Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод як джерело адміністративного права

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Проблема відносин особистості з представниками публічної влади має таку ж багатовікову історію, як і сама проблема прав людини. Саме за допомогою прав особистість долучається до соціальних матеріальних і духовних благ, до механізмів влади, а також реалізує інші інтереси, що не суперечать суспільним. Відповідно до природного праворозуміння, існування прав людини не залежить від їх визнання з боку держави та фіксації у законодавчих актах. З погляду філософа права К. Ніно, теза про права людини у мінімальному ступені є тезою про зміст правил чи принципів конкретної правової системи, оскільки тут йдеться про правила і принципи моральної системи норм [1].

Американський правознавець Р. Дворкін у фундаментальній роботі «Серйозний погляд на права» висловлює прихильність до зазначеного вище підходу та демонструє несприйняття доволі поширеного погляду: «Під природними правами розуміються якісь примарні атрибути, що їх первісні люди носили на зразок амулетів, а тепер ними користуються у цивілізованому суспільстві, аби відлякувати тиранію, як колись відлякували злих духів» [2, с. 243]. Отже, права людини пояснюються самою її природою і тому не можуть подаватися як «продукт» об'єктивно встановлених приписів.

З іншого боку, відсутність законодавчої регламентації порядку реалізації прав людини перетворює останні на абстракцію, загальну мету, у викладі якої не вказано, які компроміси можливі щодо неї за конкретних обставин [З, с. 143]. Не варто також забувати про те, що обов'язковість дотримання прав людини почасти досягається примусовою силою держави. З цього, однак, не постає закономірним висновок про справедливість і правомірність будь-якої юридичної норми, встановленої у сфері прав людини окремою державою.

Положення більшості міжнародно-правових актів сформульовано на підставі судження про самостійну цінність прав людини. Після Другої світової війни 26 червня 1945 р. у Сан-Франциско підписано Статут Організації Об'єднаних Націй із метою позбавити прийдешні покоління нещасть війни, знову утвердити віру в основні права людини, гідність і цінність людської особистості та створити умови, за яких можуть дотримуватися справедливість і повага до зобов'язань, що випливають із договорів та інших джерел міжнародного права [4]. У процесі роботи над Статутом було порушено питання щодо необхідності розроблення декларації прав людини. Для реалізації означеної ідеї у 1946 р. створено Комісію з прав людини, результатом зусиль якої став міжнародний законопроект про права людини. Він об'єднав такі документи, як Загальна декларація прав людини (1948) [5], Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права (1966) [6] і Міжнародний пакт про громадянські і політичні права (1966) [7], що створили фундамент для прийняття подальших міжнародних і регіональних договорів, національних конституцій та інших законів.

У преамбулі до Віденської конвенції про право міжнародних договорів державами-учасницями висловлено надію на розвиток договірної форми врегулювання міждержавних відносин та підвищення її ролі у досягненні цілей Організації Об'єднаних Націй, однією з яких є загальна повага і додержання прав людини й основних свобод для всіх [8]. Сутність і зміст принципу поважання прав людини в узагальненому вигляді можуть бути зведені до того, що усі держави, державні органи та посадові особи зобов'язані: а) поважати права і свободи як своїх громадян, так і будь-якої іншої особи, яка перебуває під їх юрисдикцією; б) вживати всіх необхідних заходів щодо реалізації прав і свобод людини без допущення дискримінації; в) сприяти загальному поважанню прав і свобод людини та співпрацювати для досягнення цієї мети [9].

Кожна держава, яка приєдналася до Конвенції про захист прав та основоположних свобод 1950 р. (далі Конвенція), погодилась докладати зусиль із належного виконання означених зобов'язань [10]. Не буде перебільшенням твердження про провідну серед вищезазначених міжнародних документів роль Конвенції у забезпеченні і, що не менш важливе, розвитку прав і свобод людини і громадянина. Вона є універсальним документом, в якому акумульовано увесь раніше здобутий досвід європейських країн у справі утвердження та захисту належних кожному прав. Можна сказати, що Конвенція визначає правозахисний вектор розвитку тих держав, які визнали для себе обов'язковість її положень [11, с. 21]. Серед цих держав є й Україна, яка 17 липня 1997 р. прийняла Закон «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р., Першого протоколу та протоколів № 2,4,7та11 до Конвенції» [12].

Конвенція складається з трьох розділів та 14 протоколів, якими доповнено її текст або внесені у нього зміни. Усі права і свободи, закріплені Конвенцією, поділяються на процесуальні та матеріальні. До процесуальних прав можна віднести право на справедливий суд (ст. 6) або процедурні гарантії у разі вислання іноземців (ст. 1 протоколу № 7). Більшість із проголошених прав належить до матеріальних, оскільки їх реалізація не пов'язана із судовою процедурою (наприклад, право на життя (ст. 2), право на повагу до приватного і сімейного життя (ст. 8) та ін.) [11, с. 21].

Стан опрацювання. Проблеми прав людини, їх визнання з боку світової спільноти і на національному рівні, реалізації та захисту неодноразово перебували у центрі наукової уваги таких вчених, як В.Б. Авер'янов, Ю.М. Бісага, Ю.П. Битяк, М.В. Буроменський, С.П. Головатий, М.І. Козюбра, В.І. Манукян, П.М. Рабінович, Н.М. Раданович, Ю.С. Размєтаєва. Спрямували свої зусилля на вивчення питань застосування Конвенції про захист прав людини й основоположних свобод та практики Європейського суду з прав людини під час розв'язання органами судової влади публічно-правових конфліктів І.В. Бойко, Н.Б. Писаренко, О.М. Толочко, Т.І. Фулей, С.В. Шевчук та ін. Разом із тим потребують уточнення питання про межі поширення норм Конвенції на суспільні відносини, які охоплюються предметом українського адміністративного права, а також про порядок їх (норм) реалізації як приватними особами, так й представниками публічної адміністрації та адміністративними судами.

Зважаючи на зазначене, у цій статті планується висвітлити питання про місце Конвенції у системі джерел українського права взагалі та права адміністративного зокрема. Також, належить встановити, чи всі ратифіковані Україною міжнародні договори вміщують норми права, тобто мають визнаватися джерелами права. Окрім цього, вбачається за необхідне з'ясувати, яку юридичну силу мають норми Конвенції та як вони впливають на діяльність публічної адміністрації та адміністративних судів.

З'ясовуючи сформульовані вище питання, будемо зважати на формальне розуміння джерела права як способу зовнішнього вираження змісту правових норм. Відповідно до ч. 1 ст. 9 Основного Закону нашої держави, чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Легальне визначення поняття міжнародного договору України сформульоване з урахуванням положень міжнародних документів та закріплене у Законі «Про міжнародні договори України» [13]. Таким чином, під означеним поняттям варто розуміти укладену у письмовій формі угоду з іноземною державою або іншим суб'єктом міжнародного права, яка регулюється міжнародним правом, незалежно від того, міститься вона в одному чи кількох пов'язаних між собою документах, і незалежно від її конкретного найменування (договір, угода, конвенція, пакт, протокол тощо).

На теоретичному рівні міжнародний договір розглядається одним із різновидів нормативного договору як результат взаємоузгоджених домовленостей двох або більше сторін. Однак такий підхід вимагає додаткових пояснень, оскільки, з нашого погляду, не кожний міжнародний договір характеризується нормативністю, тобто містить у собі неперсоніфіковані та невичерпні правила поведінки. Міжнародний нормативно-правовий акт (договір) має містити положення, які відповідають ознакам норми права. Незважаючи на багатоманітність палітри поглядів на сутнісні риси норми права, більшість науковців сходиться на тому, що будь-яка така норма має загальний характер: відображає не одиничну, конкретну життєву ситуацію, а найбільш поширені, неодноразово повторювані, типізовані і позитивно оцінювані дії людей та їх об'єднань [14, с. 126]. Отже, дія норми права спрямована на невизначене коло суб'єктів, а встановлене нею правило поведінки розраховане на постійну, багаторазову його реалізацію.

Уявляється, що, наприклад, Проект «Міський громадський транспорт України» Фінансова угода між Україною та Європейським інвестиційним банком, який є міжнародним документом, ратифікованим Верховною Радою України, не містить загальних положень, а тому позбавлений нормативного характеру [15]. Ще одним прикладом «неправоутворюючої» угоди є Рамковий договір між Урядом України та Урядом Угорщини про надання кредиту на умовах пов'язаної допомоги, підписаний 24 листопада 2016 р. та згодом ратифікований нашою державою. У додатку до цього міжнародного договору визначаються пріоритетні проекти, що фінансуватимуться в його рамках: будівництво об'їзної автомобільної дороги м. Берегове, капітальний ремонт дороги Петрово КПП «В. Паладь», поточний середній ремонт дороги М24 тощо [16].

Наведені угоди укладаються по конкретних питаннях, визначають коло прав і обов'язків тільки для договірних сторін і не можуть визнаватися джерелом права. Таким чином, ч. 1 ст. 9 Конституції містить нечітке формулювання, за яким до законодавства України віднесено всі ратифіковані нею міжнародні договори, а не тільки ті, що фіксують норми права. Вважаємо, що з метою надання аналізованому конституційному припису більшої юридичної визначеності його необхідно піддати відповідному корегуванню.

Як зазначає М.М. Марченко, автор фундаментальної наукової праці про джерела права, норми міжнародних договорів вчиняють як безпосередній, так й опосередкований вплив на національне законодавство. Виявом останнього вчений вбачає сприйняття й закріплення у внутрішньому законодавстві прогресивних принципів та положень, відображених у міжнародних договорах, тими державами, у правових системах яких вони відсутні. Обов'язкового характеру під час врегулювання внутрішньодержавних відносин (безпосередній вплив) міжнародний договір набуває лише після надання на те згоди державою-учасницею [9]. Згідно з Віденською конвенцією про право міжнародних договорів, цю згоду може бути виражено підписанням договору, обміном документами, затвердженням, приєднанням до нього або в будь-який інший спосіб, про який домовились.

У ст. 8 Закону «Про міжнародні договори», окрім зазначених способів надання згоди на обов'язковість міжнародного договору, передбачено також ратифікацію прийняття закону, невід'ємною частиною якого є текст міжнародного договору. Як зазналося вище, Україна ратифікувала Конвенцію, надавши їй статусу авторитетного джерела національного права, який має пріоритет перед нормами звичайних законів. Так, якщо міжнародним договором України, який набрав чинності, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті внутрішнього законодавства, то застосовуються правила міжнародного договору (ч. 2 ст. 19 Закону). Це цілком відповідає ст. 27 Віденської конвенції про право міжнародних договорів, яка заборонила учаснику посилатись на положення свого внутрішнього права як на виправдання для невиконання ним договору.

Положення ч. 2 ст. 19 Закону «Про міжнародні договори України» продубльовано у ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України. Таким чином, у разі встановлення адміністративним судом під час розв'язання конфліктної ситуації з приводу порушення державою прав приватної особи невідповідності норм закону України міжнародному договору, орган правосуддя має надати перевагу останньому та вирішити справу на його підставі.

Іншим чином врегульовано питання невідповідності норм Конституції України приписам визнаного нашою державою обов'язковим міжнародного договору. Як випливає зі змісту ч. 2 ст. 9 Основного Закону, укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення до неї відповідних змін. Спростувати або підтвердити сумніви щодо узгодженості конституційних і міжнародно-правових норм може Конституційний Суд України за зверненням Президента України або, щонайменше, сорока п'яти народних депутатів України, або Кабінету Міністрів України. Цей орган конституційної юрисдикції на підставі п. З ч. 1 ст. 7 Закону «Про Конституційний Суд України» вповноважено на надання висновків про відповідність Конституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов'язковість [17].

Видатний вчений-адміністративіст XX ст. Ю.Л. Панейко під час висвітлення питання про систему джерел адміністративного права визнав необхідною наявність трьох умов для включення до останньої міжнародного договору [18, с. 169]. По-перше, він має ввійти до правової системи держави як складова частина в незміненій, тобто не опосередкованій внутрішнім законом, формі. По-друге, міжнародний договір має стосуватись «адміністративних справ і мати матеріально-правний зміст». З цього приводу вчений пояснює, що такий договір мусить включати норми «з характером предметового права», а не бути актом, який стосується конкретного випадку. Третьою необхідною умовою вказано передбачення обов'язку щодо виконання норм договору адміністрацією.

Зосередимо увагу на такій сутнісній ознаці міжнародного договору, як джерела адміністративного права, як спрямованість його норм на врегулювання суспільних відносин, включених до предмета означеної галузі права. Зважаючи на тему цієї статті, вбачається за необхідне виокремити у структурі предмета адміністративного права суспільні відносини, виникнення яких пов'язане зі здійсненням публічною адміністрацією діяльності із забезпечення реалізації та захисту суб'єктивних публічних прав приватних осіб.

Якщо охарактеризувати суб'єктивне право з високим ступенем узагальненості, можна сказати, що це є право, яке належить суб'єкту права та залежить від його волі. У науці ж під суб'єгтивним правом традиційно розуміється юридично гарантована можливість приватної особи діяти певним чином або користуватися соціальним благом, що зумовлено обов'язками інших осіб та публічної адміністрації. Коли ця можливість випливає з публічно-правової норми та є при цьому елементом відповідних (публічних) правовідносин, йдеться про суб'єктивне публічне право.

Вперше природа суб'єктивних публічних прав була досліджена наприкінці XIX ст. німецьким правознавцем Г. Єллінеком у роботі, яка має назву «Система суб'єктивних публічних прав». Досліджувані права, на його погляд, є сукупністю можливостей людини, що з'являються під час її взаємодії з державою. Таким чином, суб'єктивні публічні права особи Г. Єллінек вважав наслідком діяльності держави, яка не лише встановлює ці права, а й зобов'язана охороняти їх. До суб'єктивних публічних прав вчений відносив: 1) свободу особи від держави; 2) право особи на позитивні послуги з боку держави; 3) право особи на участь в організації держави, тобто право впливати на напрям державної діяльності [19].

На сучасному етапі доктринального дослідження статусу приватної особи як учасника адміністративно-правових відносин належні їй публічні права нерідко згруповують таким чином: 1) право на участь в управлінні державою та соціально-політичну активність (на державну службу, внесення пропозицій, одержання необхідної інформації та документів у встановленій формі, проведення мирних зібрань, утворення громадських об'єднань тощо); 2) право на одержання допомоги від публічних органів та установ (на медичну допомогу, освіту, користування громадським транспортом, отримання безоплатних та за плату адміністративних послуг); 3) право на правовий захист (звернення з адміністративною скаргою, подання адміністративного позову) [20, с. 66].

Конвенцією за кожним закріплено такі права, реалізація яких потрапляє під регламентуючий вплив галузі адміністративного права: а) право на свободу та особисту недоторканність (ст. 5); б) право на справедливий суд (ст. 6); в) право на повагу до приватного і сімейного життя (ст. 8); г) право на свободу думки, совісті та релігії (ст. 9); ґ) право на свободу вираження поглядів (ст. 10); д) право на свободу мирних зібрань і свободу об'єднання з іншими особами (ст. 11); е) право на користування правами і свободами, визнаними в цій Конвенції, без зазнавання дискримінації за будь-якою ознакою тощо.

Відповідно до законодавства центральні органи виконавчої влади та інші органи державної влади, до відання яких належать питання, що регулюються міжнародними договорами України, мають забезпечити дотримання і виконання зобов'язань, взятих за такими договорами (ст. 16 Закону «Про міжнародні договори України»), У процесі виконання міжнародних договорів вказані суб'єкти публічної адміністрації вправі самостійно встановлювати норми права з метою конкретизації сформульованих у Конституції міжнародних договорах та законах України положень. адміністративний міжнародний правовий

Під час підготовки проекту підзаконного нормативно-правового акту суб'єкт публічної адміністрації має упевнитись у його відповідності Конвенції, протоколам до неї та практиці застосування конвенційних норм Європейським судом із прав людини. Нормативно-правові акти, які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян, після їх прийняття підлягають обов'язковій державній реєстрації з боку Міністерства юстиції України та його територіальних органів [21]. Внесенню відомостей про новий підзаконний акт до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів має передувати проведення юридичної експертизи на відповідність Конвенції, за результатами якої готується спеціальний висновок. Нездійснення такої експертизи або наявність висновку про невідповідність підзаконного акта вимогам Конвенції є підставою для відмови в державній реєстрації відповідного підзаконного акта.

Особливої уваги потребує розкриття питання про правову природу та значення під час застосування Конвенції рішень Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ, Суд). У межах цього дослідження ми зробимо це лише у загальному вигляді, оскільки плануємо більш Грунтовно підійти до їх з'ясування у нашій наступній публікації. Так, згідно із Законом про ратифікацію Конвенції, Україна повністю визнає на своїй території дію конвенційної ст. 46 щодо визнання обов'язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикції ЄСПЛ з усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції. На підставі ст. 17 Закону «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» українські суди зобов'язані застосовувати під час розгляду справ Конвенцію та практику Суду як джерело права. З цього приводу деякі теоретики права справедливо зауважують, що практики ЄСПЛ без Конвенції не існує, тому під нею варто розуміти рішення Суду, які виступають допоміжним джерелом права та стосуються практичного застосування положень Конвенції як основного джерела [14, с. 162].

Так, у ст. 8 Конвенції закріплено право кожного на повагу до приватного і сімейного життя та встановлено, що органи державної влади не можуть втручатись у його здійснення, за винятком випадків, коли втручання допускається згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, з метою запобігання заворушенням чи злочинам, захисту здоров'я чи моралі або захисту прав і свобод інших осіб. Проте у цій статті дуже абстрактно визначено сферу, на яку поширюється її дія. Через такі неконкретизовані формулювання неможливо зрозуміти зміст понять «приватне життя», «повага до приватного і сімейного життя», а також зобов'язань держави, передбачених цією статтею.

Перетворити цю, в певному сенсі, декларацію на практичну ідею дає змогу напрацьована ЄСПЛ практика розгляду заяв приватних осіб, в яких вони скаржилися на порушення права на повагу до приватного і сімейного життя з боку їх урядів. У результаті Суд окреслив коло питань, які охоплюються змістом поняття приватного життя у розумінні Конвенції. До них, приміром, віднесено: а) встановлення та підтримання стосунків з іншими людьми та зовнішнім світом; б) ім'я, по-батькові та прізвище особи (зміна, написання); в) зовнішній вигляд особи; г) визначення персональної ідентичності (способу одягатись, сексуальної ідентичності тощо); ґ) доступ до інформації, пов'язаної з особою та визначенням її правового статусу; д) здоров'я людини, медичне втручання; е) приватний простір особи тощо [22, с. 74-75].

Підсумовуючи вищевикладене, доходимо висновку про те, що правовий статус приватної особи формується не тільки прав і свобод, закріплених у конституційних та звичайних законах, а й із проголошених у міжнародних договорах. Найбільш рельєфно з-поміж таких договорів виділяється Конвенція про захист прав людини й основоположних свобод 1950 р., положення якої визнані Україною обов'язковими. Внаслідок цього Конвенція перетворилася на частину українського законодавства, що має пріоритет над звичайними законами.

У результаті дослідження з'ясовано, що в аналізованому міжнародно-правовому акті зафіксовано права і свободи, у зв'язку з реалізацією яких виникають суспільні відносини, регламентовані нормами адміністративного права. Доведено важливість урахування представниками публічної адміністрації і судами практики Європейського суду з прав людини під час застосування норм Конвенції.

Література

1. Nino C.S. The Ethics of Human Rights / C.S. Nino. Oxford: Clarendon Press, 1991.

2. Дворкин P. О правах всерьез / P. Дворкин; пер. с англ., ред. Л.Б. Макеева. -М.: РОССПЭН, 2004. 392 с.

3. Дворкін Р. Серйозний погляд на права / Р. Дворкін; пер. з англ. А. Фокін. К.: Основи, 2000. -519 с.

4. Статут Організації Об'єднаних Націй і Статут Міжнародного суду від 26 червня 1945 р.

5. Загальна декларація прав людини: прийн. та проголошена в резолюції 217 A (III) Генеральної Асамблеї ООН від 10 грудня 1948 р.

6. Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права 1966 р.

7. Міжнародний пакт про громадянські і політичні права 1966 р.

8. Віденська конвенція про право міжнародних договорів від 23 травня 1969 р.

9. Источники права: [учебное пособие] / М.Н. Марченко. М.: Проспект, 2013. 768 с.

10. Конвенція про захист прав та основоположних свобод 1950 р. II Голос України. 2001.-№3.

11. Адміністративне судочинство: [навч. посіб.] / [І.М. Балакарєва, І.В. Бойко, Я.С. Зелінська та ін.]; за заг. ред. Н.Б. Писаренко. X.: Право, 2016.-312с.

12. Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів N2,4,7Ta11flo Конвенції: Закон України від 17 липня 1997 р. II Відомості Верховної Ради України. 1997. № 40. Ст. 263.

13. Про міжнародні договори : Закон України від 29 червня 2004 р. II Офіційний вісник України. 2004. № 35. Ст. 2317.

14. Загальна теорія права: Підручник/За заг. ред. М.І. Козюбри. К.: Ваіте, 2016. -392 с.

15. Проект «Міський громадський транспорт України» Фінансова угода між Україною та Європейським інвестиційним банком від 11 листопада 2016 р.

16. Рамковий договір між Урядом України та Урядом Угорщини про надання кредиту на умовах пов'язаної допомоги від 24 листопада 2016 р.

17. Про Конституційний Суд України : Закон України від 13 липня 2017 р. II Відомості Верховної Ради України. 2017. № 37. Ст. 376.

18. Наука адміністрації й адміністративного права. Загальна частина (за викладами професора Юрія Панейка) / Укладачі: В.М. Бевзенко, І.Б. Коліушко, О.Р Радишевська, І.С. Гриценко, П.Б. Стецюк. К.: ВД «Дакор», 2016. -464 с.

19. Еллинек Г. Система субъективных публичных прав / Г. Еллинек. М., 1905. 81 с.

20. Адміністративне право: підручн. / За заг. ред. Ю.П. Битяка, В.М. Гаращука, В.В. Зуй. 2-ге переробл. та допов. X.: Право, 2012. 656 с.

21. Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади : Постанова Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р.

22. Фулей Т.І. Застосування практики Європейського суду з прав людини в адміністративному судочинстві / Т.І. Фулей, К., 2015 - 114 с.

Размещено на Allbest.ru