщики, признанные победителями уклоняются от заключения контракта. Для решения этой проблемы, предлагается потенциальных поставщиков, уклонившихся от заключения договора, включать в предварительный Реестр автоматически веб-порталом, в день уклонения от заключения контракта. Так, если победитель закупок в течение 3-х дней не подпишет контракт, с использование своего ЭЦП, на четвертый день он уже будет находиться в Реестре недобросовестных участников муниципальных закупок.

Учитывая правовые последствия не подписания контрактов в установленный срок, можно решить вопрос уведомления победителей тремя способами одновременно:

1) уведомления посредством веб-портала на личный кабинет потенциального поставщика;

2) уведомления посредством электронной почты, указанной в регистрационных данных потенциального поставщика;

3) посредством SMS-уведомлений на мобильные телефоны потенциального поставщика, указанные в его регистрационных данных.

На этапе исполнения контрактов имеются проблемы необоснованного отказа от приемки товаров, работ, услуг и несвоевременной оплаты. Для решения данных проблем можно предложить внедрение электронных счетов- фактур, электронных накладных на поставку товаров, электронных актов выполненных работ и оказанных услуг. Данное предложение позволит посредством веб-портала фиксировать факт поставки товара, работы, услуги.

Также возможно установление срока для полной оплаты поставщику, не превышающего 30 дней со дня исполнения договорных обязательств.

В рамках обеспечения прозрачности процедур, предлагается 100% муниципальных закупок перевести на электронный формат, за исключением закупок, составляющих муниципальную тайну. Таким образом, с внедрением «Модуля цен», электронных договоров, электронных счетов-фактур, электронных накладных на поставку товара, электронных актов выполненных работ и оказанных услуг, а также электронных банковских гарантий будет обеспечена полная автоматизация системы муниципальных закупок, начиная от планирования, заканчивая оплатой.

С учетом полной автоматизации процессов муниципальных закупок появится возможность дистанционного контроля.

Считаем необходимым предложить администрации города Поронайска в целях совершенствования системы формирования муниципальных заказов, разработку или приобретение уже готового программного продукта для осуществления контроля в процессе формирования и осуществления закупки. Такой готовый программный продукт может быть, например, «Эконом-Эксперт».

Программный продукт должен выполнять следующие основные функции: автоматизация всего процесса закупки; контроль работы с поставщиками и исполнителями; контроль исполнения контрактов; интеграция с учетными системами и ЕИС; функции офлайн клиента при создании и выгрузки извещений; ведение реестра закупок; контроль закупок по разным способам закупок; контроль ошибок и нарушений законодательства; анализ закупок по разным направлениям; формирование статистических отчетов: 1-Контракт, 1-Закупки; ведение реестра оплат с формированием актов сверки; выгрузка данных в формат Microsoft Excel, Word; загрузка позиций спецификации из формата Microsoft Excel, Word. постоянное обновление программы в соответствии с происходящими изменениями в законодательстве РФ в сфере закупок.

Программный продукт, который будет выполнять эти основные функции, во многом облегчит специалистам работу по учету закупок, контрактов, формированию документации, формированию статистических отчетов и др. Данная программа позволит не допустить нарушения и ошибки при осуществлении закупок. Также благодаря офлайн клиенту такой программы специалистами контрактной службы сразу будет решена проблема работоспособности ЕИС, т.к. существующая проблема влечет за собой нарушение сроков публикации протоколов, информации о контракте, планов графиков и др., а эти нарушения в свою очередь подразумевают уплату штрафов. Поэтому приобретение или разработка программного продукта по автоматизации государственных закупок в Администрации города Поронайска является одним из направлений в совершенствование системы формирования государственного (муниципального) заказа.

Конечно, подготовка специалиста контрактной службы по повышению квалификации и работе с новым программным продуктом займет какое-то время, но имея хорошую мотивацию, время на обучение работе с программой может сократиться, т.к. специалист контрактной службы будет заинтересован в скорейшем получении положительного результата своей работы.

Необходимо также не забывать и о дальнейшем стимулировании специалистов контрактной службы для поддержания нужного уровня квалификации.

Рассматривая нарушения в сфере закупок Администрации города Поронайска были сделаны выводы, что специалистам контрактной службы необходимо повышать уровень квалификации не формально который подтверждается получением сертификата, а фактически. Повышение уровня квалификации специалистов контрактной службы предусмотрено на законодательном уровне и установлено в ст. 9 Федерального закона № 44-ФЗ, которая реализует принцип профессионализма заказчика. Однако на сегодняшний день отсутствует достаточное количество учебных центров, которые могут предложить качественную подготовку специалистов в области закупок. Так как в законе требование о повышении квалификации установлено, а вот требования к организациям которые будут осуществлять это повышение практически отсутствуют, т.е. установлено только одно требование которое предусматривает наличие лицензии на ведение образовательной деятельности.

Исходя из существующей ситуации, для Администрации города Поронайска считаем необходимым предложить:

1. При выборе учебного центра по повышению квалификации специалистов контрактной службы необходимо обратить внимание на программу подготовки, сроки ее, ее преподавателей. И наличие практической работы.

2. Производить повышение квалификации как минимум один раз в год, в связи с тем, что законодательство в сфере закупок изменяется каждый день.

3. Участвовать в бесплатных семинарах, предлагаемых учебными центрами. Просматривать прямые трансляции по теме закупок для бюджетных учреждений.

4. Изучать самостоятельно все вносимые изменения в законодательство, относящееся к сфере закупок.

5. Анализировать уже имеющуюся практику других заказчиков. Это можно сделать при помощи интернета - рассмотрение жалоб, либо при налаживании личного контакта с заказчиками других бюджетных учреждений.

Размещено на Allbest.ru