Субъекты правовой политики в Российской Федерации: общетеоретический аспект

Волгоград 2011

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовский юридический институт МВД РФ»

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации Малько Александр Васильевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доцент Рудковский Виктор Анатольевич

кандидат юридических наук, доцент Пузиков Руслан Владимирович

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Тольяттинский государственный университет»

Защита состоится «15» июня 2011 г. в «14» часов «00» минут на заседании диссертационного совета ДМ 212.029.07 при ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет» по адресу: 400062, Волгоград, проспект Университетский, 100, ауд. 205В.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет».

Автореферат разослан « 13 » мая 2011г. и размещен на официальном сайте ФГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет» http://www.volsu.ru.

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент О.А. Яковлева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования субъектов правовой политики определяется тем, что в современный период демократические преобразования в России в виде расширения предпринимательской, творческой и личной свободы, защиты права собственности, укрепления правосудия и противодействия коррупции требуют проведения качественной и эффективной правовой политики, призванной упорядочить процессы правового регулирования общественных отношений.

В таких условиях заслуживает рассмотрения вопрос о тех, кто определяет, формирует и осуществляет правовую политику, то есть о ее субъектах, интерес к которым в последнее время особенно возрос. Это вызвано как изменением настроений мирового сообщества, так и обновлением ключевых институтов российской власти. Кроме того, оживление социальной, нравственной и политико-правовой сфер жизни общества и государства является следствием проводимых реформ и изменения международной политической обстановки, что в то же время способствует активной реализации прав граждан.

Указанные процессы не могут происходить без активной деятельности высших государственных органов власти и должностных лиц, органов власти субъектов РФ и местного самоуправления. Их деятельность не может находиться в противоречии с государственными интересами, закрепленными в Конституции РФ, поэтому лицо, принимающее решение, ответственно за его результат и берет на себя решение всех проблем с целью предотвращения отрицательных последствий. Результаты данных процессов зависят от тех, кто формирует и осуществляет правовую политику, - от ее субъектов.

Субъекты правовой политики являются основными участниками правовых отношений, которые проникают во многие сферы жизнедеятельности Российской Федерации, а некоторые из них участвуют и в международных правоотношениях.

На современном этапе есть возможность, исходя из предварительных результатов социально-экономических реформ и накопленного опыта, определить тот круг субъектов правовой политики, который обозначит пути развития Российской Федерации на перспективу. Определение статуса каждого из данных субъектов, разработка теоретического, нормативного и практического обеспечения их деятельности будет способствовать качественному и обоснованному планированию и прогнозированию курса правовой политики.

Также современному государству необходимо эффективное взаимодействие субъектов правовой политики, причем один из них обязательно должен быть связующим элементом. Взаимодействие субъектов правовой политики носит цепной и многоуровневый характер, включающий в себя как органы государственной власти, так и представителей гражданского общества. В связи с этим, данный процесс заслуживает глубокого теоретического исследования.

Степень научной разработанности проблемы и теоретическая основа исследования. Работа основана на исследованиях современных отечественных правоведов. В частности, в диссертации широко используются труды ученых-юристов по таким проблемам, как сущность правовой политики (Ю.Ю. Ветютнев, А.П. Коробова, А.В. Малько, Н.И. Матузов, А.С. Мордовец, В.А. Рудковский, О.Ю. Рыбаков, К.В. Шундиков и др.), учение о субъекте права (А.М. Абрамов, С.С. Алексеев, С.И. Архипов, Н.А. Власенко, Н.Н. Вопленко, В.П. Грибанов, Т.Ю. Дьякова, И.А. Ильин, О.Е. Кутафин, В.С. Нерсесянц, Е.А. Суханов), участие государственных органов в формировании и осуществлении правовой политики (А.И. Абрамова, Ю.Г. Арзамасов, А.Г. Барабашев, В.В. Верстов, А.В. Выстропова, Б.А. Едидин, О.Н. Кичалюк, М.А. Краснов, П.В. Крашенинников, А.Н. Нуязин, Л.А. Окуньков, С.И. Орешкин, А.С. Пиголкин, Л.Н. Плеханова, Т.Н. Рахманина, О.А. Савельева, Ю.А. Тихомиров, Р.М. Уянаев и др.), роль и значение гражданского общества в формировании и осуществлении правовой политики (Д.В. Березовский, О.Н. Букаева, В.И. Васильев, А.А. Макушкин, Е.В. Мирошниченко, Л.А. Нудненко, В.И. Осейчук, О.В. Романовская, А.А. Слезин, С.В. Степашин, Ю.И. Стецовский, И.В. Тепляшин, С.С. Юрьев и др.), роль СМИ в реализации правовой политики (Е.В. Лысова, А.Г. Рихтер, Т.Н. Селедцова, С.А. Шоткинов и др.), правовой статус Общественной палаты РФ (М. Григорьев, А.А. Панов, Т.В. Троицкая и др.) и Европейского суда по правам человека в правовой политике Российской Федерации (В.И. Анишина, С. Патракеев, М.Ш. Пацация, С.В. Пчелинцев, В.А. Туманов и др.).

Не умаляя значимости трудов упомянутых ученых, следует отметить, что на монографическом уровне проблема определения круга субъектов правовой политики еще не ставилась. Более того, наукой не выработано и единой дефиниции субъекта правовой политики, без чего невозможно создание полной картины формирования и осуществления данного вида политики.

Объектом исследования являются общественные отношения в политико-правовой жизни российского общества, представляющие собой сложные, многоаспектные связи между субъектами правовой политики.

Предметом диссертационного исследования выступают полномочия субъектов современной российской правовой политики, их место и роль в ее формировании и осуществлении.

Цель диссертационного исследования заключается в комплексном общетеоретическом анализе особенностей правового статуса субъектов правовой политики в Российской Федерации, выработке рекомендаций по совершенствованию данного статуса в области правового регулирования их деятельности.

Для достижения названной цели были поставлены следующие задачи:

1) определить основные научные подходы к пониманию сущности субъекта правовой политики;

2) обосновать понятие «субъект правовой политики» применительно к российской правовой системе и рассмотреть его соотношение с понятием «субъект права»;

3) сформулировать признаки субъектов российской правовой политики; правовой политика государственный законодательство

4) раскрыть сущность и содержание деятельности государственных органов по формированию и осуществлению правовой политики на основе анализа их компетенции, закрепленной в законодательстве;

5) охарактеризовать место и роль институтов гражданского общества в формировании и осуществлении правовой политики;

6) выработать конкретные предложения, рекомендации по совершенствованию процесса реализации правовой политики в Российской Федерации.

Методологическая основа исследования. Методологической базой работы выступил всеобщий диалектический метод познания, поддерживаемый использованием общенаучных методов. Особое место занимает логический метод, благодаря которому была выведена дефиниция предмета исследования в контексте общеродового понятия и видовых различий, а также определено место и роль субъектов правовой политики среди прочих субъектов. Активно применялись методы анализа, синтеза, системного и функционального подхода. Помимо этого, диссертант оперировал частнонаучными методами (социологическим, статистическим, формально-юридическим и др.).

Эмпирическую базу исследования составляют Конституция РФ, законодательство Российской Федерации и законодательство субъектов РФ, определяющее правовое положение субъектов правовой политики, Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, судебная практика Конституционного Суда РФ, Европейского Суда по правам человека, арбитражных судов субъектов РФ.

Научная новизна исследования обусловлена самой постановкой проблемы, а также намеченными задачами и заключается в том, что диссертация представляет собой первое комплексное монографическое исследование субъектов правовой политики.

В диссертации предпринимается попытка упорядочения разноплановых теоретических наработок, затрагивающих вопросы субъектов формирования и субъектов осуществления правовой политики, взаимодействия субъектов правовой политики, выработки определения субъекта правовой политики. Специфика исследования заключается в детальном анализе функциональных особенностей рассматриваемой категории с позиции общей теории права и на основе данных других гуманитарных наук (логики, психологии, социологии).

Выявлены и проанализированы особенности каждого из субъектов правовой политики: Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, высших органов судебной власти РФ, Прокуратуры РФ, органов власти субъектов РФ, институтов гражданского общества и т.п.

Новизной отличается определение Общественной палаты РФ и Европейского Суда по правам человека как субъектов правовой политики.

На основе общетеоретических обобщений и анализа современной правовой ситуации формулируются предложения и рекомендации по оптимизации правовой политики России в сфере субъектов ее формирования и осуществления.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Субъекты правовой политики - это органы государственной власти, их должностные лица, а также граждане и (или) институты гражданского общества, которые, применяя правовые методы и охватывая правовую сферу деятельности, публично участвуют в формировании и осуществлении правовой политики в целях обеспечения прав и свобод личности и становления правовой государственности.

2. Деятельность субъектов права и субъектов правовой политики основана на праве и осуществляется правовыми методами. Субъекты права могут являться одновременно и субъектами правовой политики. Возможны ситуации, когда субъекты правовой политики не являются субъектами права, а также когда субъект права не является субъектом правовой политики. Данное соотношение зависит от конкретной правовой и политической ситуации в государстве и обществе.

Активность субъектов правовой политики влияет на возможность субъекта права реализовать свои права и защитить собственные интересы, поскольку в своих действиях или бездействиях субъект права прежде всего реализует определенное право.

3. Деятельность Президента РФ представляет собой основу для формирования и осуществления правовой политики государства. Это обусловлено непосредственным взаимодействием главы государства с каждым из субъектов правовой политики.

В целях укрепления и стабилизации курса правовой политики необходимо закрепить на законодательном уровне, что председатель Общественной палаты РФ исполняет функции консультанта президента по политико-правовым вопросам на протяжении всего срока осуществления полномочий вновь избранного Президента РФ. Это будет способствовать укреплению позиции Общественной палаты РФ как субъекта правовой политики, общество сможет активнее влиять на формирование правовой политики в РФ.

4. Федеральное Собрание РФ, осуществляя законодательную функцию и являясь представительным органом власти, «облачает» правовую политику в определенную форму - форму Закона. Только акты парламента действуют на всей территории Российской Федерации и обладают высшей юридической силой.

5. Правительство РФ при формировании и осуществлении правовой политики должно ориентироваться на деятельность главы государства и законодательного (представительного) органа РФ, это объясняется осуществлением Правительством РФ исполнительной власти на всей территории Российской Федерации и, в свою очередь, не лишает ее независимости.

Для повышения качества исполнения нормативно-правовых актов необходимо дополнить статью 36 ФКЗ РФ «О Правительстве РФ» абзацем следующего содержания: «По истечении календарного года Правительство РФ представляет Президенту РФ отчет об исполнении нормативно-правовых актов по вопросам, изложенным в послании главы государства Федеральному Собранию РФ». Данное положение позволит в дальнейшем провести точный анализ эффективности деятельности органов государственной власти, а также станет основой для следующих посланий Президента РФ законодательному органу власти. Кроме того, это будет способствовать как стимуляции исполнения нормативно-правовых актов, так и рациональному внесению в них изменений, что, в свою очередь, обеспечит постоянство и предсказуемость курса правовой политики.

Иные федеральные органы исполнительной власти играют вспомогательную роль в выстраивании и осуществлении правовой политики государства, своей деятельностью они подкрепляют правовую политику государства в целом.

6. Такие принципы осуществления правосудия, как независимость судебной власти и неприкосновенность судей, способствуют достижению баланса между высшими должностными лицами и органами власти. Однако в настоящее время решения Европейского Суда по правам человека обязательны для исполнения на территории Российской Федерации, что вызывает сомнения у граждан о системе российского правосудия. Для укрепления судебной правовой политики необходимы усиление контроля со стороны высших органов судебной власти за судами низшего звена, а также создание отлаженного механизма работы негосударственных юридических организаций и органов, исполняющих судебные акты.

7. О деятельности Прокуратуры РФ следует принять отдельный Федеральный конституционный закон РФ, в котором следует установить ее назначение, функции и объекты надзора. Это объясняется тем, что в настоящее время для соблюдения и поддержания законности при осуществлении правовой политики необходимо поставить вопрос о едином контрольном федеральном органе власти. Общую координацию контрольных (надзорных) полномочий федеральных служб, на которые возложена задача контроля и отраслевого надзора, в будущем должна осуществлять данная федеральная структура.

Подобное предложение объясняется изъятием у прокуратуры функции предварительного расследования и созданием Следственного комитета РФ, который реально стал самостоятельным федеральным ведомством, обладающим собственной компетенцией, а также организационной, материально-финансовой независимостью по отношению к Прокуратуре России. И прокуратура, и следственный комитет на сегодняшний день два самостоятельных и независимых друг от друга ведомства.

8. Органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ должны активнее заниматься вопросами проведения правовой политики в государстве. Для достижения отмеченной цели следует сократить количество вопросов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то есть следует исключить из части 1 статьи 72 Основного Закона государства следующие подпункты (полностью или частично): «и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Перечисленные сферы деятельности должны находиться исключительно в ведении Российской Федерации, так как имеют своей целью установить или определить основные положения перечисленных вопросов. Диссертант допускает возможность активизации деятельности субъектов РФ через сокращение полномочий, поскольку в данном случае муниципальные органы власти смогут сконцентрироваться на разрешении вопросов местного значения.

Участие органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении правовой политики способствует укреплению и стабилизации политико-правовой обстановки в стране.

Деятельность органов местного самоуправления отражает результаты сформированной органами государственной власти правовой политики, поскольку, являясь структурной единицей публичной власти, они обеспечивают и общественное участие в осуществлении местного самоуправления. Их роль в реализации правовой политики сводится к поддержанию определенного органами государственной власти курса правовой политики и обеспечению возможности участия граждан и общественных объединений в осуществлении правовой политики государства.

9. Общественная палата является тем объединением, которое «связывает» между собой все субъекты правовой политики. В данном случае целесообразно законодателю закрепить, что Общественная палата РФ будет определяться как объединение граждан, созданное в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также защиты прав граждан РФ и общественных объединений. Срок осуществления полномочий этого объединения должен быть ограничен президентскими полномочиями; при новом Президенте РФ собирается новая Общественная палата РФ.

Взаимодействие Президента РФ с Председателем Общественной палаты РФ сформирует и обеспечит четкую и эффективную правовую политику, поскольку они должны выполнять главную роль в формировании и осуществлении правовой политики РФ.

10. Взаимодействие субъектов правовой политики возможно в следующем виде: Президент РФ определяет курс правовой политики. При этом деятельность высших судебных органов и прокуратуры обеспечивает надлежащее формирование и осуществление правовой политики государства со стороны иных субъектов правовой политики. Отдельные субъекты наиболее тесно взаимодействуют друг с другом при формировании и осуществлении правовой политики: российский парламент - с Правительством РФ, органы местного самоуправления - с законодательными и исполнительными органами власти субъектов РФ, а Общественная палата РФ связывает гражданское общество с Президентом РФ через консультанта.

Негосударственные средства массовой информации в формировании правовой политики участвуют опосредованно, а при ее реализации призваны отражать деятельность органов власти, возникшие проблемы и перспективы, а также фокусировать общественное мнение, оперативно его транслировать, мобилизировать население на решение конкретных задач.

Теоретическая значимость работы. Полученные результаты являются определенным вкладом в научную разработку проблем теории государства и права, теории правовой политики, отраслевых правовых наук и могут быть использованы для дальнейшего научного анализа данного и смежных правовых явлений. Материалы диссертации могут найти применение при разработке стратегии дальнейших преобразований и реформ в российском обществе и при формировании отдельных направлений правовой политики Российского государства.

Авторский подход к определению субъектов правовой политики, рассмотрение деятельности каждого из них способствуют систематизации имеющейся информации и выработке соответствующих рекомендаций. Выводы, сформулированные в диссертации, и внесенные предложения могут способствовать повышению эффективности формирования и осуществления правовой политики в первую очередь законодательной, исполнительной и судебной власти в России, а также укреплению режима законности в стране и усилению взаимодействия государства и гражданского общества.

Обстоятельная научная разработка каждого из субъектов правовой политики, имеющего свой инструментарий для формирования и (или) осуществления правовой политики, должна оптимизировать политические, экономические, социальные, культурные и иные отношения с целью построения правового государства и формирования действенного гражданского общества.

Практическая значимость исследования обусловлена формулированием конкретных предложений по оптимизации деятельности субъектов правовой политики. Разработанные автором рекомендации позволят минимизировать последствия возможных ошибок при осуществлении правовой политики РФ. Результаты диссертационного исследования способны оказать практическую пользу в учебном процессе при преподавании курса теории государства и права, отраслевых юридических дисциплин, при написании курсовых, дипломных работ, оказать влияние на повышение практического правосознания граждан.

Апробация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертации обсуждались на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Саратовского юридического института МВД России, были озвучены на межвузовской научно-практической конференции «Судебно-правовая реформа и права человека», проходившей 12?13 мая 2008 г. в Астраханском филиале Международного юридического института при Министерстве юстиции РФ, а также нашли свое отражение в 7 публикациях.

Автор принимал участие в обсуждении проекта Концепции правовой политики современной России, подготовленной в Саратовском филиале Института государства и права РАН, выступал экспертом по разработке проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации».

Положения диссертационного исследования используются в учебном процессе Астраханского филиала «Университета Российской Академии Образования», при преподавании курса «Теория государства и права», а также в научно-практической деятельности Саратовского филиала Учреждения Российской академии наук «Институт государства и права РАН».

Структура диссертации определяется целью и логикой исследования и включает введение, три главы, заключение и библиографию.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновываются актуальность темы, степень научной разработанности, определяются объект и предмет, цели и задачи исследования, характеризуются методологическая основа, научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту, и практическая значимость работы, приводятся данные об апробации результатов диссертационного исследования.

Первая глава «Социально-правовая характеристика субъектов правовой политики» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе ? «Понятие и признаки субъектов правовой политики» ? раскрываются понятие и содержание категории «субъект правовой политики». Диссертантом указывается, что и право, и политика являются сферами общественных отношений, направленными на достижение и осуществление определенных целей во благо личности, общества и государства. Данная деятельность является системной и порождает правовые идеи, определяющие перспективы развития правовой сферы.

Концепция правовой политики предполагает наличие субъектов, способных действовать согласованным образом. В настоящее время не выработано единого понятия субъекта правовой политики. По мнению автора, к субъектам правовой политики относятся органы государственной власти, их должностные лица, а также граждане и (или) институты гражданского общества, которые, применяя правовые методы и охватывая правовую сферу деятельности, публично участвуют в формировании и осуществлении правовой политики в целях обеспечения прав и свобод личности и становления правовой государственности. Спектр деятельности субъектов правовой политики распространяется на любые отношения.

Субъектам правовой политики свойственны активность, партнерство между обществом и структурами власти; каждый из субъектов правовой политики - это совокупность представлений о том, какой должна быть правовая жизнь, уровень правового развития современного общества; наличие необходимых ресурсов для формирования правовой политики; субъекты правовой политики способствуют наиболее цивилизованному и результативному разрешению практически значимых задач общества и государства, обеспечивают надежность и устойчивость складывающихся между ними отношений, повышая тем самым ценность и роль права, его потенциал в предотвращении конфликтов; взаимосвязь субъектов правовой политики друг с другом при разрешении вопросов различного уровня сложности; деятельность субъектов правовой политики имеет целенаправленный характер.

Соотношение субъектов права и субъектов правовой политики проявляется в следующем: субъекты правовой политики участвуют в формировании и осуществлении правовой политики, их деятельность направлена на определение стратегических целей, выявление более совершенных форм общественных отношений, что может повлечь внесение изменений в действующие нормы права или создание новых правил. В свою очередь, деятельность субъектов права реализуется на основе права, в частности за счет участия субъектов права в общественных отношениях. Деятельность субъектов правовой политики помогает субъекту права реализовать свои права, так как в действиях (бездействии) субъект права реализует определенные правомочия.

Позволяя гибко сочетать, связывать существующие интересы, осуществлять дифференцированный подход в вопросах их регулирования, субъекты правовой политики создают условия для существования общества и устойчивости его развития в позитивном направлении.

Во втором параграфе - «Классификация субъектов правовой политики»? акцентируется внимание на том, что одни субъекты занимаются правовой политикой, выполняя профессиональные обязанности, должностные инструкции (Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ, высшие судебные органы, иные органы государственной и региональной властей, контрольно-надзорные органы), другие - на основании предоставленного законодательством права (граждане РФ, общественные объединения, негосударственные юридические организации, средства массовой информации). Причем субъекты первой группы обладают властными полномочиями, они могут обратиться к учреждениям, деятельность которых носит рекомендательный характер в правовой политике, например к научно-исследовательским учреждениям.

Данные учреждения в определенных условиях также будут являться субъектами правовой политики, поскольку обладают их признаками.

В настоящее время в выработке и осуществлении правовой политики возросла роль Общественной палаты РФ как консолидирующего органа, призванного обеспечить взаимодействие как можно большего количества субъектов.

Вторая глава «Участие субъектов правовой политики в формировании и осуществлении правовой политики» состоит из двух параграфов, в первом из которых ? «Влияние деятельности государственных органов на правовую политику» ? подчеркивается роль и значение Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, высших органов судебной власти РФ, прокуратуры РФ и иных контрольно-надзорных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления.

Президенту РФ как центральному субъекту правовой политики свойственна реальная возможность реализовать ее с учетом международно-правовых особенностей, он выступает гарантом осуществления нового курса правовой политики и последующей его стабилизации. Взаимодействуя с другими государственными органами, Президент РФ либо выступает инициатором формирования и осуществления правовой политики, либо содействует в этом другим органам.

Президент РФ занимает особое, приоритетное, место среди всех субъектов правовой политики, поскольку, являясь персонифицированным представителем государства, гарантирует надлежащее осуществление правовой политики, четкую работу всех органов государственной и региональных властей и несет за это ответственность. Президент РФ, обеспечивая права и свободы человека и гражданина, согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, обладает широкими полномочиями в выработке и осуществлении правовой политики. В последнее десятилетие деятельность главы государства наблюдалась практически во всех сферах жизни общества, однако этот темп не должен падать.

Федеральное Собрание РФ является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Оно осуществляет одну из самых важных функций государства, позволяющую создать правовое обеспечение человека и государства, - законотворчество.

Статус Федерального Собрания РФ как субъекта правовой политики укрепится среди высших государственных органов при внесении в третье предложение части 3 статьи 117 Основного Закона государства поправки: «В случае, если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ по тому же основанию, что и ранее, Президент РФ разрешает вопрос об отставке Правительства РФ. В случае если Президент РФ отказал Государственной Думе в отставке Правительства, Государственная Дума не вправе выражать недоверие Правительству по аналогичному основанию».

Автор выделяет следующие свойства Правительства РФ как субъекта правовой политики:

1) исполняя нормативно-правовые акты и реализуя право законодательной инициативы, Правительство РФ выступает одновременно и как субъект выстраивания, и как субъект осуществления правовой политики, что подтверждает положения статьи 114 Основного Закона РФ;

2) проводит поиск оптимальных решений в целях устранения дисбаланса между обществом и органами государственной власти, для чего реализует предоставленное ему право законодательной инициативы;

3) способствует исполнению принятых решений, поскольку обеспечивает согласованность интересов субъектов правовой политики, тем самым имеет непосредственное отношение к осуществлению правовой политики.

Подчеркивается, что от качества исполнения нормативно-правовых актов зависит общественное мнение об органах государственной власти в целом. Указывается, что административная реформа распределила разнородные государственные функции между различными видами федеральных органов исполнительной власти (министерствами, службами и агентствами). Это позволило оптимизировать их структуру и сконцентрироваться на задачах соответствующего уровня, тем самым повышая эффективность государственного управления.

В настоящее время противоречивость российского конституционного законодательства по вертикали существенно ослабевает. В целях надлежащего исполнения действующего законодательства иные федеральные органы исполнительной власти играют вспомогательную роль в выстраивании и осуществлении правовой политики государства, своей деятельностью они подкрепляют правовую политику государства в целом. Вместе с тем, их деятельность зависит от высших государственных органов и должностных лиц и для эффективного исполнения подзаконных нормативно-правовых актов необходимо постоянное взаимодействие Правительства РФ с прочими органами исполнительной власти.

Для эффективного осуществления правовой политики прочие федеральные органы исполнительной власти должны носить более или менее постоянный характер, что возможно при не столь частом внесении изменений в нормативно-правовые акты о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти.

Среди многообразия проблем, которые в настоящее время особенно остро стоят перед российской судебной системой, выделяется проблема обеспечения эффективности деятельности высших органов судебной власти. Ведущим субъектом регулирования публично-правовых отношений в единой федеральной системе судопроизводства выступает государство в лице Высшего Арбитражного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Конституционного Суда РФ, выполняющих целый ряд важных полномочий.

Правовая политика высших органов судебной власти в Российской Федерации направлена на обеспечение надлежащего правоприменения российского законодательства, единства судебной практики, защиту интересов граждан, общества и государства. При реализации своих полномочий вышеперечисленные органы занимаются непосредственным осуществлением особой разновидности правовой политики - судебной правовой политики.

Прокуратура РФ и иные контрольно-надзорные органы государственной власти играют существенную роль в формировании и осуществлении правовой политики.

Несмотря на то, что организация деятельности прокуратуры изменилась, сейчас прокуратура РФ играет важную роль в охране и защите прав и свобод граждан, интересов общества и государства, укреплении законности и правопорядка, способствуя становлению и развитию правового государства. С учетом изложенного необходимо, по мнению диссертанта, принять отдельный Федеральный Конституционный Закон РФ, посвященный ее деятельности.

В целях соблюдения законности при осуществлении правовой политики следует поставить вопрос о едином контрольном федеральном органе власти. В силу многообразия и значимости контрольно-надзорных задач и их специфики в зависимости от той или иной сферы вряд ли в ближайшее время удастся консолидировать все контрольно-надзорные структуры в одном сводном органе государственного контроля. В то же время остаются актуальными проблема консолидации современных федеральных служб, а также проблема создания единой методической и информационной базы и технологии осуществления контроля. Поэтому общую координацию контрольных (надзорных) полномочий федеральных служб, на которые возложена задача осуществлять отраслевой надзор и контроль, в будущем должна осуществлять специально созданная федеральная структура.

По мнению автора, эту обязанность следует возложить на прокуратуру, деятельность которой в настоящее время сводится к надзору и поддержанию обвинения в суде. При этом деятельность прокуратуры РФ должна быть закреплена отдельной главой в Конституции РФ, что позволит ей занять одно из ведущих мест среди субъектов правовой политики.

Законодательные, исполнительные и судебные органы власти субъектов РФ также нуждаются в систематизированной правовой политике.

Особенностью региональной правовой политики является высокая степень ее регулирования подзаконными нормативными актами, частыми внесениями изменений и дополнений в федеральные законы, принимаемые по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Как следствие, это приводит к сбою при исполнении данных нормативно-правовых актов и осуществлении правовой политики в целом.

Исполнительные органы власти субъектов РФ занимаются непосредственной реализацией правовой политики, разработанной представительными органами власти. Их деятельность должна быть основана на законе, осуществляться в рамках закона. Исполнительные органы и государственные должностные лица не имеют права издавать общеобязательные акты, устанавливающие новые, не предусмотренные законом права или обязанности граждан и организаций. Исполнительная власть носит правовой характер лишь в том случае, если она является подзаконной властью, действует на началах законности.

Автор подчеркивает, что деятельность судов субъекта РФ сводится к фактическому принятию мер для достижения целей правовой политики, то есть они прежде всего являются субъектами ее осуществления.

Отличительной чертой перечисленных органов власти является способность определять стратегические цели для развития государства и общества, выраженные в нормативно-правовых актах, программах, прочих рекомендательных актах.

Второй параграф ? «Роль и значение институтов гражданского общества в формировании и осуществлении правовой политики» ? посвящен таким субъектам правовой политики, как граждане, органы местного самоуправления, общественные объединения, негосударственные юридические организации.

Автор выделяет две основные формы участия граждан в формировании и осуществлении правовой политики государства: участие в выборах и референдумах; реализация права на обращение в государственные органы, органы местного самоуправления и к должностным лицам.

Могут быть и другие формы участия граждан в оказании влияния на правовую политику, например, посредством реализации прав на участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях, пикетировании, закрепленных в статье 31 Конституции РФ.

Способы формирования и осуществления правовой политики граждан можно подразделить на:

1) постоянные ? реализация права на участие в собраниях, митингах и т. п.; права на обращение в государственные органы, органы местного самоуправления и к должностным лицам;

2) временные - участие в выборах и референдумах.

Функциональное назначение местного самоуправления заключается в особом способе децентрализации управленческих дел, близких к условиям жизни людей, причем не больших людских масс, а главным образом малых групп и конкретных граждан. Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, то есть непосредственное участие в формировании и осуществлении правовой политики.

Все организационные формы формирования и осуществления правовой политики органов местного самоуправления автор подразделяет на два типа.

Первый характеризуется тем, что относящиеся к нему формы являются каналами публичной власти, что приближает их к государственным формам. Это органы местного самоуправления и формы прямого волеизъявления граждан.

Ко второму типу относятся формы, обеспечивающие общественное участие в осуществлении местного самоуправления, то есть общественные по своей природе.

Вместе с тем, необходимо скоординировать работу органов местного самоуправления на формирование и осуществление правовой политики в пределах муниципального образования, обеспечив самостоятельность данных органов. В настоящее время каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, то есть вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Действующий ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» призван исправить существующую ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями миллионный город и поселение с числом жителей в несколько сотен человек обладают одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов.

Право каждого на объединение, свобода деятельности общественных объединений ? одно из важнейших конституционных прав человека, поскольку составной частью демократического правового государства, каковым провозглашена Российская Федерация, его гражданского общества выступают общественные объединения различных слоев населения, которые действуют в качестве связующего звена между государством и обществом в процессе проведения в стране крупномасштабных политических и социально-культурных преобразований и являются одним из наиболее активных участников этих мероприятий.

В диссертации рассматриваются различные виды общественных объединений (молодежные объединения, политические партии), однако акцентируется особое внимание на Общественной палате РФ.

Проанализировав ее роль и значение, автор предлагает ввести в Конституцию РФ статью 31¹: «Общественная палата РФ - объединение граждан, созданное в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также защиты граждан РФ и общественных объединений». В остальном деятельность данной организации достаточно четко урегулирована одноименным ФЗ РФ. Единственное, что необходимо изменить в данном Законе, ? это срок осуществления полномочий данного объединения: он должен быть ограничен президентскими полномочиями; при новом Президенте РФ собирается новая Общественная палата РФ.

Автор на примере адвокатуры, нотариата, пенсионного фонда демонстрирует роль и значение негосударственных юридических организаций. Деятельность данных субъектов правовой политики отражает социально-экономическую и общественно-политическую обстановку в государстве, способствует упрочнению демократических институтов публичной власти.

Указывается на целесообразность говорить о вспомогательной роли адвокатуры в процедуре осуществления правовой политики, поскольку, принимая участие в реализации гражданами и иными лицами их прав, данный институт становится ближе к представителям власти и иным общественным объединениям. Однако их взаимоотношения носят исключительно правоприменительный характер и могут быть построены с учетом уже сформировавшегося курса правовой политики государства.

Уникальность института нотариата, его полезность, а также экономичность для общества заключаются в том, что нотариат позволяет обеспечивать правоохранительные функции, законность и правомерность юридических действий участников гражданского оборота за счет них самих, без каких-либо затрат со стороны государства. Мало того, современный нотариат России позволяет государству успешнее осуществлять не только правоохранительные, но и фискальные и судебно-юрисдикционные функции.

То же самое можно сказать о негосударственных пенсионных фондах, деятельность которых специфична и регулируется одноименным Федеральным Законом. Как показало время, потребность в данных фондах возникла с учетом развивающихся капиталистических отношений в России, с помощью них претворяется в жизнь пенсионная политика государства.

Таким образом, можно прийти к выводу, что гражданское общество участвует в осуществлении правовой политики государства посредством реализации своих прав.

Вопрос о системе субъектов, принимающих участие в осуществлении правовой политики, имеет большое значение. Ответ на него влияет на всю систему осуществления данного вида политики в Российской Федерации. Из рассмотренных в данной главе субъектов правовой политики на первом плане выступает гражданин РФ, а все остальные субъекты - производные от него. При этом поведение граждан РФ и организаций на проводимые органами власти реформы являются отражением результатов правовой политики.

Третья глава диссертации «Взаимодействие субъектов как условие оптимизации правовой политики» посвящена исследованию форм взаимодействия гражданского общества и органов государственной власти.

В настоящее время как никогда важна готовность органов власти к взаимодействию со СМИ, причем не только в условиях кризисной ситуации, но и в рамках профилактических мероприятий, направленных, прежде всего, на предотвращение ее возникновения. В этой связи особо стоит отметить проблему формирования средствами массовой информации культуры взаимоотношений власти и общества в рамках всеобъемлющего процесса демократизации страны. Всестороннее разъяснение СМИ целей и задач государственной власти, интересов и потребностей граждан ? верный признак стабилизации политико-правовой системы в целом, а значит, и минимизации вероятности возникновения кризисных и чрезвычайных ситуаций.

Не менее эффективное и продуктивное взаимодействие субъектов правовой политики проводится посредством реформ.

Например, Концепция судебной реформы, принятая Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г., прошла значительный этап. Важным шагом реформы было признание суверенитета Российской Федерации, объявление ее демократическим правовым государством, которое основано на принципе разделения властей. Концепция провозгласила необходимость существенных преобразований в сфере уголовного, уголовно-процессуального законодательного регулирования организации правоохранительной и судебной деятельности.

Принятие данной Концепции обусловлено тем, что в качестве одной из главных целей, сформулированных в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ, определено построение в стране развитого гражданского общества и устойчивой демократии, позволяющей в полной мере обеспечить права человека, гражданские и политические свободы. Исходя из этого, расширение сфер судебной защиты прав и свобод граждан, совершенствование судопроизводства, повышение доступа к правосудию, приведение законодательства Российской Федерации в соответствие с современными международными стандартами являются основными задачами судебно-правовой реформы, которая является неотъемлемой частью последовательно проводимого демократического процесса в России.

В настоящее время особая роль во взаимодействии субъектов правовой политики в Российской Федерации принадлежит Европейскому Суду по правам человека. Практика Европейского Суда по правам человека оказывает существенное, а порой и беспрецедентное по степени воздействия влияние на законодательство и правоприменительную деятельность европейских стран-участниц Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. С одной стороны, решения Европейского Суда по правам человека последовательно формируют стандарт в сфере правосудия; с другой стороны, они же вырабатывают правовые ориентиры для судов в сложных и спорных вопросах осуществления правосудия в сфере прав человека, в различных направлениях правового воздействия на национальное законодательство. Параллельно это оказывает влияние на законотворческую деятельность субъектов правовой политики и правосознание граждан.

Поддержание соответствующего курса правовой политики невозможно без учета интересов каждого из ее субъектов, что обусловлено объемом взаимокорреспондирующих прав и обязанностей.

При выстраивании и осуществлении правовой политики гражданское общество и органы государственной власти постоянно идут навстречу друг другу. Гражданское общество является одним из мощных рычагов формирования и укрепления правового государства, в основном это проявляется при участии в избирательных кампаниях и референдумах, при выражении общественного мнения посредством СМИ, участии в митингах и т. п. С другой стороны, гражданское общество - источник легитимности действующей власти, среди организаций гражданского общества есть немало нуждающихся в материальной поддержке, однако имеются и такие, которые оказывают финансовую помощь государству.

В России граждане, общественные объединения, органы государственной и муниципальных властей и т. п. должны играть самую активную роль в построении российской правовой политики; они преследуют одну цель Ї создание условий, надежно гарантирующих защиту прав и интересов каждого из них, безопасность и процветание России.

Достичь ее можно лишь в случае, если четко выработать необходимые базовые принципы для формирования и осуществления правовой политики на современном, глобализационном этапе развития человечества. Принципы подразделяются на общие, относящиеся к правовой политике в целом, и частные, действие которых распространяется лишь на некоторые правоотношения, связанные с правовой политикой. К общим принципам относятся: народовластие, гуманизм, федерализм, разделение властей, законность. Основным частным принципом является обязательное взаимодействие субъектов правовой политики.

Автор определяет следующие способы взаимодействия субъектов правовой политики:

1. Взаимодействие институтов гражданского общества и органов власти при проведении реформ - стадии обсуждения и принятия нормативно-правовых актов и их исполнения.

Можно выделить следующие формы взаимодействия гражданского общества с органами государственной власти в процессе проведения реформ:

1) создание специальных органов для связи с гражданским обществом, таких как Общественная палата РФ;

2) обращение граждан к Уполномоченному по правам человека за защитой нарушенных прав;

3) проведение социальных, экономических и прочих реформ в России показали необходимость создания различных Фондов, союзов, ассоциаций -- для связи с различными институтами гражданского общества;

4) личное участие граждан - митинги, пикетирования, в том числе выражение общественного мнения с помощью СМИ.

2. В целях реализации конституционных прав и исполнения обязанностей: участие в выборах и референдумах, образование общественных и политических объединений, обжалование действий должностных лиц, обращение в суд за защитой нарушенного права, принятие законов Государственной Думой РФ, подписание указов Президентом РФ, исполнение нормативно-правовых актов Правительством РФ и т. д.

3. Взаимодействие субъектов правовой политики через средства массовой информации: письма читателей в редакции газет, опубликование интервью с высшими должностными лицами, общение Президента РФ с гражданами по телевизионному мосту, трансляция передач «Времена», «К барьеру», «Специальный корреспондент» и т. д.

4. Взаимодействие органов власти субъектов РФ и органов государственной власти при разрешении вопросов, находящихся в совместном ведении.

5. Проведение научно-практических конференций по данной тематике с последующим направлением их результатов в законодательные и исполнительные органы власти.

Органы государственной власти по отношению к гражданскому обществу в лице его элементов как в индивидуальном, так и в коллективном варианте выступают в роли политического центра, обеспечивающего достижение общегражданского согласия, являются координатором интересов различных социальных групп населения муниципального образования.

При этом, с одной стороны, проявляется властный характер отношения органов государственной власти к гражданскому обществу, а с другой ? существует постоянное давление (воздействие) субъектов гражданского общества на них как при выстраивании, так и на стадии осуществления.

Однако в большинстве случаев взаимодействие субъектов правовой политики может трактоваться более узко: только как конкретная, строго индивидуализированная связь между субъектами, возникающая в результате наступления того или иного юридического факта.