Полномочия органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ИМУЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ

Специальность 12.00.02 - Конституционное право; муниципальное право

Олефиренко Наталия Петровна

Москва - 2009

Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Государственного университета - Высшей школы экономики.

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор Овчинников Иван Иванович.

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Постовой Николай Васильевич;

кандидат юридических наук, доцент Наумов Владимир Иванович.

Ведущая организация: ГОУ ВПО Тверской государственный университет.

Защита состоится "29" сентября 2009 г. в 15 часов на заседании диссертационного совета Д 212.048.04 при Государственном университете - Высшей школе экономики по адресу: 109017, г. Москва, ул. Малая Ордынка, д. 17, ауд. 315.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета - Высшей школы экономики по адресу: 101000, г. Москва, ул. Мясницкая, д.20.

Автореферат разослан "26" августа 2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент Трошкина Т.Н.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Основной целью деятельности органов местного самоуправления является непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования (т.е. решение вопросов местного значения). В распоряжение муниципальных образований передаются финансовые и материальные ресурсы, за счет которых местные органы власти организуют на территории муниципальных образований предоставление населению коммунальных, социальных, образовательных, медицинских и иных услуг.

Для эффективного функционирования муниципальных образований первостепенное значение имеет реализация принципа достаточности и соразмерности материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления. Этот принцип закреплен в ст.9 Европейской хартии местного самоуправления, однако, в российском законодательстве он не получил достаточного развития. Практика местного самоуправления свидетельствует о том, что муниципальные образования не обладают необходимыми материальными и финансовыми ресурсами для исполнения органами местного самоуправления своих полномочий в полном объеме.

Основными проблемами, возникающими в сфере формирования и управления муниципальной собственностью, являются как недостаточное правовое урегулирование отношений собственности, так и неэффективное управление муниципальным имуществом. Для формирования муниципальной собственности необходимо установить критерии и механизмы разграничения имущественных комплексов между уровнями публичной власти, а также между муниципальными образованиями.

Задачи оптимизации использования имущественного комплекса муниципальных образований, формирования процедур действенного контроля со стороны населения за эффективностью использования имущественных комплексов муниципальных образований детерминируют потребность в совершенствовании нормативного регулирования порядка осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере имущественных отношений.

Недостаточный уровень методологического и общетеоретического исследования проблем осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере имущественных отношений препятствует совершенствованию правовой регламентации этих отношений. В этой ситуации особенно актуальна тщательная научная разработанность вопросов управления муниципальной собственностью в целях создания целостной теоретико-методологической концепции, необходимой для обеспечения надлежащего качества правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений.

Таким образом, актуальность темы настоящего исследования определяется необходимостью теоретического анализа проблем осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере имущественных отношений и разработки предложений, направленных на совершенствование форм и методов правового регулирования формирования и управления муниципальной собственностью.

Состояние научной разработанности темы исследования. Анализ научной литературы по теме исследования свидетельствует о том, что проблематика осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере имущественных отношений, особенно в части теоретико-правовых основ управления муниципальным имуществом, участия органов местного самоуправления в имущественных отношениях, отдельных аспектов формирования и разграничения муниципальной собственности, привлекает внимание многих авторов и освещается в ряде работ по финансовому, муниципальному и гражданскому праву. Кроме того, значительный интерес к разработке проблем управления муниципальным имуществом проявляют представители экономической науки.

Предпринятое в настоящей диссертации исследование вопросов осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере имущественных отношений не могло быть осуществлено без анализа накопленного научного опыта, получившего свое отражение в общетеоретических и специальных работах по вопросам конституционного, муниципального, гражданского и финансового права.

Среди авторов таких трудов следует назвать С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, А.А. Акмалову, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, А.А. Замотаева, Е.И. Козлову, Е.И. Колюшина, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Л.А. Лаптеву, В.Д. Мазаева, И.И. Овчинникова, А.Н. Писарева, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугрину и др. Важную роль в исследовании проблем осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения сыграли труды ученых-государствоведов дореволюционного периода А.И. Васильчикова, А.Д. Градовского, А.И. Елистратова, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина.

Необходимо отметить, что многие близкие по тематике научные исследования были проведены до введения в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ) и затрагивали проблемы, проанализированные в настоящей диссертации лишь косвенно, в той мере, в какой это было необходимо для раскрытия иных аспектов местного самоуправления. Между тем следует учитывать, что Федеральный закон 2003г. № 131-ФЗ закрепил новые концептуальные подходы и внес кардинальные изменения в сложившиеся механизмы правового регулирования, в частности, принципов территориальной организации местного самоуправления, определения структуры и компетенции органов муниципального образования, а также статуса должностных лиц местного самоуправления, использования в местном самоуправлении форм прямой демократии, формирования муниципального имущества и закрепления состава собственности муниципальных образований. Все это требует научного анализа комплекса новых теоретико-правовых проблем осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере имущественных отношений. В их числе следует выделить проблематику управления муниципальным имуществом, не получившей пока должного освещения в юридической литературе в новых условиях правового регулирования.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере имущественных отношений.

Предмет исследования составляют правовые нормы конституционного, муниципального и смежных отраслей права, регулирующие деятельность органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью в целях решения вопросов местного значения.

Целью диссертационного исследования является осуществление комплексного анализа теоретических и практических проблем правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений и разработка рекомендаций для совершенствования законодательства по вопросам управления муниципальным имуществом и практики его применения.

Для достижения поставленной цели решались следующие научные задачи:

1) провести анализ имеющихся теоретических концепций о субъекте права муниципальной собственности и правовой природе полномочий органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, а также статуса органов местного самоуправления в имущественных отношениях;

2) системно исследовать федеральное и региональное законодательство в части регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений;

3) выявить имеющиеся несоответствия законов, регулирующих полномочия органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений и предложить варианты их устранения;

4) исследовать полноту реализации в действующем законодательстве принципа соразмерности материально-финансовых ресурсов муниципальных образований объему полномочий органов местного самоуправления;

5) сопоставить теоретические результаты исследования с результатами реализации действующего законодательства в процессе формирования ресурсной базы муниципальных образований;

6) разработать практические предложения по совершенствованию правового механизма регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений.

Методологические и теоретические основы исследования. При выполнении работы использовались методологические принципы и подходы современной науки. Методологической основой исследования является совокупность общенаучных методов (диалектический, анализа и синтеза, исторический, социологический, системный) и специальных методов познания (сравнительно-правовой, структурно-функциональный, формально-юридический, статистический и др.).

Общенаучные методы познания применялись при исследовании теоретико-правовых основ осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере имущественных отношений. В частности, в работе широко применялся диалектический метод, который предоставляет возможность исследовать проблемы в единстве их социального содержания и юридической формы, осуществить системный анализ правовых предписаний в области, являющейся предметом исследования.

Специальные методы познания использовались при раскрытии механизма конституционно-правового регулирования отношений муниципальной собственности, исследовании конкретных организационно-правовых проблем по формированию, разграничению и управлению муниципальным имуществом.

Использование указанных методов позволило осуществить комплексный и системный анализ полномочий органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений, выявить проблемы правового регулирования управления муниципальной собственностью в современных условиях реформирования местного самоуправления.

Теоретической базой диссертации послужили фундаментальные положения современной науки конституционного и муниципального права, содержащиеся в трудах С.А. Авакьяна, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, М.А. Краснова, Е.И. Колюшина, О.Е. Кутафина, В.Д. Мазаева, И.И. Овчинникова, Н.Л. Пешина, А.Н. Писарева и др.

На формирование авторской концепции большое влияние оказали научные труды в области конституционного и муниципального права А.С. Автономова, И.Ю. Аккуратова, И.В. Бабичева, Г.В. Барабашева, А.А. Белкина, Боброва Н.А., Е.В. Гриценко, А.Н. Дементьева, Ю.А. Дмитриева, А.Р. Еремина, Е.К. Замотаевой, Н.А. Игнатюк, А.И. Коваленко, В.А. Кряжкова, Б.М. Лазарева, В.В. Пылина, О. Савранской, Н.С. Тимофеева, А.А. Уварова, И.А. Умновой, Т.Я. Хабриевой, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, Н.А. Шевелевой, К.Ф. Шеремета, В.А. Щепачева др.

В работе использовались исследования ученых - представителей других отраслевых правовых наук: М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, В.А. Дозорцева, Л.А. Новоселовой, В.П. Мозолина, К.И. Скловского и др.

Теоретические положения и выводы диссертационного исследования основываются на анализе положений Конституции Российской Федерации, Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ, иных федеральных законов, регулирующих полномочия органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений, законов субъектов Российской Федерации, посвященных указанным вопросам, уставов муниципальных образований и иных муниципальных правовых актов. В работе анализируются постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся материального обеспечения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Научная новизна исследования заключается в комплексном, системном исследовании теоретических и практических проблем, связанных с осуществлением органами муниципальной власти полномочий в сфере имущественных отношений в условиях реформирования системы местного самоуправления. В диссертации определены направления совершенствования системы управления муниципальным имуществом, в частности, обоснованы предложения по усилению контроля со стороны населения муниципальных образований за осуществлением органами местного самоуправления своих полномочий в сфере муниципальной собственности. Уточнен понятийный аппарат, сложившийся в науке муниципального права, с учетом результатов проведенного анализа действующего законодательства и практики местного самоуправления. Особое внимание уделяется исследованию вопросов реализации органами местного самоуправления полномочий по формированию и разграничению муниципальной собственности.

Проведенный анализ нормативной базы и имеющихся научных исследований, обобщение современной практики местного самоуправления позволили сформулировать следующие новые или содержащие элементы новизны положения, выносимые на защиту:

- определено, что управление муниципальной собственностью представляет собой деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности от имени муниципального образования в целях решения вопросов местного значения, и осуществляемая в форме принятия муниципальных правовых актов, организации их осуществления и контроля за их исполнением;

- обоснована позиция диссертанта в отношении п.2 ст. 41 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. № 131-ФЗ о наделении органов местного самоуправления правами юридического лица в форме учреждений. Статья 41 Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ противоречит положениям ГК РФ и Федерального закона "О некоммерческих организациях" в части правового статуса учреждений. Кроме того, следствием наделения органов местного самоуправления статусом учреждения является ограничение полномочий органов местного самоуправления в имущественной сфере. В рамках проведенного анализа статуса органов местного самоуправления сделан вывод о необходимости внесения изменений в Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ, согласно которым органы местного самоуправления участвуют в имущественно-правовых отношениях в качестве органов публичной власти, наделенных правами юридического лица;

- обосновано предложение о правовом закреплении на федеральном уровне критериев определения (расчета) уровня достаточности материальных и финансовых ресурсов для реализации закрепленных за муниципальными образованиями вопросов местного значения;

- установлена и раскрыта взаимосвязь самоуправленческой природы местной власти и понятия субъекта права муниципальной собственности. Приведена авторская аргументация вывода о том, что законодательные положения, исключающие возможность непосредственного осуществления населением муниципального образования права муниципальной собственности, противоречат ст. 130 Конституции Российской Федерации, в которой говорится о самостоятельном решении населением вопросов местного значения. В связи с этим целесообразно дополнить ст. 51 Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ положением о том, что в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом или уставами муниципальных образований, население муниципального образования вправе самостоятельно в предусмотренных законом формах владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальным имуществом;

- обосновано предложение об уточнении содержания понятия муниципального образования как собственника муниципального имущества. Муниципальное образование - это не просто городское или сельское поселение, или другая указанная в законе территориальная единица. Это территория, в пределах которой население осуществляет самоуправление и, следовательно, население, а не территория, должно наделяться правом собственника муниципального имущества;

- аргументированы предложения по повышению роли представительных органов местного самоуправления, усилению их контрольных функций в решении вопросов муниципальной собственности. Предложено законодательно закрепить:

· порядок получения согласия представительного органа на совершение крупной сделки по приобретению и отчуждению муниципального имущества;

· порядок согласования с представительными органами решений администрации муниципального образования по использованию, отчуждению, сдаче в аренду муниципального имущества на основании положительного заключения специально созданной с участием депутатов представительного органа комиссии по вопросам управления муниципальной собственностью;

- сделан вывод, что предусмотренное в ст. 50 Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ императивное требование об отчуждении муниципального имущества в случае его несоответствия законодательно закрепленным критериям, нарушает конституционный принцип признания и защиты муниципальной собственности наравне с частной и государственной формами собственности. Обоснована позиция автора о том, что жесткая привязка перечня муниципального имущества к перечню вопросов местного значения муниципальных образований является формальным установлением без определения и закрепления в правовых актах методики оценки стоимости вопросов местного значения, и на этой основе определения необходимых объектов муниципальной собственности.

Теоретическая значимость исследования. В диссертации развит ряд положений теории местного самоуправления, выявлены некоторые противоречия федерального законодательства, проанализированы и уточнены основные понятия и термины в области имущественных отношений на муниципальном уровне.

Обоснованность и достоверность результатов исследования обусловлены применением комплекса апробированных исследовательских методов, адекватных цели, предмету и задачам, развитием и теоретическим обоснованием понятийного аппарата исследования, определением критериев оценки деятельности муниципальных образований в сфере имущественных отношений, сопоставлением теоретических положений с практикой.

Апробация результатов исследования и их практическая значимость. Основные результаты работы опубликованы в четырех научных статьях в журналах из перечня ВАК Министерства образования и науки РФ, отдельные вопросы местного самоуправления докладывались на научно-практической конференции.

Выводы и рекомендации диссертации могут быть использованы при совершенствовании действующего и разработке нового федерального и регионального законодательств, в работе органов местного самоуправления при разработке нормативных актов в сфере имущественных отношений, в преподавании учебного курса "Муниципальное право" для студентов юридических специальностей, для слушателей курсов повышения квалификации.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных нормативных документов и литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснованы актуальность и степень разработанности темы диссертации, сформулированы объект, предмет, цель и основные задачи исследования. Представлены: описание методологической и эмпирической базы; характеристика новизны и значимости полученных результатов; основные положения, выносимые на защиту, их апробация.

В главе первой "Теоретико-правовые основы осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере имущественных отношений", состоящей из трех параграфов, анализируются основные положения законодательства, регламентирующие статус органов как субъектов публичной власти и участников имущественных отношений, проводится комплексное исследование правовой природы отношений муниципальной собственности.

Исследована сущность и структура полномочий органов местного самоуправления в целях характеристики публично-правового статуса муниципальных органов и установления содержания основных понятий и терминов, используемых применительно к осуществлению органами местного самоуправления полномочий в сфере имущественных отношений.

Проведен анализ нормативных правовых актов, судебной практики, прежде всего, постановлений и определений Конституционного суда Российской Федерации, а также научных исследований, посвященных вопросам регулирования и функционирования механизма муниципальной власти, сделан вывод о различном толковании понятия "полномочия органов местного самоуправления". Выделены несколько групп полномочий органов местного самоуправления. Установлено, что данные группы полномочий имеют различные механизмы реализации с позиции организации деятельности органов местного самоуправления и наделения их соответствующими финансово-материальными ресурсами.

Серьезной проблемой при применении норм Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ, касающихся определения полномочий органов местного самоуправления, является неопределенность терминов и использование понятий, таких как "организация", "развитие", "участие", "обеспечение", не имеющих однозначного юридического толкования. В результате на практике возникают проблемы, связанные с применением этих норм. В частности, уточняя полномочия местного самоуправления, субъекты РФ либо ограничивают права местного самоуправления в отдельных сферах, либо необоснованно их расширяют, относя к полномочиям местного самоуправления полномочия органов государственной власти без компенсации затрат. статус самоуправление муниципальное имущество

Учитывая непосредственную связь между составом имущества, передаваемым в муниципальную собственность, и перечнем вопросов местного значения, диссертант подробно исследовал вопрос о правовом регулировании разграничения предметов ведения и полномочий между муниципальными образованиями различного уровня, в том числе практику заключения соглашений между муниципальными образованиями о передаче отдельных полномочий. Сделан вывод о том, что при формулировании предметов ведения муниципальных образований Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ отступает от принципа субсидиарности, поскольку перечни вопросов местного значения поселений и муниципальных районов представлены как исчерпывающие.

В Федеральном законе 2003 г. № 131-ФЗ не в полной мере реализован принцип Европейской хартии местного самоуправления, согласно которому низовой уровень публичной власти, максимально приближенный к населению, призван решать в рамках законов все задачи, не исключенные из его компетенции и не отнесенные к ведению других органов. В связи с этим сделан вывод, что российский вариант разграничения полномочий между поселениями и районами не оставляет какого-либо пространства для правоприменителя в случае возникновения коллизий или пробелов в законодательстве, не учитывает все многообразие региональных и местных условий осуществления полномочий органами местного самоуправления.

Проведенный анализ показывает, что в настоящее время вопросы разграничения полномочий между федеральными, региональными и муниципальными органами власти недостаточно полно регулируются в законодательстве, что является источником разногласий и конфликтов. Для их преодоления предложено нормативно закрепить понятие "совместное ведение органов государственной власти и местного самоуправления". В частности, учитывая слабые финансовые возможности органов местного самоуправления, в сферу совместного ведения можно включить финансово-затратные вопросы, а также те, которые требуют согласования действий региональных и местных органов.

В рамках исследования теоретико-правовых основ правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений исследованы правовая природа и механизмы реализации полномочий органов местного самоуправления по управлению муниципальным имуществом. Проанализированы и обобщены основные научные подходы к содержанию правомочия управления и сделан вывод о том, что понятия "владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью" и "управление муниципальной собственностью" нетождественны. На основе проведенного исследования предложено определить управление муниципальной собственностью как деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности от имени муниципального образования в целях решения вопросов местного значения, осуществляемая в форме принятия муниципальных правовых актов, организации их осуществления и контроля за их исполнением.

Исходя из положений Федерального закона 2003 г. №131-ФЗ, сделан вывод, что ключевые положения правоспособности муниципальных образований и статуса органов местного самоуправления содержат внутренние противоречия, так что их применение приводит к ряду серьезных проблем и правовых коллизий.

Отмечено, что согласно действующему законодательству органы местного самоуправления обладают двойным статусом. С одной стороны, они являются органами власти, носителями властных полномочий и выступают в публично-правовых отношениях, с другой стороны - равным участником гражданских правоотношений в качестве юридического лица. В соответствии с п. 2 ст. 41 Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ представительный орган, местная администрация, иные органы, обладающие правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями и, следовательно, должны действовать в соответствии с положениями ГК РФ и Федеральным законом "О некоммерческих организациях" применительно к учреждениям. В п. 1 ст. 51 Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. Однако согласно п.1 ст. 298 ГК РФ учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом. Поэтому решение таких вопросов местного значения как владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, будет для муниципальных образований существенно затруднено.

На основании проведенного исследования сделан вывод о том, что статус органов местного самоуправления как учреждений создает существенные препятствия для предоставления муниципальных услуг, так как не учитывает целей деятельности органов местного самоуправления, не позволяет эффективно осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения. В этой связи предложено внести изменения в Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ и определить статус органов местного самоуправления не как юридических лиц в форме учреждений, а как органов публичной власти, представляющих интересы муниципального образования и обладающих правами юридического лица.

Установлено, что формулировка ст. 130 Конституции Российской Федерации не содержит дефиниции, позволяющей четко ответить на вопрос о собственнике муниципального имущества. Понятие "обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью" может подразумевать и непосредственное осуществление прав собственника населением муниципального образования, и через формируемые им органы местного самоуправления.

Отмечено, что муниципальное образование признается в российском гражданском законодательстве субъектом правоотношений, которому на праве собственности принадлежит муниципальное имущество. В работе обращается внимание на отсутствие достаточной теоретической разработанности и четкой правовой регламентации понятия "муниципальное образование", что создает серьезные трудности в системе отношений муниципального образования и его органов, между органами местного самоуправления, между органами муниципального образования и физическими и юридическими лицами.

В отличие от гражданского законодательства Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. № 154-ФЗ и Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" 1997 г. № 126-ФЗ устанавливали возможность непосредственного осуществления населением прав собственника муниципальной собственности. Однако, Федеральный закон 2003 г. определил, что только органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В работе обоснован вывод о том, что законодательные положения, исключающие возможность непосредственного осуществления населением муниципального образования права муниципальной собственности, противоречат ст. 130 Конституции Российской Федерации, в которой содержится положение о самостоятельном решении населением вопросов местного значения. Кроме того, обосновано, что полномочие органов местного самоуправления по управлению имуществом (ст. 132 Конституции Российской Федерации) нетождественно праву собственности и, следовательно, органы местного самоуправления только обеспечивают населению возможность реализовывать свои права.

Сделан вывод о том, что отсутствие правовых механизмов реализации населением права муниципальной собственности предопределяет существенное отставание законодательного регулирования местного самоуправления от европейского, поскольку в большинстве европейских стран достаточно определенно предлагается выносить на референдум или хотя бы на заседание представительного органа вопросы, связанные с отчуждением сколько-нибудь значимого имущества, особенно того, что находится в публичном пользовании. Население заинтересовано участвовать в осуществлении владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом. Поэтому федеральным и региональным законодательством, а также в уставах муниципальных образований должны быть предусмотрены механизмы для реализации населением указанных правомочий.

На основе анализа сущностных характеристик полномочий по управлению муниципальным имуществом, правовой природы местного самоуправления и содержания права публичной собственности, сделан вывод о том, что муниципальная собственность, как вид публичной собственности, принадлежит населению муниципального образования. По мнению диссертанта, данный вывод должен быть положен в основу правового регулирования участия населения в решении вопросов, связанных с управлением муниципальным имуществом, поскольку осознание причастности к муниципальной собственности создаст условия для повышения степени развития самоорганизации общества.

Во второй главе "Правовое регулирование системы управления муниципальным имуществом", исследуются правовая регламентация и практика осуществления органами местного самоуправления полномочий по формированию, разграничению и управлению муниципальным имуществом.

Концептуальной особенностью Федерального закона 2003 г. №131-ФЗ является установление исчерпывающего (не подлежащего расширительному толкованию) перечня видов муниципального имущества, а также критериев отнесения отдельных объектов к имуществу, находящемуся в муниципальной собственности. Обоснован вывод о том, что установленный законом механизм определения состава муниципального имущества лишает муниципальные образования важных инструментов для решения задач собственного комплексного социально-экономического развития, а также ограничивает неналоговые источники доходов местного бюджета.

Отмечено наличие в Федеральном законе 2003 г. № 131-ФЗ неточностей и противоречий в части правового регулирования имущественных отношений муниципальных образований. В частности, обращено внимание на некорректность формулировки ч. 1 ст. 49 Закона 2003 г., в соответствии с которой экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Средства бюджета и имущественные права - это составные части единого понятия имущества. Следовательно, экономическую основу местного самоуправления составляет находящееся в муниципальной собственности имущество.

Сделан вывод об отсутствии четкой границы между компетенцией различных типов муниципальных образований, а также между вопросами местного значения и государственными полномочиями. В связи с этим неясно, какое имущество должно находиться в том или ином публичном образовании, а какое должно быть передано (перепрофилировано, отчуждено). Кроме того, расширение круга полномочий органов местного самоуправления нередко осуществляется без соответствующего дополнения перечня имущества муниципальных образований, что вызывает проблемы реализации дополнительных полномочий на практике.

В соответствии с ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 16 Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ муниципальные образования вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции иных субъектов публичной власти и не исключенные законами из компетенции самого муниципального образования. Таким образом, муниципалитеты вправе расширять перечень решаемых ими вопросов, однако, при этом они могут владеть муниципальной собственностью лишь в соответствии со строго ограниченным перечнем.

На основе проведенного исследования порядка формирования муниципального имущества предложены следующие рекомендации в отношении совершенствования правового регулирования в анализируемой сфере:

- более четко сформулировать вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления, особенно сопредельные между разными типами муниципальных образований и другими публично-правовыми образованиями;

- принять меры к исключению практики закрепления одних и тех же вопросов местного значения за различными типами муниципальных образований, а также использования формулировок "участие в..", "содействие в ..." и другие, как нарушающих принцип четкого разграничения компетенции различных уровней публичной власти;

- заменить существующую конструкцию ст. 50 Закона №131-ФЗ, сформулированную как "условно закрытый" перечень имущества, конструкцией, основанной на установлении критериев допустимости нахождения имущества в муниципальной собственности.

Рассмотрена законодательная регламентация и судебная практика в отношении разграничения имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. При этом основное внимание уделено вопросам перераспределения имущества между различными типами муниципальных образований.

Разграничение имущества в соответствии с установленным порядком осуществляется не между всеми муниципальными образованиями, а только вновь образованными. Однако анализ правоприменительной практики показывает необходимость урегулировать порядок и сроки разграничения муниципального имущества не только между вновь образованными муниципальными образованиями, но и между муниципальными образованиями, созданными до вступления в силу гл. 12 Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ.

Многие сложные вопросы управления муниципальной собственностью возникают вследствие получившей широкое распространение практики межмуниципальной передачи полномочий. Как показывает практика, неизбежна ситуация, при которой нескольким муниципальным образованиям нужно иметь совместную собственность. Но законодательство не регулирует вопросы совместной собственности муниципалитетов (за исключением возможности создания межмуниципальных хозяйственных обществ). Такой пробел не может не вызвать затруднений при передаче из государственной в муниципальную собственность сетей и предприятий электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, обслуживающих население нескольких муниципальных районов или поселений, а также осложнить процесс оперативного управления этими предприятиями как сложными имущественными комплексами.

В настоящее время нет полной ясности по вопросу о передаче в муниципальную собственность имущества, обремененного различными долговыми обязательствами. Существует риск, что часть кредиторов при реорганизации и передаче имущества организаций-должников от муниципальных образований в государственную собственность или от муниципальных районов в собственность поселений, потребует досрочного исполнения обязательств, по которым предприятие является должником, а также возмещения убытков. Следовательно, потребуются дополнительные финансовые средства соответствующих бюджетов для досрочного погашения задолженности реорганизуемых муниципальных организаций.

Еще одна проблема имущественных правоотношений в сфере местного самоуправления обусловлена отдельными нормами Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)". Согласно ст. 132 Закона социально значимые объекты (дошкольные образовательные учреждения, общеобразовательные учреждения, лечебные учреждения, спортивные сооружения, объекты коммунальной инфраструктуры, относящиеся к системам жизнеобеспечения), не включаются в конкурсную массу, а продаются путем проведения торгов в форме конкурса. При этом непроданные перечисленные выше социально значимые объекты, а также жилищный фонд социального использования подлежат передаче в собственность соответствующего муниципального образования в лице органов местного самоуправления, о чем конкурсный управляющий уведомляет указанные органы. Мнение органов местного самоуправления в данном случае не учитывается, достаточно простого уведомления. Более того, подчеркивается, что передача жилищного фонда социального использования и указанных социально значимых объектов в собственность муниципального образования осуществляется без каких-либо дополнительных условий. Таким образом, положения Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ противоречат ч. 6 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления, в соответствии с которой при принятии любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, необходимо своевременно и надлежащим образом консультироваться с органами местного самоуправления. В этой связи представляется необходимым возвращение прежней редакции положений Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ, предусматривающей учет мнения органа местного самоуправления при передаче социально значимого имущества в муниципальную собственность.

Рассмотрены также проблемы, связанные с закреплением земельных участков в муниципальной собственности. Отмечено, что основная масса земель остается не разграниченной государственной собственностью. При этом в соответствии с действующим российским законодательством право по распоряжению такими земельными участками закреплено только за органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, то есть поселениям указанное право предоставлено не было. Более того, субъекты РФ вправе передавать распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административных центрах субъектов РФ, исполнительным органам государственной власти субъектов РФ. Отсутствие полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, лишает поселения реального рычага управления на своей территории, связанного с реализацией планов ее развития. С другой стороны, возникает коллизия между полномочиями по распоряжению не разграниченными землями, которые изъяты органами государственной власти в административных центрах субъектов РФ и тем, что все градостроительные полномочия закреплены за органами местного самоуправления (разработка и принятие генеральных планов, правил землепользования и застройки, планировка территории, выдача разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию). В связи с вышеизложенным предложено внести изменения в ч. 10 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ", допустив передачу полномочий по распоряжению не разграниченными государственными землями поселениям.

Резюмируя проведенный анализ проблем разграничения муниципального имущества, автор предлагает рекомендации, направленные на совершенствование правового регулирования данной сферы.

В заключении сформулированы выводы, предложения и практические рекомендации, направленные на совершенствование теоретической концепции и практики правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений.

ОСНОВНЫЕ РАБОТЫ, ОПУБЛИКОВАННЫЕ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

I. Научные статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах из перечня ВАК Министерства образования и науки РФ:

1. Олефиренко Н.П. Правовая природа управления муниципальной собственностью // "Черные дыры" в российском законодательстве. - 2007. №4. - С. 75-76. - (0,3 п. л.).

2. Олефиренко Н.П. Проблемы разграничения объектов муниципальной собственности между уровнями местного самоуправления // Бизнес в законе. - 2008. - №1. - С. 35-36. - (0,3 п. л.).

3. Олефиренко Н.П. Эффективность управления муниципальной собственностью // Микроэкономика. - 2008. №1. - С. 5-7. - (0,3 п. л.).

4. Олефиренко Н.П. Правовое регулирование порядка формирования муниципального имущества // Микроэкономика. - 2008. - №2. С. 4-7. - (0,4 п. л.).

II. Тезисы докладов на научных конференциях, опубликованные в иных изданиях:

1. Олефиренко Н.П. Реформирование регионального телерадиовещания и местное самоуправление. Труды научно-практической конференции "Профессиональное образование для современных медиа: поиски и решения". - М. - 2008. - С. 86-88. - (0,1 п. л.).

Размещено на Allbest.ru