Административно-правовые формы и методы регулирования, направленные на обеспечение реализации процедур банкротства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Административно-правовые формы и методы регулирования, направленные на обеспечение реализации процедур банкротства

Особенности правового регулирования процедур банкротства

правовой банкротство финансовый долг

Административно-правовое регулирование несостоятельности (банкротства) в основном проявляется при проведении государственной политики по предупреждению банкротства и финансовому оздоровлению неплатежеспособных организаций, при проведении досудебных процедур. В судебных процедурах влияние ФСФО России ограничено, однако в соответствии с Положением о ФСФО России, ст.25 Закона о банкротстве 1998 года, ФСФО России обеспечивала реализацию процедур банкротства, способствовала созданию организационных, экономических и иных условий, необходимых для реализации процедур банкротства. Между тем, указанными правовыми актами предусмотрено, что ФСФО России обеспечивает только реализацию процедуры банкротства отсутствующего должника, создает для этого специализированный фонд, хотя проблема банкротства отсутствующего должника так и не была решена. В соответствии со ст.30 Закона о банкротстве 2002 года, к предметам ведения государственного органа по финансовому оздоровлению и банкротству обеспечение процедуры банкротства отсутствующего должника не относится, исключены соответствующие положения о создании специализированного фонда, что связано с установлением в ст.231 указанного Закона о банкротстве положения, согласно которому порядок и условия финансирования проведения процедуры банкротства в отношении отсутствующих должников определяется Правительством РФ.

В соответствии со ст.23 Закона о банкротстве 1998 года, при рассмотрении дела о банкротстве должника-юридического лица применяются следующие процедуры банкротства: наблюдение, внешнее управление, конкурсное производство, мировое соглашение и иные процедуры банкротства, предусмотренные законом. Следует отметить, что по сравнению с Законом о банкротстве 1992 года из числа процедур, применяемых к должнику при наличии признаков банкротства, исключена в качестве самостоятельной реорганизационной процедуры санация должника, в то же время введена процедура наблюдения, ранее неизвестная отечественному законодательству. Кроме того, под иными процедурами банкротства Закон о банкротстве 1998 года подразумевает применяемые к отдельным категориям должников упрощенные процедуры банкротства: банкротство отсутствующего и банкротство ликвидируемого должника. При рассмотрении дела о банкротстве должника-гражданина применяются конкурсное производство, мировое соглашение и иные процедуры банкротства.

Большая часть процедур, предусмотренных Законом о банкротстве 1998 года, направлена на финансовое оздоровление должника, однако на практике их применение, в основном, приводит к конкурсному производству и ликвидации должника. Об этом свидетельствуют и статистические данные. Так, например, по результатам проведения процедуры внешнего управления, дело было прекращено в связи с восстановлением платежеспособности только в 66 случаях из 1183 - в 1999 году, в 50 случаях из 1089 - в 2000 году, в 52 случаях из 1229 - в 2001 году¹¹ См: Рассмотрение дел о банкротстве в 1999 году // Вестник ВАС РФ. 2000. № 3; Рассмотрение дел о банкротстве в 2000 году // Вестник ВАС РФ. 2001. № 4; Рассмотрение дел о банкротстве в 2001 году // Вестник ВАС РФ. 2001. № 4..

Законом о банкротстве 2002 года вводится еще одна процедура банкротства, применяемая к должнику в целях восстановления его платежеспособности и погашения задолженности в соответствии с графиком погашения задолженности, без передачи полномочий по управлению должником арбитражному управляющему, - финансовое оздоровление. «Финансовое оздоровление в новой редакции закона рассматривается, как шанс для предприятия избежать недружественного поглощения со стороны конкурентов. Если в действующем сейчас законе организация практически беспомощна перед внешним кредитором-конкурентом, то с принятием нового закона положение дел может улучшиться»²² Тушунов Д. МЭРТ прикрывает черные дыры закона о банкротстве. Но не все // http: www.polit.ru..

Принципиально новой для российского законодательства о несостоятельности является такая процедура банкротства, как наблюдение, которая, согласно Закону о банкротстве 1998 года, применялась к должнику с момента принятия арбитражным судом заявления о признании банкротом до момента, определяемого в соответствии с законом, в целях сохранности имущества должника и проведения анализа финансового состояния должника. Эта процедура, не предусмотренная ранее действовавшим законодательством, позволяет сбалансировать законные интересы участников дела о банкротстве, в частности, предупредить злоупотребление правами как со стороны должника, так и со стороны кредиторов.

Следует отметить, что, в связи с тем, что действующий порядок возбуждения производства по делам о банкротстве не предоставлял должнику надлежащих процессуальных гарантий того, что определение арбитражного суда о принятии заявления о признании должника банкротом и, следовательно, введение наблюдения будет обоснованным и правомерным, так как ни Закон о банкротстве 1998 года, ни АПК РФ не предусматривают возможность обжаловать решение о введении наблюдения в вышестоящую судебную инстанцию, постановлением Конституционного Суда РФ от 12.03.2001 № 4-П¹¹ СЗ РФ. 2001. № 12. Сст.1138. статья 56 Закона о банкротстве 1998 года признана неконституционной, поскольку позволяет вводить на стадии возбуждения производства по делу о банкротстве наблюдение на основании заявления о признании должника банкротом без предоставления должнику возможности своевременно заявить свои возражения и не предусматривает право должника обжаловать определение о принятии заявления о признании должника банкротом, которым в отношении него вводится наблюдение. Наличие данной нормы на практике давало возможность недобросовестным кредиторам добиваться введения процедуры банкротства в отношении вполне платежеспособных предприятий по надуманной, а порой просто сфабрикованной задолженности²² См.: Курин Ю. Конституционный суд разобрался с банкротством // Бизнес-адвокат. 2001. № 8.. В связи с этим, Закон о банкротстве 2002 года восполняет этот пробел и предусматривает, что вопрос о введении наблюдения рассматривается арбитражным судом в судебном заседании не позднее 30 дней со дня вынесения определения о принятии заявления о признании должника банкротом. При этом вынесенные по результатам рассмотрения определения о введении наблюдения либо об отказе в введении наблюдения могут быть обжалованы. Изменилось и определение понятия «наблюдение», предусмотренное Законом о банкротстве 2002 года, согласно которому наблюдение - это процедура банкротства, применяемая к должнику в целях обеспечения сохранности имущества должника, проведения анализа финансового состояния должника, т.е. момент введения наблюдения и его окончания не указываются, что представляется более целесообразным, так как порядок введения наблюдения установлен соответствующими нормами главы «Наблюдение».

Смысл процедуры наблюдения состоит в том, что на момент принятия арбитражным судом к производству заявления о банкротстве должника еще не ясно, является ли он фактически несостоятельным (т.е. в состоянии ли он удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в полном объеме), а введение наблюдения и ограничение полномочий его руководителя позволит восстановить платежеспособность должника и сохранить его имущество.

Наблюдение - обязательная стадия разбирательства о банкротстве и вводится по отношению ко всем категориям должников, если иное не предусмотрено Законом о банкротстве. Наблюдение не может быть осуществлено в случае отсутствия неплатежеспособного должника и не назначается арбитражным судом в отношении ликвидируемого юридического лица, неплатежеспособных организаций, осуществляющих незаконное привлечение денежных средств, граждан, не являющихся индивидуальными предпринимателями. Данная процедура также не вводится по делам о банкротстве индивидуальных предпринимателей, в том числе глав крестьянских (фермерских) хозяйств¹¹ Пункт 5 Информационного письма Президиума ВАС РФ «Вопросы применения Федерального Закона «О несостоятельности (банкротстве)» в судебной практике» от 06.08.99 № 43 // Вестник ВАС РФ. 1999. № 10., и имеет некоторые особенности для определенных категорий должников: сельскохозяйственных, финансовых организаций. Так, особенностью введения наблюдения в отношении сельскохозяйственной организации является обязательный учет сезонности сельскохозяйственного производства и его зависимости от природно-климатических условий, а также возможность удовлетворения требований кредиторов за счет доходов, которые могут быть получены сельскохозяйственной организацией по окончании соответствующего периода сельскохозяйственных работ (п.1 ст. 140 Закона о банкротстве 1998 года, п.1 ст.178 Закона о банкротстве 2002 года).

Правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом, согласно ст.7 Закона о банкротстве 2002 года, обладают должник, конкурсный кредитор, уполномоченные органы, в отличие от Закона о банкротстве 1998 года, которым устанавливается, что правом на обращение в арбитражный суд обладают должник, кредитор и прокурор.

Введение процедуры наблюдения означает невозможность предъявления имущественных требований непосредственно к должнику без направления их временному управляющему; удовлетворение требований кредиторов в индивидуальном порядке запрещается, приостанавливается исполнение исполнительных листов по имущественным взысканиям.

Наблюдение осуществляет назначенный арбитражным судом временный управляющий, который не подменяет органы управления неплатежеспособного должника, но в целях обеспечения сохранности имущества должника осуществляет контроль и дает разрешение на совершение сделок, предусмотренных Законом о банкротстве. Органы управления должника могут совершать исключительно с согласия временного управляющего сделки, связанные с передачей недвижимого имущества в аренду, залог, а также внесением указанного имущества в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных товариществ и обществ; связанные с распоряжением иным имуществом должника, балансовая стоимость которого составляет более 10 % балансовой стоимости активов должника; а также сделки, которые могут привести к существенному снижению активов должника: заключение договоров займа, кредита, доверительного управления, выдача поручительства и банковской гарантии, уступка прав требования и перевод долга. С целью недопущения ухудшения экономико-финансового состояния должника с момента введения наблюдения органы, управления должника не вправе принимать решения о реорганизации в любой форме и ликвидации должника, о создании юридических лиц либо участии в иных юридических лицах, создании филиалов и представительств, выплате дивидендов, размещении своих облигаций и иных эмиссионных ценных бумаг либо о выходе из состава участников должника-юридического лица и приобретении у акционеров ранее выпущенных акций.

После выявления финансового положения должника, соотношения его активов и долгов, перспектив по выходу из неплатежеспособности, а также установления требований кредиторов, временный управляющий определяет дату проведения первого собрания кредиторов.

Первое собрание кредиторов - очень важный для должника этап периода наблюдения, цель проведения которого состоит в определении кредиторами дальнейшей судьбы должника.

Важнейшим вопросом, отнесенным к компетенции первого собрания кредиторов, является решение о целесообразности введения внешнего управления. Ходатайство о принятии арбитражным судом данного решения должно содержать предложения о сроках внешнего управления и по кандидатуре внешнего управляющего, а также сведения о нем. Кредиторы должны принимать во внимание, что в результате восстановления платежеспособности должника они получат наиболее полное удовлетворение своих требований, кроме того, сохранят свое положение на рынке. Поэтому законодательство о банкротстве рассматривает процедуру внешнего управления как предпочтительную.

В целях максимальной защиты прав и интересов участников дела о банкротстве, создания условий для сохранения деятельности предприятия-должника Законом о банкротстве 2002 года предусматривается также решение первым собранием кредиторов вопроса о введении финансового оздоровления, которое также является процедурой банкротства и применяется к должнику в целях восстановления его платежеспособности и погашения задолженности в соответствии с графиком погашения задолженности, без передачи полномочий по управлению должником арбитражному управляющему (ст.2 Закона о банкротстве).

Решение первого собрания кредиторов о введении финансового оздоровления должно содержать предлагаемый срок финансового оздоровления, одобренный график погашения задолженности, требования к кандидатуре административного управляющего (ст.74 Закона о банкротстве). Кроме того, в процессе наблюдения, лица, участвующие в деле о банкротстве, в том числе и третьи лица, по согласованию с должником вправе обратиться с ходатайством о введении процедуры финансового оздоровления, при этом к ходатайству могут быть приложены доказательства обеспечения третьими лицами исполнения должником обязательств в соответствии с графиком погашения задолженности.

Наблюдение прекращается после признания арбитражным судом должника банкротом и открытия конкурсного производства либо введения финансового оздоровления или внешнего управления, или утверждения арбитражным судом мирового соглашения.

Некоторые авторы¹¹ См.: Никитина О. Банкротство под наблюдением // Бизнес-адвокат. 1998. № 14. полагают, что основное предназначение процедуры наблюдения заключается в том, чтобы провести анализ финансового состояния должник и предотвратить проведение процедур несостоятельности в отношении платежеспособного субъекта. Но это лишь одна из задач, для решения которых была разработана процедура наблюдения. Не менее важной является задача анализа финансового состояния должника с целью определения направления последующих процедур²² См.: Степанов В.В. Несостоятельность (банкротство) в России, Франции, Англии, Германии. М.: «Статут», 1999..

Представляется, что детальное правовое регулирование в Законе о банкротстве 2002 года процедуры наблюдения, правильное применение и строгое соблюдение правовых норм, регулирующих порядок, последствия и прекращение процедуры наблюдения всеми участниками производства по делу о банкротстве, особенно важно, так как от эффективности проведения процедуры наблюдения зависит адекватное разрешение дела о банкротстве.

Одной из важнейших процедур банкротства, применяемой к должнику в целях восстановления его платежеспособности с передачей полномочий по управлению должником внешнему управляющему, является внешнее управление. Указанная процедура не является новой для российского законодательства о банкротстве и применялась ранее к несостоятельным должникам на основании Закона о банкротстве 1992 года. Следует отметить, что в Закон о банкротстве 1998 года было внесено много новаций, более детально регулирующих порядок введения, последствия и особенности процедуры внешнего управления, но в литературе эти вопросы достаточного освещения не получили.

Внешнее управление вводится арбитражным судом на основании решения собрания кредиторов, за исключением случаев, предусмотренным Законом о банкротстве. Это, например, введение внешнего управления в отношении градообразующих организаций по ходатайству органа местного самоуправления либо привлеченного к участию в деле соответствующего федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта РФ при условии представления поручительства по обязательствам должника.

Процедура внешнего управления не подлежит применению к гражданам, в том числе индивидуальным предпринимателям, кредитным организациям, ликвидируемым и отсутствующим должникам, а также при добровольном объявлении должника о своем банкротстве.

О введении внешнего управления арбитражный суд выносит определение, которое подлежит немедленному исполнению и может быть обжаловано в порядке, предусмотренном Законом о банкротстве.

В соответствии с Законом о банкротстве 1998 года, внешнее управление вводится на срок не более двенадцати месяцев, который может быть продлен не более чем на шесть месяцев, если иное не предусмотрено названным законом. Для отдельных категорий должников (градообразующих, сельскохозяйственных организаций) может быть установлен более продолжительный срок внешнего управления. Согласно ст.93 Закона о банкротстве 2002 года внешнее управление вводится на срок не более чем восемнадцать месяцев, который может быть продлен не более чем на шесть месяцев, если иное не установлено данным законом.

Кроме того, на основании ходатайства собрания кредиторов или внешнего управляющего возможно продление или сокращение первоначально установленных сроков внешнего управления в пределах общих сроков внешнего управления.

С момента введения внешнего управления наступают определенные последствия. Во-первых, руководитель должника отстраняется от должности, управление делами возлагается на внешнего управляющего. Во-вторых, полномочия органов управления должника (в том числе руководителя должника) и собственника имущества должника-унитарного предприятия прекращаются и переходят к внешнему управляющему за исключением случаев, когда такие полномочия осуществляются собранием (комитетом) кредиторов (например, согласование крупных сделок и сделок, в которых имеется заинтересованность). В-третьих, с момента введения внешнего управления снимаются ранее наложенные меры по обеспечению требований кредиторов, а аресты и иные ограничения должника по распоряжению принадлежащим ему имуществом могут быть наложены только арбитражным судом в рамках процесса о банкротстве. В-четвертых, с момента введения внешнего управления вводится мораторий на удовлетворение требований кредиторов по денежным обязательствам и обязательным платежам должника, установление которого «приводит к тому, что в течение достаточно продолжительного периода, равного сроку проведения внешнего управления, должник освобождается от необходимости расходовать имеющиеся у него денежные средства на удовлетворение требований кредиторов, что, несомненно, является серьезной экономической льготой, разумное использование которой может позволить должнику улучшить свое финансовое состояние и восстановить платежеспособность»¹¹ См.: Федеральный Закон «О несостоятельности (банкротстве)» / Под общей ред. В.В.Витрянского. М.: Издательство «Статут», 1998..

Кредиторы вправе предъявить свои требования к должнику в любой момент в ходе внешнего управления. Требования, заявленные в ходе наблюдения, принятые временным управляющим и включенные последним в реестр требований кредиторов, во внешнем управлении могут не заявляться.

Внешний управляющий рассматривает предъявленные требования кредиторов и после получения соответствующего требования вносит соответствующую запись в реестр требований кредиторов, руководствуясь очередностью удовлетворения требований кредиторов, и в срок, не превышающий пяти дней, согласно Закону о банкротстве 2002 года (одного месяца, согласно Закону о банкротстве 1998 года), с момента получения указанного требования, уведомляет соответствующего кредитора.

Деятельность внешнего управляющего по восстановлению платежеспособности должника должна соответствовать плану внешнего управления, утверждаемого собранием кредиторов, которое должно состояться не позднее месячного срока, согласно Закону о банкротстве 2002 года (2-х недельного срока, согласно Закону о банкротстве 1998 года), после введения внешнего управления.

Согласно п.3 ст. 83 Закона о банкротстве 1998 года, участниками собрания кредиторов с правом голоса являются только конкурсные кредиторы, а участниками без права голоса - внешний управляющий и представитель работников должника. Таким образом, органы государственной власти отстранены от утверждения плана внешнего управления. Спорной представляется точка зрения о том, что план внешнего управления - это результат свободного волеизъявления частных лиц, участвующих в деле о банкротстве, а государство лишь охраняет это волеизъявление¹¹ Ращевский Е. К вопросу о юридической природе плана внешнего управления // Хозяйство и право. 2000. № 12. С.11.. Неверным, на наш взгляд, является утверждение о том, что «отношения гражданского права, устанавливающиеся между отдельными гражданами и организациями, осуществляющими хозяйственную функцию, не предполагают участие в них органов власти и управления»²² Иоффе О.С. Развитие цивилистической мысли в СССР. Ч.2. / В кн.: Иоффе О.С. Избранные труды. М.: Статут, 2000. С.447.. Некоторые отечественные ученые³³ См.: Интервью заместителя председателя ВАС РФ В.В.Витрянского // Законодательство. 1999. № 2. также указывают на отсутствие необходимости для органов власти заниматься вопросами текущей деятельности организации-должника, решать, какие мероприятия включать в план внешнего управления, как восстановить платежеспособность; задачей органов власти является получение причитающихся с должника сумм обязательных платежей. При подготовке новой редакции закона о банкротстве также «появились сторонники того, чтобы лишить государство права голоса как кредитора. Такое предложение неправильно, поскольку, являясь собственником или крупным акционером, главным кредитором, государство не сможет определять будущее предприятия, которое может быть обанкрочено и распродано по частям»⁴⁴ Цыгичко А. Содействует ли интеграции законодательство о банкротстве // Экономист. 2002. № 1. С.56..

На наш взгляд, Закон о банкротстве 1998 года установил существенные и ничем не обоснованные различия в правомочиях коммерческих кредиторов и кредиторов по обязательным платежам. В связи с этим государство оказалось устраненным от участия в процедурах банкротства и защиты своих интересов не только во внешнем управлении, но и в других основных процедурах банкротства - в конкурсном производстве и мировом соглашении. Таким образом, Закон о банкротстве 1998 года практически лишил государство возможности контролировать ход процессов банкротства и оказывать влияние на их развитие.

Законом о банкротстве 2002 года государство, в лице уполномоченного органа, наделяется такими же правами, как и конкурсные кредиторы, и участвует во всех процедурах банкротства с правом голоса с одновременным переводом требований по обязательным платежам в одну очередь с остальными коммерческими кредиторами. Непонятным представляется последнее обстоятельство: почему с наделением правом голоса государство теряет приоритетность удовлетворения своих прав? Следует заметить, что погашение недоимок по налогам преследует интересы всего общества, их нельзя ставить вровень с частными интересами отдельных структур¹¹ Плешанова О. Бизнес на костях должников? // Эж-Юрист. 2002. № 28 (232). С.2.. «Но были сделаны расчеты, что государство, теряя первоочередность в получении своих средств, но, получая право голоса, все же сможет увеличить получение своих средств в процедуре банкротства»²² Саввина Н. Ц.Церенов: Новый закон о банкротстве нужен, так как действующий закон нередко используется для захвата предприятий // http: www.strana.ru..

Собрание кредиторов вправе принять решение как об утверждении плана внешнего управления, так и об его отклонении и обращении в арбитражный суд с ходатайством о признании должника банкротом и об открытии конкурсного производства либо отстранении внешнего управляющего с одновременным утверждением кандидатуры нового внешнего управляющего и обращении с соответствующим ходатайством в суд. Утвержденный собранием кредиторов план внешнего управления и протокол собрания кредиторов представляются внешним управляющим в арбитражный суд.

План внешнего управления включает конкретные меры по восстановлению платежеспособности должника, такие как перепрофилирование производства, закрытие нерентабельных участков по производству продукции, ликвидация дебиторской задолженности, продажа части имущества должника, уступка прав требования должника, исполнение обязательств должника собственником имущества должника - унитарного предприятия или третьим лицом (третьими лицами), продажа предприятия (бизнеса) должника, а также иные способы восстановления платежеспособности должника. Важно отметить, что Закон о банкротстве 2002 года вводит новые способы восстановления платежеспособности должника в ходе внешнего управления, среди которых: замещение активов должника - способ, взятый из практики и позволяющий сохранить бизнес, рабочие места, и увеличение уставного капитала путем дополнительной эмиссии акций с преимущественным правом акционера должника на приобретение этих акций.

По итогам внешнего управления внешний управляющий представляет отчет на утверждение собранию кредиторов, по результатам которого собрание кредиторов вправе обратиться в арбитражный суд с ходатайством о продлении внешнего управления либо о прекращении внешнего управления ввиду восстановления платежеспособности должника и перехода к расчетам с кредиторами либо заключения мирового соглашения с кредиторами. При недостижении внешним управляющим поставленной цели, собрание кредиторов ставит вопрос о признании должника банкротом и открытии конкурсного производства.

Внешнее управление прекращается в следующих случаях:

- арбитражным судом принято решение о признании должника банкротом и об открытии конкурсного производства;

- арбитражным судом вынесено определение о прекращении производства по делу о признании должника банкротом в связи с восстановлением его платежеспособности, погашением требований кредиторов или заключением мирового соглашения.

Прекращение внешнего управления влечет и прекращение полномочий внешнего управляющего.

Процедуру внешнего управления нельзя считать новой для российского законодательства, но стоит отметить ее более детальное и тщательное регулирование: Закон о банкротстве 1998 года посвящает процедуре внешнего управления 29 статей вместо одной, содержащейся в Законе о банкротстве 1992 года. Закон о банкротстве 2002 года не вносит кардинальных изменений в процедуру внешнего управления, но более детально регулирует процедурные вопросы.

Как показывает практика, пробелы ранее действовавшего закона нередко дискредитировали саму идею восстановления платежеспособности должника в период существования внешнего управления. Действующее законодательство по сравнению с прежним предусматривает более радикальные последствия введения внешнего управления, направленные на создание условий для выхода должника из неплатежеспособного состояния, более подробно разъясняет положения моратория на удовлетворение требования кредиторов.

Несмотря на это, по статистическим данным, лишь немногие предприятия восстанавливают платежеспособность в результате проведения процедуры внешнего управления. «Эти процедуры внешнего управления, к сожалению, в наших условиях оказываются весьма неэффективными»¹¹ См: Яковлев В. Влияние арбитражной практики на совершенствование законодательства // Российская юстиция. 1999. № 6.. Некоторые авторы также отмечают, что главная цель внешнего управления - восстановление платежеспособности должника достигается на практике лишь в единичных случаях и ставят вопросы о необходимости существования внешнего управления вообще. Так, в литературе отмечается, что «экономически выгоднее будет именно открытие конкурсного производства, минуя процедуру внешнего управления. В данном случае не будет необходимости нести огромные финансовые затраты и продавать имущество предприятия для обеспечения оплаты труда внешних управляющих, и в то же время будут сохраняться производственные мощности и трудовые коллективы. Да и потенциальным покупателям выгодней приобрести действующее предприятие, а не то, что от него осталось»²² См.: Лебедев В. Закон нуждается в доработке // Законность. 1999. № 11..

Позитивно оценивая, с одной стороны, возможности внешнего управления, некоторые авторы также отмечают, что «спасение предприятия-должника, выразившееся во введении внешнего управления, может начаться опять же не по инициативе суда, который основывает свое решение на оценке экономических возможностей, структуры баланса предприятия и иных критериев, а только в соответствии с решением… собрания кредиторов. Последних же, как правило, больше волнуют собственные сиюминутные интересы, т.е. возврат долга. Заниматься оздоровлением чужого предприятия они вряд ли согласятся»³³ См.: Сергеев В. Практика применения законодательства о банкротстве // Законодательство. 1999. № 1..

Такая точка зрения представляется спорной, в том числе и потому, Законом о банкротстве предусматривается возможность введения арбитражным судом внешнего управления по собственному усмотрению. Кроме того, процедура внешнего управления просто необходима для восстановления платежеспособности должника, и в большинстве случаев не только должник, но и сами кредиторы заинтересованы в восстановлении экономического положения должника. Те же негативные факты, обнаружившиеся в практике применения новых норм, регулирующих порядок введения, особенности процедуры внешнего управления, которые отмечаются некоторыми авторами, свидетельствуют, прежде всего, о недостатках в организации применения Закона о банкротстве, ненадлежащем его исполнении государственными органами и должностными лицами, а также невыработанности единого подхода в правоприменительной практике.

Конкурсное производство является завершающей стадией процесса банкротства и представляет собой процедуру банкротства, применяемую к должнику, признанному банкротом, в целях удовлетворения требований кредиторов, в результате которой прекращается существование юридического лица или предпринимательская деятельность гражданина. Данная процедура в деле о признании должника банкротом не является новой для российского законодательства. Ранее действовавший Закон о банкротстве 1992 года содержал отдельный раздел 4, положения которого регулировали порядок принудительной ликвидации предприятия-должника по решению арбитражного суда и конкурсного производства. Целями конкурсного производства являлись соразмерное удовлетворение требований кредиторов и освобождение должника то долгов, а также защита сторон от неправомерных действий в отношении друг друга. Следует признать, что цель конкурсного производства в соответствии с вновь принятым Законом о банкротстве 1998 года не изменилась, но суть самой процедуры имеет отличия от ранее применявшейся. Это касается, во-первых, очередности удовлетворения требований кредиторов, во-вторых, конкретных последствий открытия конкурсного производства, в-третьих, непосредственных действий конкурсного управляющего в процессе конкурсного производства и т.д.

Для открытия конкурсного производства необходимо признание должника банкротом по решению арбитражного суда. Срок конкурсного производства не должен превышать один год. Однако, в зависимости от конкретных обстоятельств и временных действий, которые необходимы для реализации различных мероприятий, он может быть продлен арбитражным судом по общему правилу на 6 месяцев.

Принятие арбитражным судом решения о признании должника банкротом и открытии конкурсного производства, влечет определенные правовые последствия. С этого момента срок исполнения всех денежных обязательств должника, а также отсроченных обязательных платежей считается наступившим. По всем видам задолженности должника, включая недоимки по налогам и иным обязательным платежам, прекращается начисление неустоек (штрафов, пени), процентов и иных финансовых (экономических) санкций.

Реализует процедуру конкурсного производства конкурсный управляющий, назначаемый арбитражным судом в порядке, аналогичном порядку назначения внешнего управляющего.

Одним из важных моментов в ликвидационных процедурах - формирование конкурсной массы. Закон о банкротстве 1992 года определял конкурсную массу как имущество должника, на которое может быть обращено взыскание в процессе конкурсного производства, а Закон о банкротстве 1998 года, в ст. 103 - как имущество должника, имеющееся на момент открытия конкурсного производства и выявленное во время процедуры конкурсного производства. Аналогичное определение конкурсной массы дается и в ст.131 Закона о банкротстве 2002 года.

Из имущества должника, составляющего конкурсную массу, исключаются имущество, изъятое из оборота, имущественные права, связанные с личностью должника, в том числе права, основанные на разрешении (лицензии) на осуществление определенных видов деятельности, а также жилищный фонд, детские дошкольные учреждения и объекты коммунальной инфраструктуры, жизненно важные для данного региона. Последние должны быть приняты на баланс соответствующих местных органов власти или органов государственной власти, на которых возлагается обязанность по содержанию и обеспечению функционирования указанных объектов в соответствии с их целевым назначением. На практике, «как правило, эта процедура превращается именно в проблему, потому что при постоянном недостатке денежных средств в местном бюджете, у властей просто нет возможности содержать вышеуказанные объекты. Хотя желание иметь в собственности имущество у местной администрации присутствует, но, выгадывая определенные условия и обязательства по содержанию имущества жилищного фонда и социально культурного назначения со стороны, например, нового собственника, представители местного самоуправления всячески затягивают процедуру передачи, ссылаясь на ненадлежащее состояние объектов, необходимость выполнения определенных условий и т.д.»¹¹ Дягилев А.В. Процедуры конкурсного производства в процессе о банкротстве // Юридический мир. 1999. № 10. С.31.. Учитывая, что Законом о банкротстве 1998 года последствия неисполнения обязанности по принятию данных объектов органами местного самоуправления не предусмотрены, Законом о банкротстве 2002 года устанавливается (ст.132), что в случае отказа либо уклонения органа местного самоуправления от принятия указанных объектов конкурсный управляющий вправе обратиться в арбитражный суд, рассматривающий дело о банкротстве, с заявлением о понуждении соответствующего органа местного самоуправления к принятию соответствующих объектов. Кроме того, должностные лица органов местного самоуправления, не исполняющие положений данной статьи, несут административную и иную ответственность в соответствии с законодательством РФ, что закреплено и п.6 ст.104 Закона о банкротстве 1998 года. Привлечение к административной ответственности с 01.07.2002 производится в соответствии с КоАП РФ, п.3 ст.14.13 которого предусматривает, что невыполнение правил, применяемых, например, в период конкурсного производства, предусмотренных законодательством о банкротстве, влечет наложение административного штрафа в размере от 40 до 50 минимальных размеров оплаты труда или дисквалификацию на срок до 3 лет.

Следует также сказать о порядке передачи органам местного самоуправления данных объектов, которая осуществлялась на практике путем лишения должника-собственника его имущества, уменьшения конкурсной массы в результате такой передачи без какой-либо компенсации, что противоречило закрепленным Конституции РФ принципам защиты частной собственности, включая недопустимость ее чрезмерного ограничения, в связи с чем постановлением Конституционного Суда РФ от 16.05.2000 № 8-П²² Российская газета. 2000. 23 мая. положения пункта 4 ст.104 Закона о банкротстве 1998 года были признаны неконституционными в той части, в какой они по смыслу, придаваемому им сложившейся правоприменительной практикой, позволяют передавать соответствующим муниципальным образованиям жилищный фонд социального использования, детские дошкольные учреждения и объекты коммунальной инфраструктуры, жизненно необходимые для региона, без выплаты должникам-собственникам, находящимся в процедуре конкурсного производства, разумной, справедливой компенсации, обеспечивающей баланс между публичными и частными интересами, а также не допускают судебной проверки такой передачи по существу. Законом о банкротстве 2002 года указанный пробел восполнен путем установления в п.6 ст.132 положения, согласно которому данные объекты передаются на возмездной основе. При этом устанавливается, что в случае удовлетворения арбитражным судом заявления о понуждении органа местного самоуправления к принятию данных объектов, арбитражный суд определяет сумму денежных средств, подлежащих внесению муниципальным образованием в конкурсную массу должника за эти объекты.

После того, как сформирована конкурсная масса, произведена инвентаризация и оценка имущества, конкурсный управляющий представляет собранию или комитету кредиторов возможные варианты продажи имущества должника, который выносит решение о начале продажи, ее форме и начальной цене имущества. Эта важнейшая стадия конкурсного производства, поскольку нередко от нее в решающей степени зависят результаты всей процедуры банкротства.

Особое внимание хотелось бы уделить очередности погашения задолженности. Правила очередности удовлетворения требований кредиторов установлены статьей 64 Гражданского кодекса РФ. Статья 106 Закона о банкротстве 1998 также содержит обязательную для юридических лиц - банкротов очередность удовлетворения требований кредиторов, а именно:

- в первую очередь удовлетворяются требования граждан, перед которыми ликвидируемое юридическое лицо несет ответственность за причинение вреда жизни или здоровью, путем капитализации соответствующих повременных платежей;

- во вторую очередь производятся расчеты по выплате выходных пособий и оплате труда с лицами, работающими по трудовому договору, в том числе по контракту, и по выплате вознаграждений по авторским договорам;

- в третью очередь удовлетворяются требования кредиторов по обязательствам, обеспеченным залогом имущества ликвидируемого юридического лица;

- в четвертую очередь погашается задолженность по обязательным платежам в бюджет и внебюджетные фонды;

- в пятую очередь производятся расчеты с другими кредиторами.

Перечень требований, удовлетворяемых вне очереди, детализирован в п. 1 ст. 106 Закона о банкротстве 1998 года: вне очереди покрываются судебные расходы, расходы, связанные с выплатой вознаграждения арбитражным управляющим, текущие коммунальные и эксплуатационные платежи, а также удовлетворяются требования по обязательствам должника, возникшим в период наблюдения, в процессе внешнего управления и конкурсного производства.

Как уже отмечалось, в целях защиты интересов государства как кредитора по налоговым платежам, Законом о банкротстве 2002 года предоставляются равные права с конкурсными кредиторами, для чего уполномоченный федеральный орган наделяется правом голоса в деле о банкротстве с одновременным переводом требований по обязательным платежам в одну очередь с остальными конкурсными кредиторами. Необходимость внесения указанного изменения в Закон о банкротстве 1998 года уже давно назрела, так как данный закон существенно ограничил роль государства в процедурах банкротства. О необходимости предотвращения дискриминации прав государства в деле о банкротстве уже высказывалось и в литературе¹¹ См.: Воропаева В. Правовые механизмы проведения процедуры ликвидации кредиторской задолженности организаций на стадии внешнего управления // Юридический мир. 2000. № 8; Концепция законопроекта о финансовом оздоровлении и банкротстве РФ // Вестник ФСФО России. 2001. № 10; Черныш О. Роль ФСФО России в процессах финансового оздоровления экономики государства // Вестник ФСФО России. 2001. № 9.. Практика применения Закона о банкротстве 1998 года показывает, что государство во многом утратило возможность контролировать процессы банкротства. Оно оказалось устранено из этих процедур, а в некоторых случаях - напрямую ущемлено в правах по сравнению с другими кредиторами. А ведь в структуре задолженности предприятий основных отраслей экономики до 50 % занимает задолженность в бюджетную систему. Таким образом, учитывая, что кредиторы пятой очереди оказались ущемлены, а государство - после первого собрания кредиторов далее не участвует в процессе банкротства, в ст. 12 Закона о банкротстве 2002 года установлено, что уполномоченные органы являются наравне с другими кредиторами участниками собрания кредиторов комитета кредиторов с правом голоса и принимают участие в принятии решений, отнесенных к их компетенции, в зависимости от числа голосов, пропорциональным сумме требований к должнику по обязательным платежам, а в ст.140 - требования по обязательным платежам в бюджет и внебюджетные фонды включаются в одну очередь с другими кредиторами.

Если первое обстоятельство, послужившее важным новшеством закона о банкротстве, оценивается нами положительно, то удовлетворение требований государства в общей очереди с конкурсными кредиторами, установленное в новой редакции закона о банкротстве, представляется нецелесообразным и противоречит Гражданскому кодексу РФ, ст.64 которого устанавливает пять очередей для любых случаев ликвидации, в том числе и для конкурсного производства, в то время как новый закон о банкротстве устанавливает только три очереди. Учитывая, что погашение недоимок по налогам преследует интересы всего общества, в переходных положениях закона о банкротстве разработчики написали, что нормы о пропорциональном удовлетворении требований пока не будут применяться в отношении недоимок по налогам, но так или иначе государство оказывается в третьей очереди. Высказывается мнение, с которым нельзя не согласиться, о том, что «у государства будут огромные проблемы с налоговыми платежами. Более того, у коммерческих структур появится соблазн проводить процедуру банкротства специально с целью уйти от взимания недоимок по налогам»¹¹ Плешанова О. Бизнес на костях должников? // Эж-Юрист. 2002. № 28. С.2..

После завершения расчетов с кредиторами арбитражный управляющий обязан представить в арбитражный суд отчет о результатах проведения конкурсного производства. После рассмотрения отчета арбитражный суд выносит определение о завершении конкурсного производства. С момента вынесения в единый государственный реестр юридических лиц записи о ликвидации должника, полномочия конкурсного управляющего прекращаются, конкурсное производство считается завершенным, а должник - ликвидированным.

Как особая стадия развития конкурсных отношений²² Телюкина М.В. Заключение мирового соглашения в конкурсном процессе и его условия // Юридический мир. 2001. № 4. С.19., рассматривается мировое соглашение, которое также в соответствии со ст.23 Закона о банкротстве 1998 года является одной из процедур банкротства, однако определения понятия «мировое соглашение» Закон о банкротстве 1998 года не дает. Указанный пробел восполняет Закон о банкротстве 2002 года, который в ст.2 дает определение понятия «Мировое соглашение», согласно которому это процедура, применяемая на любой стадии рассмотрения дела о банкротстве в целях прекращения производства по делу путем достижения соглашения между должником и кредиторами об изменении условий или прекращении обязательств. Известный в настоящее время российскому законодательству институт мирового соглашения был предусмотрен еще в Законе о банкротстве 1992 года, однако в силу существенных недостатков в правовом регулировании практически не применялся в арбитражно-судебной практике¹¹ Постатейный комментарий к Федеральному закону «О несостоятельности (банкротстве) // Вестник ВАС РФ. 1998. № 9. С.90..Мировое соглашение может быть заключено на любой стадии рассмотрения дела о банкротстве и при проведении любой процедуры банкротства.

Сторонами мирового соглашения являются должник и кредиторы. По мнению многих авторов²² См.: Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» / Под общей редакцией В.В.Витрянского. М.: «Статут», 1998; Лившиц Н. Миру-мир, войны не нужно // Бизнес-адвокат. 2000. № 1; Мировое соглашение в деле о банкротстве // Бизнес-адвокат. 1998. № 22., сторонами мирового соглашения являются должник и конкурсные кредиторы, т.е. кредиторы третьей и пятой очереди. Кредиторы по обязательным платежам, т.е. налоговые и иные уполномоченные органы не участвуют в заключении мирового соглашения и, следовательно, не принимают участия в голосовании по этому вопросу. При этом Н.Лившиц объясняет это тем, что, поскольку в соответствии с Конституцией РФ, каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы, никто не может быть освобожден от этой обязанности по соглашению сторон. Подобное объяснение вполне справедливо подвергается критике³³ См: Дубинчин А. Мировое соглашение в деле о банкротстве: проблемы теории и практики // Хозяйство и право. 2000. № 7. С.16., так как налоговым законодательством предусмотрено изменение сроков уплаты налогов путем отсрочки, рассрочки, налогового кредита, инвестиционного налогового кредита. В.В. Витрянский дает следующее объяснение: кредиторы по обязательным платежам в силу ст.ст.1 и 12 Закона о банкротстве 1998 года не являются участниками собрания кредиторов с правом голоса (за исключением первого собрания кредиторов в период наблюдения) и, соответственно, не участвуют в принятии решения о заключении мирового соглашения. Кредиторы по обязательным платежам вправе предъявить свои требования к должнику в полном объеме после утверждения арбитражным судом мирового соглашения. Такого же мнения придерживается и Дубинчин А., считая, что участниками мирового соглашения могут быть кредиторы только особого рода - конкурсные кредиторы, к каковым налоговые органы в силу положений ст.3 Закона о банкротстве 1998 года не относятся.

Между тем, в п.1 ст.120 Закона о банкротстве 1998 года речь идет о кредиторах, к которым в силу п.3 ст.11 относятся и налоговые и иные уполномоченные органы, а не о конкурсных кредиторах. Пунктом 2 указанной статьи регламентируется порядок принятия решения о заключении мирового соглашения конкурсными кредиторами, поэтому можно предположить, что порядок принятия решения о заключении мирового соглашения налоговыми и иными уполномоченными органами не урегулирован. Представляется, что наличие данной неточности, отсутствие четкого определения кредиторов, а также устранение государства и от этой процедуры банкротства, свидетельствует о недостаточной защите прав государства как кредитора по налоговым платежам. Данный пробел также восполнен положениями Закона о банкротстве 2002 года. Так, в соответствии со ст.150 данного закона на любой стадии рассмотрения арбитражным судом дела о банкротстве должник и его конкурсные кредиторы и уполномоченные органы вправе заключить мировое соглашение. Кроме того, устанавливается, что мировое соглашение может содержать положения об изменении сроков и порядка уплаты обязательных платежей в соответствии с налоговым и бюджетным законодательством (ст.156).

Поскольку мировое соглашение представляет собой сделку между должником и кредиторами, ее условия должны содержать положения о размерах, порядке и сроках исполнения обязательств должника. В связи с этим необходимо выделить следующие условия заключения мирового соглашения. Во-первых, при составлении мирового соглашения стороны могут использовать любые предусмотренные гражданским законодательством виды прекращения обязательств: отступное, новация, прощение долга. Во-вторых, это погашение задолженности по требованиям кредиторов первой и второй очередей. В-третьих, это обязательное приложение к заявлению об утверждении мирового соглашения документов, указанных в Законе о банкротстве.

Со дня утверждения арбитражным судом мирового соглашения оно вступает в силу для должника, кредиторов, а также для третьих лиц, участвующих в заключении мирового соглашения.

В процедурах банкротства государственные и общественные интересы представляют ряд органов власти, в том числе ФСФО России, налоговые и иные уполномоченные органы, прокуратура РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления. Участие указанных органов в процедурах банкротства не является приоритетным, в связи с чем каждый из названных органов, за исключением ФСФО России, отстаивает свои ведомственные интересы, исходя из возложенных на него задач и функций. В результате этого отсутствует согласованная государственная политика в отношении банкротства и его предупреждения, и, как следствие, процедура банкротства часто протекает стихийно либо под контролем недобросовестных кредиторов, что наносит ущерб государству и обществу, а также добросовестным кредиторам. В связи с этим, необходимо наличие федерального органа исполнительной власти, обеспечивающего выработку и проведение согласованной политики в сфере банкротства. В компетенцию данного органа должны входить следующие полномочия: право представлять интересы государства в порядке и на условиях, определяемых Правительством РФ, в том числе право представлять государство в ходе процедуры банкротства как кредитора по налоговым и иным обязательным платежам. Закон о банкротстве 2002 года устраняет данный недостаток правового регулирования, установив в ст.29, что требования об уплате обязательных платежей и требования Российской Федерации по денежным обязательствам представляют в деле о банкротстве и в процедурах банкротства федеральные органы исполнительной власти, отнесенные в соответствии со статьей 2 данного закона к уполномоченным органам. Координацию деятельности представителей федеральных органов исполнительной власти и представителей государственных внебюджетных фондов как кредиторов по денежным обязательствам и обязательным платежам осуществляет Правительство РФ.