Большое внимание в данном параграфе уделяется анализу отечественного законодательства, регулировавшего отношения государственной собственности на недра в дооктябрьский и послеоктябрьский период, и исследованию советской доктрины права государственной собственности.

В основе анализа лежит следующая посылка: право государства можно квалифицировать как право собственности только тогда, когда оно выступает как равноправная сторона в правоотношениях и использует соответствующие - частно-правовые - формы осуществления своей экономической власти. Исходя из этого, автор выделяет три этапа в развитии исследуемого института: 1)1917 - 1922 г.г.; 2)1922 - 1936 г.г.; 3)1936 - 1990 г.г. Автором исследуются все эти этапы.

Второй параграф "Государство как субъект права собственности на недра" посвящен исследованию положений современной отечественной цивилистики о праве собственности государства. Диссертант соглашается с теми авторами, которые считают, что право собственности оформляет как статические (состояние принадлежности вещи определенному лицу), так и динамические (процесс использования вещи с целью извлечения дохода) отношения собственности. При этом собственник имеет возможность по своему усмотрению осуществлять правомочия владения, пользования и распоряжения, в том числе вовлекать в данный процесс иных лиц, либо, напротив, отстранять их от вмешательства в сферу своего хозяйственного господства над вещью.

Характеризуя государство как субъект права, исследователи, как правило, выделяют такие его признаки, как публичная власть и суверенитет. Наличие данных признаков, на первый взгляд, противоречит тому факту, что государство в гражданско-правовых отношениях (в том числе, отношениях собственности) действует как равноправная сторона. В цивилистической науке предлагались и предлагаются различные пути разрешения данного противоречия. Одни авторы (Д.М. Генкин, П.П. Виткявичус) считают, что гражданская правосубъектность государства носит специфических, властный характер, другие (Л.А. Лунц, М.И. Брагинский), возражая, полагают, что в гражданских правоотношениях государство добровольно ограничивает свой иммунитет, третьи (А.А. Иванов, Л.П. Фомина) говорят о "расщеплении" личности государства, о различных ее "модусах", в зависимости от природы отношений, в которых оно участвует, четвертые (Д.П. Пятков) утверждают, что в гражданских отношениях участвует не государство, а "хозяйственные публичные организации". Автору решение данной проблемы видится, прежде всего, в изменении подходов к пониманию понятия "субъект права". Признание указанного понятия чисто юридической категорией, которая определяет, на кого распространяется действие тех или иных норм, позволяет диссертанту утверждать, что для различных отраслей права могут быть "сконструированы" субъекты, характеризуемые неодинаковыми признаками. Исходя из этого, можно говорить о том, что только публичное право наделяет государство признаками публичной власти и суверенитета, и тем самым характеризует его именно как субъекта публичного права. Нормы же частного права, напротив, исходят из признания равноправного положения государства, отсутствия у него властных характеристик.

Вместе с тем структурные признаки государства - наличие системы государственных органов - имеют существенное значение для характеристики участия государства в гражданских отношениях, в том числе как субъекта права собственности. Как устанавливает ГК РФ, от имени Российской Федерации и ее субъектов в гражданских правоотношениях выступают органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1. ст. 125). Как видим, реализация правомочий государства-собственника осуществляется посредством полномочий органов по государственному управлению. В этой ситуации публично-правовые и частно-правовые элементы переплетаются настолько тесно, что весьма сложно отграничить их друг от друга. По мнению диссертанта, формами (способами) осуществления власти государства-собственника в отношении недр, являются предоставление в пользование участков недр физическим и юридическим лицам и получение государством дохода от такого использования в форме платежей за недропользование. Участвуя в этих отношениях, государственные органы представляют интересы государства - собственника, и потому выступают на равных началах с иными субъектами права.

Диссертантом отмечается, что многими современными исследователями вообще отвергается возможность использования в отношении недр конструкции права собственности. Ей противопоставляется так называемая "концепция общественного достояния". Проведенный в диссертации анализ точек зрения различных ученых (Е.А. Суханова, В.П. Мозолина, М.М. Бринчука, С.А. Сосны), позволяет увидеть, что их аргументы в пользу данной концепции сводятся к тому, что природные ресурсы должны служить общественным, а не частным интересам. Полностью соглашаясь с этим утверждением, вместе с тем диссертант полагает, что указанная цель может быть достигнута и при использовании конструкции права собственности. Эта конструкция, с одной стороны, позволяет сохранить исключительное право государства на недра, а с другой - отвечает характеру рыночной экономики, требующей внедрения частно-правовых (договорных) способов регулирования отношений недропользования. Кроме того, она в наибольшей степени соответствует федеративному устройству российского государства, поскольку дает весомые гарантии экономической и политической самостоятельности как Федерации, так и ее субъектов.

Третий параграф посвящен исследованию проблемы разграничения государственной собственности на недра между Российской Федерацией и субъектами РФ. Рассматривая в историю вопроса, диссертант приходит к выводу, что большое влияние на процесс разграничения оказала предпринятая в начале 90-х г.г. попытка упразднить институт государственной собственности на природные ресурсы, заменив его конструкцией "общественное достояние". Реализация на практике указанной теории, призванная, по замыслу законодателя, устранить проблему разграничения прав на природные ресурсы между Федерацией и ее субъектами (а ранее между СССР и союзными республиками), напротив, дала толчок к пообъектному разделу единой государственной собственности.

Параграф первый "Соотношение лицензионного и договорного способа правового регулирования отношений пользования недрами" начинается с исследования сущности института лицензирования недропользования. Указывая на общую для всех лицензий функцию государственного контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов, диссертант на основе анализа действующего законодательства о лицензировании недропользования и практики органов МПР РФ характеризует виды и формы такого контроля.

Рассмотрев роль и место лицензии на право пользования недрами в механизме действия права, автор диссертации приходит к выводу, что этот вид лицензии имеет существенную особенность. В отличие от лицензии на вид деятельности, которая представляет собой конститутивный ("правосубъектно-формирующий") административный акт, лицензия на право пользования недрами является правоустанавливающим актом, выступая в качестве основания возникновения у лица субъективного права пользования конкретным участком недр.

Проведенный автором диссертации анализ решений арбитражных судов по делам об уплате платежей за пользование недрами позволил сформулировать ряд выводов и рекомендаций. В частности, единственным подтверждением наличия у лица права недропользования может служить лицензия на право пользования недрами, ни фактическое недропользование, ни договоры о передаче держателем лицензии всех или отдельных прав третьим лицам не являются основанием возникновения права недропользования.

Права и обязанности недропользователей, определенные при предоставлении участка недр в пользование, в том числе в ходе конкурсов и аукционов, фиксируются в договорах - так называемых лицензионных соглашениях. Действующее федеральное законодательство рассматривает их как неотъемлемую часть лицензии - административного акта. Указанное противоречие, по мнению диссертанта, порождает ряд проблем. В частности, неразрывная связь лицензии и лицензионного соглашения не позволяет оперативно изменять условия недропользования, не предоставляет недропользователям гарантий на случай необоснованного отказа государственных органов внести соответствующие изменения, резко ограничивает возможности объединения субъектами предпринимательской деятельности своих финансовых, технологических и иных ресурсов.. Решение указанных проблем диссертант видит в замене лицензионно-разрешительного порядка регламентации пользования недрами договорным, предлагаемого некоторыми учеными (М.И. Махлина, С.А. Сосна, М.А. Субботин).

Разделяя в целом предложенную концепцию изменения роли договора и лицензии в сфере недропользования, автор диссертации вносит в нее свои коррективы. По мнению диссертанта, необходимость сохранения за лицензией на недропользование удостоверительной, регистрирующей функции отсутствует. Регистрация права пользования недрами, возникшего на основании договора, может происходить по правилам ГК РФ, предусматривающего государственную регистрация сделок с недвижимостью.

Вместе с тем это не означает, что нужно полностью отказаться от использования в сфере недропользования потенциала такого инструмента государственного регулирования как лицензирование. Предварительный и текущий государственный контроль за деятельностью недропользователей может и должен осуществляться посредством лицензирования отдельных видов деятельности, связанных с пользованием недрами. Фактически такое лицензирование уже осуществляется в соответствии с законодательством о лицензировании отдельных видов деятельности. Существующий перечень лицензируемых видов деятельности предлагается дополнить следующими видами деятельности: деятельность по воздействию на недра с целью повышения нефтегазоотдачи; деятельность по захоронению и хранению отходов в недра; строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; строительство нефте- и газохранилищ в пластах горных пород, эксплуатация таких хранилищ.

Также автором вносится ряд предложений, касающихся вопроса дальнейшего развития договорных начал в сфере недропользования. Договор по передаче государством в пользование субъектам предпринимательской деятельности участков недр предлагается именовать договором горной аренды. Предметом договора выступает участок недр. Данный договор необходимо сконструировать как публичный (административный); государство при этом наделяется правом на досрочное расторжение договора и изменение его условий в установленных законом случаях, а также на осуществление контроля за деятельностью арендатора. Сторонами договора горной аренды должны выступать, с одной стороны, Российская Федерация или субъект РФ (арендодатель) и, с другой стороны, субъект предпринимательской деятельности, имеющий лицензию на осуществление видов деятельности, связанных с пользованием недрами, если такая лицензия требуется федеральным законом. Заключение договора горной аренды осуществляется на основании решения органов государственной власти РФ или субъектов РФ, либо по результатам конкурсов или аукционов. Данный договор должен заключаться в письменной форме и вступать в силу с момента государственной регистрации органами юстиции, осуществляемой в порядке, установленном гражданским законодательством.

Параграф второй "Совершенствование механизма предоставления права пользования недрами" посвящается исследованию реализации на практике двух основных принципов, лежащих в основе этого механизма: принципа состязательности при выборе недропользоватея и принципа совместного ведения РФ и субъектов РФ при принятии юридически значимых решений.

Диссертантом отмечается, что принцип состязательности при выборе недропользователя, реализуемый путем проведения конкурсов или аукционов на получение права пользования недрами, еще больше подрывает основы административно-правовой системы недропользования. В этом случае лицензия лишь фиксирует результаты, полученные в ходе проведения торгов. Как известно, торги представляют собой один из способов заключения договоров, который тесно связан с основными законами свободного рынка и выражает их наиболее последовательно, что проявляется в присущей торгам конкуренции. При торгах их победители приобретают возможность заключить договор на условиях, исходящими от них самих. Это еще раз подтверждает мысль о том, что ряд существенных условий недропользования должен фиксироваться не в лицензии - административном, властном акте, а в договоре. Ведь существенный признак договора - выражение в нем согласованной воли сторон - здесь налицо.

Комплексный анализ федерального и регионального законодательства о недрах и практики предоставления участков недр в пользование позволяет диссертанту выявить ряд противоречий и пробелов, имеющихся в законодательстве. В частности, критикуется весьма распространенная практика применения смешанной формы торгов, а также возможность изменения условий конкурса путем введения дополнительных условий. Отмечается противоречивость норм, определяющих правовой статус субъекта проведения конкурса и аукциона (государственных органов, выступающих организаторами торгов, экспертной комиссии), пробелы правового регулирования в части требований, предъявляемых к экспертам, и юридического значения заключений экспертных комиссий. Сделанные диссертантом выводы широко иллюстрируются примерами из законодательства субъектов РФ. Проведенный анализ позволяет диссертанту сформулировать следующие предложения по совершенствованию действующего законодательства.

Во-первых, предлагается ввести в законодательство о недрах (по примеру ГК РФ) такое понятие как организатор конкурса (аукциона). Организатором конкурса должны быть государственные органы, представляющие интересы собственника недр в силу предоставленных им полномочий. Со стороны РФ это может быть МПР РФ (его территориальные органы), со стороны субъектов РФ - органы исполнительной власти РФ. К обязанностям организатора конкурса (аукциона) должно относиться: принятие решения о проведении конкурса (аукциона); подготовка проект перечня объектов, выставляемых на конкурс (аукцион); определение сроков их проведения, формы (конкурс или аукцион) и вида (открытый или закрытый); разработка проекта условий конкурса (аукциона); формирование экспертной комиссии; осуществление опубликования извещений о проведении конкурсов (аукционов) в средствах массовой информации; прием и регистрация поступающих заявок на участие в торгах; проведение аукциона; принятие решения об утверждении результатов конкурса (аукциона).

Во-вторых, поскольку для проведения аукциона специальных познаний не требуется, задачи экспертной комиссии предлагается ограничить проведением экспертизы материалов, представляемых претендентами на конкурс. Экспертизу материалов конкурса на право пользования недрами можно определить как оценку соответствия представленных участниками конкурса материалов условиям конкурса, на основе которой определяется победитель конкурса. Результатом данной экспертизы должно быть письменное заключение экспертной комиссии, выводы которого имеют обязательное значение для организатора конкурса и являются основанием для принятия им решения о предоставлении участка недр в пользование.

В-третьих, экспертом должен быть специалист, имеющий научные и (или) практические познания по рассматриваемому вопросу. Для обеспечения принципа независимости экспертов должно быть введено такое требование: экспертом не может быть лицо, являющееся учредителем, акционером участников конкурса, либо состоящее в близком родстве или свойстве (родители, дети, супруги, братья, сестры, а также родители, дети, братья и сестры супруга) с указанными лицами, либо состоящее в трудовых и иных договорных отношениях с участниками конкурса.

В-четвертых, требуется закрепить правило, не позволяющее изменять условия конкурса и аукциона после их опубликования в средствах массовой информации.

Конституционный принцип совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в области недропользования нашел свое воплощение в так называемой концепции "двух ключей", в соответствии с который все управленческие решения, связанные с предоставление, изменением и прекращением права пользования участком недр, принимаются только с согласия и при участии органов государственной власти РФ и субъекта РФ, на территории которого расположен участок недр. Исследовав различные точки зрения по вопросу правовой природы совместного ведения недрами, автор соглашается с мнением Б. Д. Клюкина, который рассматривает совместное осуществление этих правомочий как административное распоряжение, осуществляемое органами государственного управления двух уровней, связанных между собой субординацией вертикальных отношений.

Автор диссертации задается вопросом, насколько эффективно действует принцип совместного ведения. Проведенный диссертантом анализ 81 правоприменительного акта государственных органов 14 субъектов РФ по вопросам предоставления, изменения и прекращения права пользования участками недр, содержащих месторождения углеводородного сырья, позволяет утверждать, что требование законодательства о принятии совместных решений по данным вопросам нарушается в подавляющем большинстве случаев (70%). В диссертации приведены и примеры нарушений, допускаемых федеральным органом управления государственным фондом недр (МПР РФ). Эти данные ярко демонстрируют уязвимость системы "совместного ведения" государственным фондом недр, которая в силу этого не способна гарантировать учет интересов Федерации и добывающих регионов. Вместе с тем система совместного ведения обладает весьма существенным недостатком - она не в состоянии оперативно реагировать на происходящие изменения.

Изложенное позволяет диссертанту внести предложение отказаться от принципа совместного ведения в сфере недропользования в том виде, в котором он воплощен в Законе РФ "О недрах" (концепция "двух ключей"). По мнению автора диссертации, следует ограничить действие данного принципа областью законодательного (нормативного) регулирования отношений в области использования и охраны недр. Правомочия владения, пользования и распоряжения недрами их собственники - Федерация и субъекты РФ - должны осуществлять самостоятельно после завершения процесса разграничения государственной собственности на недра между ними.

В параграфе третьем "Платежи за пользование недрами как форма осуществления права государственной собственности" автором рассматривается процесс трансформации регулярных платежей за право на добычу полезных ископаемых (роялти) в налог на добычу полезных ископаемых, его причины и последствия. С одной стороны, автором отмечается, что ныне действующие нормы не дают возможность различного толкования юридического статуса этих платежей, что должно положительно сказаться на правоприменительной практике. С другой стороны, рассматриваемый процесс демонстрирует, что государство стало применять неадекватную отношениям собственности налоговую форму получения доходов от использования недр, что приводит к определенным отрицательным последствиям. Установленная Налоговым кодексом РФ единая ставка налога на добычу полезных ископаемых не позволяет учитывать ни природно-географические и горно-технические условия разработки конкретного месторождения, ни риск недропользователя, ни рентабельность добычи. Это приводит к тому, что платежи (налоги) за пользование недрами выполняют только фискальную функцию.

Для устранения указанных отрицательных последствий автором поддерживается высказываемое в юридической литературе предложение по введению поправочных коэффициентов к ставке налога на добычу полезных ископаемых, которые должны устанавливаться в зависимости от горно-геологических условий добычи полезных ископаемых и этапа разработки месторождения. Кроме того, автором предлагается ввести налоговые льготы на период освоения месторождений, при разработке месторождений, содержащих трудноизвлекаемые запасы полезных ископаемых, низкорентабельных месторождений, введении в эксплуатацию бездействующих нефтяных скважин, применении экологически безопасных технологий и технологий, повышающих извлечение основных и попутных полезных ископаемых.

По теме диссертации опубликованы следующие работы