Особенности мониторинга качества государственных и муниципальных услуг в России в контексте мирового опыта

Размещено на http://www.allbest.ru/

Особенности мониторинга качества государственных и муниципальных услуг в России в контексте мирового опыта

Е.М. Стырин, к.с.н. с.н.с.

Институт государственного и муниципального управления, НИУ ВШЭ

estyrin@hse.ru

С.М. Плаксин, к.э.н. начальник отдела

Институт государственного и муниципального управления, НИУ ВШЭ

splaksin@hse.ru

Аннотация

Мониторинг качества и доступности государственных и муниципальных услуг является важным этапом в развитии всей системы государственных услуг в Российской Федерации. В докладе рассматриваются методологические особенности мониторинга, применяемого в России в сравнении с лучшими международными практиками. Приводятся некоторые результаты анализа российской системы государственных услуг, проведенного экспертами ИГиМУ НИУ ВШЭ в 2010 году: дается обзор наиболее важных параметров в методике мониторинга, перечисляются общие для всего множества услуг проблемы и препятствия развития, предлагаются направления дальнейшего совершенствования процесса предоставления государственных услуг в Российской Федерации.

Ключевые слова: мониторинг государственных услуг, профиль регулирования государственной услуги, типовая траектория получения услуги

Введение

В настоящий момент деятельность Правительства Российской Федерации, Правительственной комиссии по проведению административной реформы, федеральных органов исполнительной власти направлена на оптимизацию порядка предоставления гражданам и организациям государственных услуг (результатов исполнения государственных функций) и снижению, таким образом, временных и материальных издержек взаимодействия граждан и организаций с органами исполнительной власти.

Для оценки конечных эффектов данной деятельности целесообразно сравнить затраты ресурсов граждан и бизнеса на получение государственных услуг до начала запланированных процессов оптимизации и по их завершению, утверждению вырабатываемых изменений нормативно-правовой базы и внедрению в административную практику предложенных изменений. Для сравнительного анализа был применен инструментарий мониторинга как механизма сравнения однотипных объектов с целью их последующего ранжирования согласно некоторой использующейся в мониторинге системе критериев или многофакторной модели, что позволяет лучше понять ключевые достоинства и недостатки сравниваемых объектов, а также выработать рекомендации по дальнейшему развитию этих объектов.

Российская Федерация стремится занимать более высокую позицию в международных рейтингах сопоставления государств по конкурентоспособности, ведению бизнеса, готовности к информационному обществу. Для этого требуется постепенно приближать методику мониторинга системы государственных услуг к возможным зарубежным аналогам. Эффективность оказания государственных услуг прямо и косвенно влияют на целые группы показателей конкурентоспособности государств, которые встречаются в международных исследованиях.

Для сравнительного анализа общего и различного в методиках российского и зарубежного мониторинга был проанализирован опыт подобных исследований, которые проводятся авторитетными международными структурами (Мировой Банк, ОЭСР, ООН), известными международными консалтинговыми компаниями (KPMG), академическими исследовательскими коллективами (например, Babson College, London Business School).

В работе объясняется методика российского мониторинга системы государственных услуг, разработанная экспертами ИГиМУ НИУ ВШЭ, определяется общее и различное между российским и международным опытом мониторинга в сфере государственных услуг, приводятся ключевые результаты анализа системы государственных услуг в России в результате проведения мониторинга в 2010 году.

Методика мониторинга качества и доступности государственных и муниципальных услуг в России

Исследование проблем предоставления отдельных государственных услуг является широко распространенной практикой в экспертном сообществе, в том числе в Государственном университете - Высшей школе экономики. Однако, как правило, подобные исследования, во-первых, фокусируются на одной конкретной государственной услуге (государственной функции), а во-вторых, предполагают качественные оценки «проблемности» рассматриваемой услуги.

Между тем, в большинстве случаев для получения конечного результата взаимодействия с государством заявителю необходимо пройти через несколько обращений в органы власти разного уровня и в различные подведомственные, аффилированные и прочие организации Например, для получения лицензии на право сбора, использования, обезвреживания, размещения, транспортировки опасных отходов необходимо не менее 17 обращений, в том числе не менее 10 обращений в различные организации; открытие точки общепита - 15 обращений, в том числе по 1 обращению в региональные органы власти и муниципальные органы, 8 обращений в организации и т.п. .

Отличительными особенностями мониторинга является, во-первых, охват полного комплекса обращений в органы власти всех уровней и обусловленных ими обращений в подведомственные, аффилированные или иные организации, необходимых для получения конечного результата взаимодействия заявителя с государством, во-вторых, анализ полных фактических временных и материальных издержек получателя государственных услуг (в целом и по каждому обращению).

Мониторинг 2010 г. включает в себя 19 государственных услуг для бизнеса, многие из которых носят комплексный характер (т.е. предполагают несколько обращений в различные органы власти и организации), в том числе таких масштабных как, например, строительство многоквартирного жилого дома, создание бизнеса в отдельных отраслях, исследуемые в 16 регионах страны. Всего по услугам для бизнеса было опрошено около 1150 респондентов.

Кроме того, в мониторинг включены 20 государственных услуг для граждан, в том числе наиболее массовые государственные услуги (получение паспорта, загранпаспорта, регистрация автомобиля, регистрация недвижимости), исследуемые в 16-17 регионах страны, и социально-значимые государственные услуги (например, услуги по направлению на высокотехнологическую медицинскую помощь или признание лица инвалидом), исследуемые в 7-8 регионах. Всего по услугам для граждан опрошено более 2800 респондентов.

При выборе регионов учитывалось равномерность территориального распределения, в том числе и по федеральным округам, а также наличие достаточного числа субъектов в регионе, подпадающих под действие услуги.

По каждой из исследуемых услуг были определены перечень необходимых обращений, стоимость каждого обращения (причем выделялись не только официальные платежи, т.е. имеющие документальное подтверждение, но и неформальные плате), временные затраты на каждое обращение, выявлялись основные проблемы предоставления государственной услуги.

Мониторинг представляет собой сбор информации об исследуемых параметрах в ходе опросов, глубинных интервью, анкетирования получателей государственных услуг и посреднических организаций, проведения «контрольных закупок» с последующим обобщением. Конкретный набор методов определялся исходя из специфики государственной услуги.

Полуформализованное личное интервью (предпочтительно с записью на диктофон) как качественный метод исследования позволяет получить комплексную оценку получателем услуги его практики взаимодействия с органами (организациями). В интервью используются вопросы, требующие предоставления конкретной практической информации (ответом на которые служит однозначное «да» или «нет», указание конкретных сумм в рублях, часов или дней ожидания, количества документов и т.д). Это позволяет выявить и оценить издержки (временные, финансовые) на получение услуги, описание перечня документов, учреждений и органов власти, участвующих в предоставлении услуги, устойчивость порядка прохождения административных процедур и отдельные особенности получения услуги.

Наряду с этим интервьюеры фиксируют оценочные суждения респондентов в отношении приемлемости для них той или иной практики, их представлений и предпочтений по оптимизации данных административных процедур.

Данный метод используется для исследования государственных услуг для граждан, в том числе наиболее массовых услуг.

Выборка - стратифицированная целевая, строится по принципу принадлежности респондентов к числу получателей одной из государственных услуг.

Выборки для опроса (в общем случае) строится следующим образом: в каждом из обследуемых субъектов Российской Федерации опрос получателей государственной услуги проводится в трех населенных пунктах, в том числе в административном центре субъекта Российской Федерации и в случайным образом отобранных крупном городе и малом городе. В каждом из городов из общего списка территориальных подразделений случайным образом будет отобрано необходимое количество точек опроса - мест предоставления государственной услуги. Услуги, предоставляемые только в центральном аппарате, исследуются только на федеральном уровне без разделения на регионы.

В каждой точке опрашивается заданное число респондентов, определяемое в зависимости от целей исследования и специфики государственной услуги.

Интервьюеру необходимо посетить каждую точку два раза. Если государственное учреждение не работает в субботу, то:

1) Интервьюер приходит на место опроса во вторник через час после открытия государственного учреждения.

2) Интервьюер приходит в пятницу за два часа до закрытия государственного учреждения.

Если государственное учреждение работает в субботу, то:

1) Интервьюер приходит на место опроса в субботу через час после открытия государственного учреждения.

2) Интервьюер приходит во вторник за два часа до закрытия государственного учреждения.

Отбор респондентов производится случайным образом. В случае если очередь одна (где стоят и за получением и на подачу документов), отбор респондентов производится случайным образом: первым респондентом является третий человек от начала очереди, затем отбирается каждый второй, стоящий в очереди.

Если очереди две (на подачу документов и на получение), то применяется тот же алгоритм к каждой очереди.

Общее количество опрошенных должно быть равномерно распределено между тремя категориями заявителей:

1) Те, кто пришли в первый раз и хотят получить информацию,

2) Те, кто сдал документы и находится в процессе ожидания получения результата,

3) Те, кто получил государственную услугу (результат обращения, документ и т.д.).

Для некоторых государственных услуг указанный опрос может проводиться полностью или частично по телефону.

Глубинное фокусированное интервью (с записью на диктофон) в рамках данного исследования фактически представляет собой реконструкцию получения услуги респондентом в ходе ответа на поставленные вопросы с оценкой собственных издержек.

Данный метод используется для исследования комплексных государственных услуг, государственных услуг для бизнеса, наиболее сложных с точки зрения типологии результатов государственных услуг для граждан.

Выборка - целевая, респонденты выбираются из числа получателей заданной государственной услуги.

Глубинные интервью с экспертами является разновидностью метода глубинного интервью и используется для исследования государственных услуг для бизнеса и комплексных государственных услуг в том случае, если в силу специфики получения государственных услуг независимые эксперты в состоянии предоставить более объективную информацию о реальном уровне издержек и проблем получения государственной услуги.

Глубинные интервью с посредниками при получении государственных услуг используется для исследования государственных услуг для граждан и для бизнеса в том случае, если привлечение посредника является общераспространенной практикой получения результатов государственной услуги.

Наблюдение в точках предоставления государственных услуг - включенное структурированное наблюдение в местах предоставления государственных услуг.

Данный метод используется для оценки соблюдения стандартов обслуживания наиболее массовых государственных услуг для граждан, для которых данный параметр является существенным фактором, влияющим на издержки получения государственных услуг.

Методика выборки для включенного наблюдения в каждом из обследуемых субъектов Российской Федерации состоит в проведении исследования в трех населенных пунктах, в том числе: административном центре субъекта Российской Федерации и случайным образом отобранных крупном и малом городах. В каждом из городов из общего списка территориальных подразделений случайным образом будет отобрано необходимое количество точек опроса - мест предоставления государственной услуги.

Интервьюер посещает территориальное подразделение под видом потенциального получателя государственной услуги и осуществляет сбор информации по заданным параметрам, которые фиксирует в дневнике наблюдения.

Контрольная закупка (так называемый «тайный покупатель») заключается в том, что все стадии процесса взаимодействия представителя бизнеса (гражданина) и органа власти фиксируются, полученный практический опыт сравнивается как с нормативными характеристиками, так и предпочтениями получателей данной услуги, для чего возможна поэтапная регистрация получаемого в результате взаимодействия опыта.

Для контрольной закупки приглашается исследователь (или доброволец), не имеющий специальных познаний об исследуемом процессе. Он получает услугу как неискушенный потребитель, так сказать с «белого листа» и фиксирует все понесенные издержки, характеристики выявленного качества взаимодействия с органами власти и возникшие сложности.

Данный метод используется для исследования государственных услуг для граждан (где это возможно) и для комплексной услуги регистрации коммерческого юридического лица с целью проверки данных, полученных по результатам интервью и глубинных интервью с получателями государственных услуг.

В каждом из отобранных для обследования субъектов Российской Федерации контрольная закупка государственной услуги проводится в административном центре субъекта Российской Федерации, в котором из общего списка территориальных подразделений случайным образом будет отобрано одно место предоставления государственной услуги.

По отдельным государственным услугам приводятся результаты мониторинга, а именно:

- «профиль регулирования» государственной услуги (краткая информация о количестве обращений, издержках их получения и их распределении между всеми тремя уровнями власти и организациями);

- модельный перечень обращений, необходимых для получения государственной услуги (в соответствии с «типовой траекторией получения услуги» / для «типового объекта наблюдения»);

- стоимость каждого обращения (в том числе по регионам исследования);

- время получения результатов каждого обращения (в том числе по регионам исследования);

- рейтинги регионов исследования по стоимости, по времени и суммарный рейтинг получения данной государственной услуги;

- описание проблем правого регулирования и практики предоставления данной государственной услуги.

В таблице 1 представлен пример профиля регулирования услуги в сфере строительства.

Таблица 1. Профиль регулирования государственной услуги

	Всего	в т.ч. ФОИВ	в т.ч. РОИВ	в т.ч. ОМСУ	в т.ч. организации
Количество обращений (шт.)	21	8	4	7	2
Доля по количеству (%)		38,1%	19,0%	33,3%	9,5%
Стоимость обращений (тыс. руб.)	1469	31	0	431	1007
Доля по стоимости (%)		2,1%	0,0%	29,3%	68,6%
Время обращений (с учетом параллельности)	582	136	68	274	104
Доля по времени (%)		23,4%	11,7%	47,1%	17,9%
Максимальная стоимость:	Проведение Государственной экспертизы проектной документации (925 т.р., организации)
Максимальное время:	Проведение Государственной экспертизы проектной документации (71 день, организации)

Дополнительно:

Средние затраты на подключение к сетям инфраструктуры (тыс. руб.)	30 492
Средние затраты на проведение инженерных изысканий (тыс. руб.)	406

Сравнительный анализ российской и зарубежных методик мониторинга государственных услуг

При разработке алгоритма сопоставления международных и российской методик мониторинга системы государственных услуг следует обращать внимание на следующие факторы:

· Схожесть перечней государственных услуг, которые выбраны для мониторингов

· Схожесть процессов имплементации выбранных государственных услуг

· Наличие ресурсов для получения статистических данных и измеримости показателей мониторинга (например, несмотря на наличие полезного показателя в международной методике, он никак не сможет быть измеренным в российских условиях)

· Выбор методики подсчета значений показателей, подындексов, итоговых индексов и формирования рейтингов

· Идеология мониторинга: на чем сделан акцент, через какие понятия и категории определяется итоговое значение оценки мониторинга.

Результатами мониторинга государственных услуг могут стать:

1. Нахождение и локализация критических этапов, процедур, операций, нормативно-правовых и управленческих решений, которые могут быть предметом для дальнейшего реинжиниринга и оптимизации.

2. Оценка издержек, которых может потребовать оптимизация по отношению к общественной ценности, которую предполагает услуга

Сравним методику российского мониторинга государственных услуг и зарубежные методики по следующим параметрам:

Стадии зрелости государственных услуг, оказываемых в электронном виде - информационное присутствие, интерактивное взаимодействие, транзакционное взаимодействие, трансформация [1,2,8,9,10-13];

Жизненные ситуации для потребителей государственных услуг - предполагают целый набор атомарных или базовых государственных услуг, которыми необходимо воспользоваться потребителю для решения жизненной ситуации [1,2, 10-13].

Оценка удовлетворенности пользователей качеством получаемых услуг - мнение потребителей о процессе получения государственных услуг, способах получения, возможностях расширения общественного участия и ведения дискуссий в рамках взаимодействия с государственными структурами [8,9].

Анализ комплексной проблемы потребителя, требующей реализации системы процедур взаимодействия с ответственными государственными органами, для ее реализации (открытие бизнеса, регистрация собственности) [1-5, 14]

Использование системы параметров оценки эффективности процедур взаимодействия с потребителем, включающее такие размерности, как: длительность процедур, их стоимость, количество процедур, приводящее к решению комплексной проблемы заявителя [1-3].

Рейтингование результатов мониторинга по государственным услугам, комплексным ситуациям заявителей. Проводится в контексте сравнимых между собой объектов - государств, городов, иных административно-территориальных образований (присутствует во всех анализируемых исследованиях).

Оценка влияния ключевых факторов э-управления на качество оказываемых услуг. Проводится экспертно, состоит из анализа готовности ведомств по таким направлениям, как: качество реестров данных государства, электронные платежные системы, электронная идентификация, открытые стандарты и спецификации для проектирования информационных систем и обмена данными, архитектура э-правительства, безопасность, система «электронный сейф» для хранения электронных документов, система единоразового доступа пользователя к различным государственным системам [1-3,8].

Алгоритм сопоставления результатов международных исследований-мониторингов в сфере государственных услуг и модельной методикой, разработанной специалистами ИГиМУ НИУ ВШЭ, целесообразно проводить путем сопоставления по выше перечисленным параметрам.

При этом будут предложены ограничения и условия, на которых возможно расширение эталонной российской методики концептами, взятыми из международной практики (См. таблицу 2).

Таблица 2. Алгоритм сравнения международной и российской методик мониторинга государственных услуг

Номер параметра	Название параметра для сравнения	Международные исследования	Модельная методика мониторинга ИгиМУ НИУ ВШЭ
1	Стадии зрелости государственных услуг	Есть	Отсутствует
2	Жизненные ситуации	Есть	Отсутствует
3	Оценка удовлетворенности услугами	Есть	Отсутствует
4	Анализ комплексной проблемы потребителя	Есть	Есть
5	Использование параметров оценки эффективности процедур	Есть	Есть
6	Рейтингование результатов мониторинга	Есть	Есть
7	Оценка факторов э-управления	Есть	Отсутствует

1. Для того чтобы сопоставить стадии зрелости в развитии государственных услуг и их предоставлении в электронном виде, можно опираться на Распоряжение Правительства РФ №1555р от 17.10.2009 “План перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти” [15]. В этом случае при мониторинге предоставления услуг в электронном виде можно фиксировать, на каком этапе плана находится услуга. Наиболее ценным результатом мониторинга станет количество услуг, которые предоставляются полностью в электронном виде без так называемых «разрывов» - процедур или операций, которые не могут быть совершены в электронном виде, но без которых нельзя получить желаемый результат услуги. Для данного сопоставления также целесообразно выделять причины, по которым перевод услуги в электронный вид отстает от намеченного плана. Причины отставания во многом могут быть проанализированы с помощью пункта 7 алгоритма.

2. Для российского мониторинга целесообразно отобрать от одной до трех жизненных ситуаций, которые можно отслеживать целостно. Под жизненной ситуацией для гражданина подразумевается достижение некоторой комплексной цели, реализация которой зависит от одновременного предоставления некоторого множества государственных услуг, причем не все из них могут предоставляться только одним ведомством. Например, в мониторинге 20 важнейших услуг Европейского союза жизненными ситуациями являются «поиск работы» - для гражданина, «открытие собственного бизнеса» - для коммерческого сектора. В данном исследовании разделяются понятие жизненной ситуации и комплексной проблемы в том смысле, что первая относится к потребностям гражданина, а вторая - к потребностям коммерческого сектора. Таким образом, понятие комплексной проблемы эквивалентно жизненной ситуации для бизнеса Так, анализ жизненной ситуации «поиск работы» распадается на следующие услуги:

· Предоставление информационной поддержки о работодателях на web-сайте

· Предоставление информационной поддержки о соискателях на web-сайте

· Предоставление поиска по потенциальным работодателям

· Получение новых уведомлений о потенциальных вакансиях

· Обращение за дополнительными социальными выплатами

· Продление медстраховки

· Продление пенсионных выплат

· Получение финансовой помощи для начала собственного бизнеса

· Запись на тренинг или семинар по помощи в поиске работы

· Получение сведений о требованиях работодателя по приему на работу

Таким образом, сложность анализа жизненной ситуации существенно возрастает, поскольку требуется формирование некоторой формулы, усредняющей оценки по каждой из составляющих жизненную ситуацию услуг. В свою очередь, оценки по каждой услуге потребуют контрольного пользования, экспертного участия, учета ресурсных параметров (временных, материальных затрат). Поэтому целесообразно на первом этапе усложнения мониторинга включить одну жизненную ситуацию для граждан и одну - для бизнеса, либо включить любую одну жизненную ситуацию. Подобный взгляд на проблемы оказания государственных услуг позволит по-новому осмыслить результаты мониторинга. Здесь ключевой гипотезой является предположение о том, что каждая составляющая услуга может иметь не низкую оценку, однако абсолютное оценочное значение жизненной ситуации может оставаться крайне низким ввиду несогласованности составляющих услуг между собой. Еще одной сложностью в измерении мониторинга жизненных ситуаций является необходимость оценки издержек на осуществление параллельного выполнения сразу нескольких услуг, которое зачастую может из параллельного превратиться в последовательное. Иными словами, анализ жизненных ситуаций позволяет идентифицировать некоторые услуги как «слабые звенья», которые тормозят выполнение взаимосвязанных с ними услуг, также составляющих жизненную ситуацию.

3. Для российского мониторинга становится все более актуальным получение оценок граждан о степени удовлетворенности качеством процесса получения государственных услуг. Целесообразно включать вопросы о степени удовлетворенности пользователей, о причинах, по которым удовлетворенность граждан остается низкой, об условиях, при которых граждане воспользовались теми или иными услугами, о каналах взаимодействия с органами власти, об услугах, потребность в которых остается неудовлетворенной. Включение вопросов по удовлетворенности потребует включения в мониторинг дополнительных параметров оценки, а значит, сделает его более ресурсозатратным, поскольку дополнительной обработки потребует анализ качественных и количественных данных о процессах использования или причинах неиспользования потребителями государственных услуг. На первом этапе целесообразно включить небольшое количество показателей оценки удовлетворенности граждан, таких как:

· Процент воспользовавшихся услугой из общего числа пользователей некоторого канала взаимодействия с гражданами (личное, Интернет, телефон)

· Статистика упоминания причин, по котором потребители отказались пользоваться некоторой услугой.

В дальнейшем подобный мониторинг может быть дополнен вопросами о новых потребностях в услугах, особенностях поведения граждан при пользовании определенными услугами.

4. (5) По данному показателю российский мониторинг в достаточной степени учитывает зарубежный опыт, например, анализируются такие комплексные ситуации, как: открытие предприятия, строительство многоквартирного дома. При этом проводится детальный анализ количества необходимых процедур, общей стоимости решения ситуации, общего затрачиваемого времени.

6. Рейтингование результатов оценки оказания услуги или реализации комплексной ситуации является неотъемлемой частью мониторингов, как международных, так и российского. Для международных исследований характерно межстрановое сравнение, а также сравнение городов мира между собой. В российском мониторинге также присутствуют рейтинги городов и регионов РФ по предоставлению некоторого набора услуг или решению комплексной ситуации. В качестве дополнения можно предложить добавить в российский мониторинг составления профиля региона или города по показателям, характеризующим систему предоставления государственных и муниципальных услуг в комплексе.

7. Важнейшим вопросом анализа успеха или неуспеха предоставления государственных услуг является внутренняя готовность ведомств. В ряде международных исследований оценивается комплексная готовность ведомств к процессу оказания услуг, в частности используется система показателей, учитывающая квалификацию персонала, бюджетные ассигнования, интегрированность информационных систем ведомства. Примерами подобных показателей являются: количество сотрудников, использующих электронную почту;

· количество сотрудников, использующих офисные приложения;

· количество сотрудников, использующих программные системы и приложения (анализ данных, системы документооборота). Это лишь примеры показателей готовности ведомства, общая система показателей значительно шире. Тем не менее, требуется понимать, что если получаются высокие значения измерения подобных показателей для ведомства при очевидной его неэффективности, требуется совершенствовать измерение готовности для получения адекватной волатильности интегрированных показателей.

Аналогично измеряются показатели удовлетворенности сотрудников ведомства от использования определенных технологий и программных средств. Безусловно, вопрос измерения готовности ведомств к предоставлению государственных услуг должен решаться масштабно. Соответствующая комплексная методика должна быть сформулирована и апробирована. Результаты подобных измерений могут быть включены (частично или полностью) в мониторинг качества и доступности государственных и муниципальных услуг. Еще одним направлением измерения готовности ведомств является анализ использования новых технологий идентификации заявителей (в РФ это проект УЭК), использования электронных платежей и средств обеспечения безопасности взаимодействия, наличия документов, стандартов планов по дальнейшему развитию ИКТ в ведомстве.

Основные результаты мониторинга государственных и муниципальных услуг в России

Полный перечень результатов приводится в официальном издании мониторинга [14].

Ниже будут рассмотрены результаты мониторинга государственных услуг для граждан по ключевым параметрам: времени, затратам, доступности, сложности процедур, комфортности.

Обследование точек предоставления государственных услуг осуществлялось по наиболее массовым государственным услугам для граждан (См. таблицу 3).

Таблица 3. Оказание массовых услуг для граждан

Государственная услуга	Параметры исследования
Массовые государственные услуги для граждан
1) Оформление, выдача и замена паспортов гражданина Российской Федерации 2) Оформление, выдача и замена паспортов гражданина Российской Федерации, иных документов удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации 3) Регистрация по месту жительства 4) Регистрация по месту пребывания	17 регионов, по каждой из государственных услуг в каждом регионе - по 18-20 интервью с получателями, по 1 контрольной закупке, исследование 4-6 точек предоставления государственной услуги
5) Регистрация актов гражданского состояния (рождение) 6) Регистрация актов гражданского состояния (смерть)	17 регионов, по каждой из государственных услуг в каждом регионе - по 3 глубинных интервью с получателями
7) Регистрация транспортных средств 8) Технический осмотр транспортных средств 9) Прием квалификационных экзаменов на получение водительского удостоверения	17 регионов, по каждой из государственных услуг в каждом регионе - по 19-20 интервью с получателями, по 1 контрольной закупке, исследование 4-5 точек предоставления государственной услуги
10) Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним 11) Предоставление сведений Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним 12) Постановка объектов недвижимости на государственный кадастровый учет 13) Предоставление сведений, содержащихся в государственном кадастре недвижимости, размещение публичных кадастровых карт в сети Интернет	17 регионов, по каждой из государственных услуг в каждом регионе - по 3 глубинных интервью с получателями и экспертами, исследование 1 точки предоставления государственной услуги
Государственные услуги в социальной сфере и иные государственные услуги для граждан
14) Подтверждение за счет средств заявителя документов государственного образца об образовании, об ученых степенях и ученых званиях и проставление апостиля на таких документах	10 интервью с получателями государственной услуги (услуга на момент проведения мониторинга предоставлялась только на уровне центрального аппарата)
15) Государственная регистрация маломерных судов 16) Аттестация судоводителей и выдача им удостоверений на право управления маломерным судном	7 регионов, по 6 интервью с получателями каждой из государственных услуг в каждом регионе
17) Признание лица инвалидом федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы 18) Направление на высокотехнологичную медицинскую помощь 19) Прием и регистрация заявлений граждан об установлении им пенсий, принятие решений об установлении пенсий гражданам 20) Получение денежной компенсации по оплате жилья и коммунальных услуг	6-9 регионов, по 4-8 интервью с получателями каждой из государственных услуг в каждом регионе

Получение исследуемых наиболее массовых государственных услуг для граждан предполагает в среднем одно обращение, два физических визита в федеральные органы власти, наиболее распространенная стоимость обращения составляет около 800 руб., интервал стоимости 443-1614 руб., среднее время предоставления результатов составляет 14 дней, временной интервал 10-21 день (См. таблицу 4).

Таблица 4. Средние значения параметров мониторинга для массовых государственных услуг для граждан

	Среднее значение
Число обращений	1
Число физических посещений органа (организации)	2
Наиболее распространенная стоимость обращения (руб.)	797,4
Интервал стоимости (руб.)	442,9-1613,5
Среднее время предоставления результатов (дн.)	13,7
Интервал времени (дн.)	10,1-21

Исследуемые государственные услуги для граждан в социальной сфере являются, как правило, бесплатными (хотя возможны затраты для повышения качества предоставления государственных услуг, например, платная сдача анализа для ускорения получения направления на высокотехнологичную медицинскую помощь). Однако время получения результата по этим услугам может быть значительно.

Обобщенные результаты проведенного анализа представлены в таблице 5.

Таблица 5. Результаты по некоторым услугам

Код	Позиция проверки	Способ определения значения	Получение паспорта гражданина РФ	Получение заграничного паспорта	Регистрация по месту жительства	Регистрация по месту пребывания	Регистрация транспортного средства	Технический осмотр транспортных средств	Получение водительского удостоверения	Регистрация прав на недвижимое имущество	предоставление сведений из ЕГРП	постановка на кадастровый учет	предоставление сведений из ГКН
1.	Подготовка обращения за государственной услугой
1.1.	Доступность информации о порядке предоставления услуги	Оценка по шкале от 1 до 5 (средняя)	3,9	4,3	3,8	4,1	3,6	3,8	4,1	3,8	3,9	4,4	4,1
1.1.1.	Получение информации по телефону	ДА/НЕТ (доля ответов ДА)	52,9	52,9	29,4	47,1	55,6	41,2	56,3	43,8	75,0	64,7	70,6
1.1.2.	Получение информации на официальном Интернет-сайте ведомства	ДА/НЕТ (доля ответов ДА)	35,3	76,5	23,5	41,2	33,3	41,2	50,0	68,8	81,3	94,1	88,2
1.1.3.	Получение информации по запросу	ДА/НЕТ (доля ответов ДА)	11,8	52,9	5,9	23,5	5,6	17,6	31,3	34,3	46,7	47,1	41,2
1.1.4.	Получение устной консультации на приеме	ДА/НЕТ (доля ответов ДА)	82,4	64,7	88,2	70,6	55,6	70,6	68,8	96,9	100,0	85,3	91,2
1.2.	Сбор пакета документов, необходимых для получения услуги	Оценка по шкале от 1 до 5 (средняя)	4,1	4,5	3,8	4,4	4,1	4,3	4,5	4,0	3,6	4,3	4,5
1.2.1.	Доступность перечня необходимых документов	ДА/НЕТ (доля ответов ДА)	94,1	100,0	88,2	94,1	100,0	100,0	87,5	100,0	100,0	100,0	100,0
1.2.2.	Наличие перечня документов в сети интернет	ДА/НЕТ (доля ответов ДА)	47,1	88,2	58,8	52,9	44,4	41,2	81,3	81,3	93,8	100,0	94,1
1.2.3.	Доступность бланка заявления	ДА/НЕТ (доля ответов ДА)	70,6	88,2	70,6	47,1	61,1	76,5	81,3	87,5	93,8	100,0	100,0
1.3.	Полнота и доступность информации на информационном стенде	ДА/НЕТ (доля ответов ДА)	64,7	82,4	70,6	70,6	77,8	76,5	93,8	78,1	100,0	88,2	94,1
2.	Обращение за государственной услугой
2.1.	Оценка комфортности оказания услуги	Оценка по шкале от 1 до 5 (средняя)	3,4	3,7	3,5	3,8	3,6	3,8	3,9	3,8	4,1	4,0	4,1
2.1.1.	Общая оценка территориальной доступности в учреждение	Оценка по шкале от 1 до 5 (средняя)	3,9	3,9	3,9	4,2	3,9	4,3	4,1	4,0	3,7	4,1	4,2
2.1.2.	Общая оценка информационной доступности	Оценка по шкале от 1 до 5 (средняя)	3,8	3,8	3,7	4,0	3,8	3,9	4,1	4,1	4,1	4,4	4,3
2.1.3.	Оценка условий ведения приема посетителей	Оценка по шкале от 1 до 5 (средняя)	2,7	3,0	2,9	3,1	3,2	2,9	3,6	3,8	3,6	3,8	3,8
2.2.	Первичное обращение на личном приеме
2.2.1.	Время ожидания в очереди	Мин (среднее значение)	31,8	61,3	47,3	35,3	131,2	45,6	73,1	33,1	34,7	25,0	20,1
2.2.2.	Продолжительность приема	Чел. (среднее значение)	7,6	13,4	8,9	8,4	10,2	8,0	9,6	13,2	13,4	13,3	6,7
2.2.3.	Понятность предоставленной информации
2.2.3.1.	Возникновение необходимости в получении дополнительных разъяснений	ДА/НЕТ (доля ответов ДА)	35,3	35,3	58,8	41,2	44,4	17,6	37,5	40,6	37,5	56,3	52,9
2.2.3.2.	Наличие достаточных и понятных разъяснений	ДА/НЕТ (доля ответов ДА)	82,4	82,4	94,1	94,1	94,4	94,1	87,5	87,5	81,3	81,3	76,5
2.2.4.	Наличие новых требований, не известных из ранее полученной информации	ДА/НЕТ (доля ответов ДА)	5,9	5,9	17,6	11,8	11,1	5,9	18,8	15,6	6,3	6,3	11,8
2.2.5.	Время, которое было затрачено на устранение недостатков	Дн. (среднее значение)	1,3	1,9	0,3	0,1	0,5	0,4	0,4	0,1	0,1	0,1	0,3
2.2.6.	Общее количество попыток сдать документы	Шт. (среднее значение)	1,2	1,3	1,4	1,4	1,2	1,1	1,1	1,3	1,2	1,0	1,2
3.	Получение услуги
3.1.	Получение информации о стадии рассмотрения обращения	Оценка по шкале от 1 до 5 (средняя)	4,2	3,7	4,2	4,4	4,1	4,3	4,4	1,2	2,1	2,8	2,8
3.2.	Количество личных обращений	Шт. (среднее значение)	1,9	2,1	2,2	1,8	1,6	1,2	1,4	1,4	1,2	1,3	1,6
3.3.	Соблюдение сроков	ДА/НЕТ (доля ответов ДА)	100,0	82,4	100,0	100,0	94,4	94,1	93,8	97,0	100,0	100,0	100,0

На основании проведенного анализа можно сделать следующие выводы относительно стандартов предоставления наиболее массовых государственных услуг:

- доступность для респондентов информации о порядке предоставления государственной услуги можно оценить как среднюю (от 3,6 баллов регистрация транспортного средства - до 4,4 баллов постановка на кадастровый учет), хотя наиболее распространенным эффективным способом получения информации является наиболее затратный - консультация на личном приеме (55-100 %) в отличие от менее затратного получения консультации по телефону (22-75 %), а получение информации по запросу - наименее распространенный способ (6-50 %), что свидетельствует о неперспективности взаимодействия с государственными органами таким образом;

- сбор необходимого пакета документов, как правило не вызывает сложностей (от 3,6 баллов для предоставления сведений из ЕГРП до 4,5 баллов для простого по составу документов получения водительского удостоверения), причем информация как правило есть в сети Интернет, а позднее при подаче новые требования к составу или оформлению документов возникают не так часто (6-17 % случаев), причем самый массовый процент случаев связан с регистрацией по месту жительства, осуществление которой частично делегировано разнообразным муниципальным учреждениям по учету граждан;

- уровень комфортности мест предоставления государственной услуги оценивается респондентами как удовлетворительный (от 3,4 баллов при получении гражданства РФ до 4,1 баллов при предоставлении сведений из ЕГРП), причем наихудшее значение получили условия приема посетителей (от 2,7 баллов для получения российского паспорта до 3,8 баллов для ряда услуг Роснедвижимости);

- существенной проблемой остаются очереди - от психологически приемлемых 20-25 мин. при получении сведений из кадастра объектов недвижимости, до более чем часовых при получении загранпаспорта, водительского удостоверения и регистрации транспортных средств;

- срок предоставления результатов услуги соблюдается практически в 100 % случаев, а самые низкий процент соблюдения сроков (82 %) у получения загранпаспорта, предполагающего нерегламентированное взаимодействие ФНС и ФСБ.

Что касается сравнения результатов оценки соблюдения стандартов комфортности услуг по наиболее массовым государственным услугам (Таблица ), то наиболее существенным представляется вывод о том, что по большому счету данные показатели практически не меняются, а значит либо нужен более существенный интервал замера показателей, либо не осуществляется внедрение инструментов повышения комфортности предоставления государственных услуг.

Заключение

По мере развития системы государственных услуг в Российской Федерации потребуется усложнять и ее мониторинг, включая в него новые понятия: стадии зрелости предоставления услуг, анализ жизненных ситуаций, включающий кластер услуг, оценку удовлетворенности потребителей услуг, оценку спроса потребителей на новые услуги. Усложнение мониторинга будет возможно в случае, если государственные структуры будут и дальше преследовать цели повышения качества услуг, при этом выделяя достаточное ресурсное обеспечение мониторинга. Основными параметрами, по которым на данном этапе и в дальнейшем будет производиться измерение качества услуг, остаются: время оказания услуги, количество процедур или шагов, которые необходимо совершить в процессе получения услуги, стоимость услуги. Тенденции, связанные с организацией процесса предоставления государственных услуг в электронном виде, а также с необходимостью организации эффективного межведомственного взаимодействия для их получения, будут существенно влиять на включение тех или иных услуг в мониторинг.

Сближение методологии мониторинга с аналогичными зарубежными исследованиями позволит в перспективе существенно улучшить позиции Российской Федерации в международных рейтингах, а также даст возможность обратить внимание на новые задачи и ориентиры, которые должны соблюдаться государственными структурами в процессе оказания услуг.

Ценность мониторинга определяется возможностью выявить проблемы и предложить рекомендации по их преодолению на всех этапах оказания услуги: от инициации до получения результата.

Целесообразно и в дальнейшем включать в мониторинг различные инструменты опроса в зависимости от массовости услуги и глубины проработки процесса ее предоставления, поскольку результат исследования будет зависеть от мнения и оценок различных целевых групп респондентов: граждан, экспертов, государственных служащих.

В заключение хотелось бы выразить надежду на то, что результаты мониторинга могут стать движущей силой для позитивных изменений в качестве существующей системы оказания государственных и муниципальных услуг.

российский государственный услуга мониторинг

Литература

1. The User Challenge Benchmarking The Supply Of Online Public Services 7th Measurement, 2007, EU - Доступно 20.10.2011 - http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/docs/benchmarking/egov_benchmark_2007.pdf

2. Digitizing Public Services in Europe: Putting Ambition into Action 9th Benchmark Measurement, 2010, EU - Доступно 20.10.2011 - http://www.epractice.eu/en/library/5283331

3. Doing Business 2011 (Russia), World Bank - Доступно 20.10.2011 - http://www.doingbusiness.org/~/media/fpdkm/doing%20business/documents/profiles/country/db11/rus.pdf

4. Global Entrepreneurship Monitoring - 2010 - Доступно 20.10.2011 - http://www.gemconsortium.org/download/1319118866108/GEM%20GLOBAL%20REPORT%202010rev.pdf

5. KPMG - Competetive Alternatives 2010 - Доступно 20.10.2011 - http://www.areadevelopment.com/article_pdf/id97867_KPMG_FullReport.pdf

6. TEN YEARS OF PRODUCT MARKET REFORM IN OECD COUNTRIES - INSIGHTS FROM A REVISED PMR INDICATOR ECONOMICS DEPARTMENT WORKING PAPERS No.695 - Доступно 20.10.2011 - http://emmanuelcombe.org/ocderegulation.pdf

7. WEF- Global Competitiveness Report, 2010-2011 - Доступно 20.10.2011 - http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2010-11.pdf

8. OECD e-Gov Studies - Rething e-government Services: user centered approaches, 2009 - Доступно 20.10.2011 - http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/seges/arquivos/OCDE2011/OECD_Rethinking_Approaches.pdf

9. Australia: Interacting with Government, 2008 - Доступно 20.10.2011 - http://www.finance.gov.au/publications/interacting-with-government/docs/interacting-with-government-report.pdf

10. United Nations E-Government Survey 2010: Leveraging e-government at a time of financial and economic crisis - Доступно 20.10.2011 - http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UN-DPADM/UNPAN038853.pdf

11. UN E-Government Survey: from E-Government to Connected Governance, 2008 - Доступно 20.10.2011 - http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan028607.pdf

12. Global E-government Readiness Report, 2005 - Доступно 20.10.2011 -

13. Top of the Web: User Satisfaction and Usage Survey of E-government services, 2004, EU - Доступно 20.10.2011 - http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan021888.pdf

14. Мониторинг качества и доступности государственных и муниципальных услуг - 2010 - М. Изд. Дом ВШЭ, 2011 - 392 с. - Доступно 20.10.2011

15. Распоряжение Правительства РФ №1555р от 17.10.2009 «План перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти» - Доступно 20.10.2011 - http://www.kadis.ru/texts/index.phtml?id=41117

Размещено на Allbest.ru