Кодифікація соціально-правових норм як спосіб подолання в цій сфері інфляції законодавства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститут держави і права імені В.М. Корецького НАН України

КОДИФІКАЦІЯ СОЦІАЛЬНО-ПРАВОВИХ НОРМ ЯК СПОСІБ ПОДОЛАННЯ В ЦІЙ СФЕРІ ІНФЛЯЦІЇ ЗАКОНОДАВСТВА

Шумило М.М., д. ю. н., старший науковий співробітник,

старший науковий співробітник

відділу проблем цивільного, трудового

та підприємницького права

Анотація

Стаття присвячена обґрунтуванню необхідності кодифікації соціально-забезпечувального законодавства. Запропоновано під час кодифікації соціальної сфери України використати досвід Німеччини.

Ключові слова: пенсійне забезпечення, пенсійна система, соціальне забезпечення, соціальний захист, пенсійний кодекс, соціальний кодекс.

Аннотация

Стаття посвящена обоснованию необходимости кодификации социально-обеспечительного законодательства. Предложено в процессе кодификации социальной сферы Украины использовать опыт Германии.

Ключевые слова: пенсионное обеспечение, пенсионная система, социальное обеспечение, социальная защита, пенсионный кодекс, социальный кодекс.

Annotation

Shumylo M.M. CODIFICATION OF SOCIAL LEGAL NORMS AS A WAY TO COMBAT THE INFLATION OF LEGISLATION IN THIS SPHERE

The article is dedicated to substantiation of the necessity of codification of social security legislation. The author suggests using the experience of Germany in the codification of the social sphere of Ukraine.

Key words: pension provision, pension system, social security, social protection, pension code, social code.

Постановка проблеми

Однією з головних проблем, з якою зіткнулося соціально-забезпечувальне законодавство й особливо правозастосовча практика - це криза джерел соціального забезпечення. Відсутність єдиного уніфікованого законодавчого акта, значна кількість законів і підзаконних актів у сфері соціального захисту населення, практика Конституційного Суду України й узагальнення судової практики перетворили соціальне законодавство на павутину безсистемних правових норм. Крім цього, багаторічні спорадичні, а інколи й політично вмотивовані зміни призвели до того, що окрім вузького кола фахівців, розібратися в нетрях системи соціального захисту стало неможливо. Не інакше, як інфляцією соціального законодавства, сучасний його стан назвати не можна.

Інфляція соціально-забезпечувального та пенсійного законодавства призводить до хаосу в самій системі соціального захисту та до порушення прав громадян на соціальний захист загалом і права на пенсію зокрема. Систематизація цієї сфери правового регулювання є надважливою в умовах перманентної економічної кризи та нагальної необхідності здійснення ревізії соціальних прав. кодифікація соціальний законодавство інфляція

Отже, до питання кодифікації законодавства необхідно підходити з позиції з'ясування, чи є об'єктивна необхідність в останній. Українська система соціального законодавства переживає безпрецедентну кризу джерел, вона викликана цілою низкою факторів, серед яких перехід від патерналістичної до неопатерналістичної держави, остаточне відмирання радянських норм, хаотичне нормотворення, адаптація до європейських стандартів, політичні маніпуляції й прояви соціального популізму, прогалини та колізії в правовому регулюванні.

Мета статті - обґрунтувати необхідність кодифікації соціально-забезпечувального законодавства.

Виклад основного матеріалу

Як видно з досвіду реформування соціальної сфери України, для проведення кодифікації ще немає політичної волі. Кодекс і далі сприймається як щось сакральне, а не як primus inter pares. Соціальне загалом і пенсійне законодавство зокрема й далі реформується не прийняттям нових законів чи кодифікацією, а шляхом унесення змін і доповнень одним законом у 10 або 20 інших. Під час кодифікації необхідно завершити пенсійну реформу в Україні, оскільки так звані реформи 1991, 2003, 2011, 2015 і 2017 рр. не можна назвати завершеними. Вони тільки частково реформували окремі аспекти пенсійного забезпечення, це були етапи єдиної багаторічної пенсійної реформи, що розтяглася більше, ніж на 25 років, вершиною якої має стати Пенсійний кодекс України. Очевидно, що сьогодні необхідно напрацювати концепцію реформування соціального законодавства України, одним із елементів цієї концепції повинна бути систематизація правових норм у галузі. У частині пенсійного забезпечення очевидним є прийняття Пенсійного кодексу України - єдиного консолідованого нормативно-правового акта, що об'єднає всі три рівні пенсійної системи України, спеціальне пенсійне забезпечення, а також питання сплати єдиного соціального внеску, призначення, виплати та перерахунку пенсій.

Із моменту проголошення незалежності України дискусії щодо кодифікації в соціальній сфері були зосереджені в двох напрямах: одні вчені повернулися до ідеї кодифікації всього соціального захисту та прийняття єдиного кодексу (перший проект його був розроблений у 1929 р.), а інші відстоювали ідею прийняття Пенсійного кодексу.

Класик науки права соціального забезпечення та розробник концепції права соціального захисту Н.Б. Болотіна [1, с. 16] зазначала, що право соціального захисту - нова галузь національного права, яка перебуває на етапі становлення. Складність такого становлення, зокрема, полягає в тому, що немає єдиного кодифікованого акта про соціальний захист населення [2, с. 168]; учена відстоювала саме таку назву - Кодекс соціального захисту. Більше того, дослідниця напряму пов'язувала питання кодифікації й розв'язання питання про предмет права соціального захисту, оскільки такий акт урегулював би всю систему суспільних відносин у сфері соціального захисту [2, с. 178].

С.М. Синчук неодноразово обстоювала ідею кодифікації соціально-забезпечувального законодавства, квінтесенцією таких наукових міркувань стали висновки докторської монографії, де дослідниця вкотре артикулює, що нормативною гарантією якісного й ефективного механізму реалізації права на соціальне забезпечення стала б законодавча уніфікація та систематизація обов'язків соціально зобов'язаних суб'єктів у єдиному нормативно-правовому акті [3, с. 41, 352-352]. В іншій праці вчена наголошує на тому, що Соціальний кодекс України повинен бути сформований як органічне поєднання матеріальних і процедурних галузевих правових норм, які визначають механізм реалізації особою права на соціальне забезпечення [4, с. 261-263].

С.М. Прилипко також підтримує ідею кодифікації у формі Соціального кодексу України. Учений зазначає, що величезна кількість положень законодавства із соціального забезпечення потребує якісного перероблення та систематизації, оскільки воно охоплює досить широке коло правового регулювання й регулюється значною кількістю виконавчих актів різного рівня [5, с. 170].

Свою лепту в обговорення питання кодифікації соціального законодавства внесла й В.В. Андріїв. Дослідниця пропонує назву «Кодекс загальнообов'язкового державного соціального страхування». Така назва викликає здивування, адже вона дуже розлога та фактично дублює назву закону, тому виникає запитання, для чого кодекс називати як закон? Кодифікаційний акт, на думку вченої, має увібрати в себе чинні нормативно-правові акти із цих питань й оперувати спільними для всього законодавства термінами, правовими принципами, дефініціями, нормами тощо [6, с. 63-65].

О.В. Москаленко, вивчаючи основні напрямки реформування національної системи загальнообов'язкового державного соціального страхування, зазначає, що спроба розроблення й прийняття Соціального кодексу у 2013 р. є невдалою, і вважає, що доречнішою є кодифікація законодавства залежно від організаційно-правової форми соціального забезпечення, тому пропонує розробити Кодекс України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування [7, с. 318-328, 352-354]. У цьому контексті необхідно зробити кілька критичних коментарів щодо пропозицій ученої. Як бачимо, дослідниця в назві кодексу використовує те ж найменування, яке запропонувала В.В. Андріїв, про що було згадано вище. Викликає низку застережень і структура та концепція кодексу, яка лежить в його основі, - одна з організаційно-правових форм, що є в праві соціального забезпечення. Уся кодифікація зводиться тільки до загальнообов'язкового державного соціального страхування, якому відведено 6 книг, остання з яких присвячена медичному страхуванню, яке є предметом не права соціального забезпечення, а медичного права. Крім цього, назви книг «слово в слово» дублюють назви чинних на той момент (2012 р.) законів. Виникає враження, що це план збірника нормативних актів із соціального страхування, а не проект кодексу. Пропонуючи такий проект, авторка фактично розриває право соціального забезпечення на страхові й нестрахові відносини, залишає за межами кодифікації соціальні послуги, соціальні допомоги, які мають аліментарний, а не страховий характер. Що робити із цією частиною законодавства? Приймати ще один кодекс чи зовсім не кодифікувати? Який тоді сенс здійснювати таку кодифікацію? На нашу думку, висловлена О.В. Москаленко пропозиція є концептуально помилковою й призведе до ще більшого розбалансування як самої галузі, так і законодавства.

О.Л. Кучма також не залишилася осторонь обговорення питання кодифікації соціального законодавства. Не вдаючись до особливих аргументів, вона зазначає, що Кодекс соціального забезпечення України має бути галузевим та інноваційним. Приймати Кодекс соціального страхування чи Пенсійний кодекс вона не вважає за доцільне, оскільки цінність кодексу - в охопленні всього комплексу відносин, у цьому разі - соціального забезпечення, а соціальне страхування є лише його частиною, пенсійне страхування - ще меншою частиною соціального страхування та соціального забезпечення [8, с. 334, 352]. У чому полягає інноваційність запропонованого кодексу, із роздумів дослідниці незрозуміло, а про появу яких нових суспільних відносин у сфері соціального забезпечення йдеться - неясно. Крім цього, якщо з прийняттям кодексу соціального страхування варто погодитися, то аргумент, що пенсійне страхування є частиною соціального страхування та соціального забезпечення (і це є підставою, на думку авторки, для відмови від кодифікації того ж пенсійного законодавства), є щонайменше голослівним. Якщо слідувати такій логіці, то не варто було приймати й Сімейний кодекс, оскільки він є частиною цивільного права, і цей алгоритм можна подовжувати.

Більшість українських науковців відстоюють ідею кодифікації соціального забезпечення загалом, проте є й серед них прихильники кодифікації пенсійного законодавства. До цієї когорти вчених належить також автор цього дослідження.

О.В. Тищенко, підтримуючи кодифікацію соціального забезпечення загалом і кодифікацію пенсійного законодавства зокрема, наголошує на передчасності здійснення кодифікації всього соціально-забезпечувального законодавства України. Учена застерігає, що це призведе до створення занадто громіздкого збірника законів, що навряд чи сприятиме процесу ефективної систематизації законодавства в цій сфері [9, с. 122123]. Таким чином, початковим етапом соціально-забезпечувального законодавства України має стати впорядкування пенсійного законодавства як вагомої складової частини предмета права соціального забезпечення [9, с. 123-126].

Особливої уваги заслуговує позиція Я.В. Сімутіної, яка вказує на те, що не применшуючи значення галузевої кодифікації законодавства у сфері соціального забезпечення, слід визнати, що з урахуванням проблем, які є в чинному законодавстві щодо соціального забезпечення, можливість проведення поетапної (часткової) кодифікації передусім пенсійного законодавства з-поміж усіх інших наразі видається найбільш реальною та перспективною. Сьогодні пенсійне законодавство перетворилося на лабіринт правової матерії, з якої не можуть знайти вихід інколи навіть працівники органів Пенсійного фонду України та судді, які вирішують пенсійні спори громадян. Найбільш оптимальною формою впорядкування законодавства та його подальшого вдосконалення в такій ситуації може стати прийняття єдиного законодавчого акта у формі Пенсійного кодексу України [10, с. 106-123]. Учена також наголошує на важливому аспекті кодифікації, на тому, що наявність єдиного законодавчого акта у формі кодексу істотно полегшить правозастосовну діяльність, а також зробить інформацію про права у сфері пенсійного забезпечення більш доступною для населення [11, с. 46-46].

Цікавими та доведеними аргументами на користь кодифікації пенсійного законодавства є й думки І.О. Гуменюк, яка зазначає, що кодифікація пенсійного законодавства не суперечить загальним ідеям удосконалення законодавства України про соціальне забезпечення. Звісно, найбільш прийнятним варіантом розвитку є систематизація всього законодавства про соціальне забезпечення з кількома кодифікованими актами. Менш ефективною, але реальною є поетапна кодифікація підгалузей законодавства про соціальне забезпечення. Пенсійне законодавство України вже сьогодні має для цього всі передумови, оскільки є узагальнені закони «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», «Про пенсійне забезпечення» та бланкетні норми в спеціальному законодавстві щодо особливостей пенсійного забезпечення окремих категорій осіб, що побудовані за схожими моделями, а це дозволяє з більшою вірогідністю об'єднати їх в єдиний кодифікований акт. Однак учена з гострою та справедливою критикою виступила щодо проекту Пенсійного кодексу України (2014 р.) [12, с. 70-73].

До прихильників кодифікації соціально-забезпечувального та пенсійного законодавства можна віднести й Л.М. Князькову. Учена зазначає, що сьогодні пенсійне забезпечення населення України ґрунтується на обтяженій і заплутаній законодавчій базі, деякі норми мають суто декларативний характер, немає механізмів запровадження окремих норм у життя. У результаті не задовольняються основні особисті потреби громадян України. У законодавстві накопичилося чимало суперечностей, без подолання яких подальший розвиток країни як соціально справедливої держави є неможливим. Щоб докорінно змінити ситуацію, потрібно систематизувати пенсійне законодавство [13, с. 241-244].

Безумовно, ідея кодифікації в соціальній сфері не нова, можна продовжувати наводити позиці тих чи інших учених, але основні аргументи вже наведені вище. Поліфонія думок щодо кодифікації не була обмежена тільки науковими дискусіями, а паралельно відбувалася й у парламенті. Так, починаючи з 2000 р., у парламенті час від часу реєструвалися проекти кодексів. До архіву законопроектної роботи, хоча й невдалої, можна зарахувати, з одного боку, три проекти Соціального кодексу України: № 6170 (2005 р.) [14], який нараховував 714 статей; № 11061 (2012 р.) [15], нараховував 484 статті; № 2311 (2013 р.) [16] - цей проект ідентичний проекту № 11061 і нараховував 484 статті, оскільки автором є один і той самий народний депутат. З іншого боку, два проекти Пенсійного кодексу № 5460/п (2000 р., нараховував 184 статті) [17], № 4290а (2014 р., налічував 186 статей) [18]. Усі ці проекти були відхилені з різних причин, але головною було те, що їх розробниками були окремі народні депутати чи групи депутатів, а не профільний Комітет Верховної Ради України чи Міністерство соціальної політики України, чи Пенсійний фонд України, що призвело до низького рівня проектів цих кодексів, адже як показує досвід реалізованих кодексів, необхідно створювати кодифікаційну комісію, до якої увійшли б народні обранці, науковці, практики тощо. Це і є головною запорукою якісного законопроекту.

На нашу думку, кодифікація соціальної сфери навряд чи вбереже соціальне законодавство від надмірної динамічності, проте систематизує його. Головною функцією майбутнього кодексу має бути доступність і однозначність у тлумаченні правових норм для громадян. Соціальна сфера зачіпає людину від її народження до смерті, а отже, це одна з тих галузей законодавства, яка найчастіше та найбільше затребувана громадянами, тому правові норми в цій сфері мають бути зрозумілими й доступними. Безумовно, що кодифікація не зможе підвищити рівень соціального захисту, оскільки останній залежить від економічного розвитку держави, макрота мікроекономічних показників, проте може дозволити провести ревізію соціальної сфери [19, с. 291-300].

Висновки

На нашу думку, найкращим прикладом реформування та подолання інфляції соціальної сфери є досвід кодифікації соціального законодавства в Німеччині. Ідеться про кодифікацію всього соціально-забезпечувального законодавства у формі Соціального кодексу (Sozialgesetzbuch (SGB)) [20], який складається з книг, проте кожна з книг є своєрідним кодексом одного з інститутів соціального забезпечення. Загалом кодекс налічує 12 книг, які в сумі нараховують 2 251 статтю. Книга І набрала чинності 1.01.1976 р., Книга ХІІ - 1.01.2005 р., таким чином, кодифікація соціального законодавства Німеччини тривала 29 років. Структура ж кодексу має такий вигляд: Книга I «Загальний розділ»; Книга II «Основи захисту осіб, які шукають роботу»; Книга III «Сприяння зайнятості»; Книга IV «Загальні правила соціального страхування»; Книга V «Державне медичне страхування»; Книга VI «Державне пенсійне страхування»; Книга VII «Державне страхування від нещасних випадків»; Книга VIII «Соціальний захист дітей і молоді»; Книга IX «Реабілітація й інтеграція осіб з інвалідністю»; Книга X «Адміністративні процедури та захист персональних даних»; Книга XI «Страхування у сфері надання соціальних послуг»; Книга XII «Соціальна допомога».

Саме такий шлях є оптимальним для України, тобто кодифікувати все соціальне забезпечення, але не в одному акті, як це пропонували українські законодавці чи окремі автори, а у формі codex magnum, який буде складатися з окремих книг-кодексів, зокрема Пенсійного кодексу. Сьогодні можна говорити, що основою Книги І такого великого кодексу може стати Закон України «Основи законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування» від 14.01.1998 р. № 16 із передбаченням змін і доповнень, що враховують сучасні виклики й тенденції. Книгою-кодексом ІІ без сумніву може стати Пенсійний кодекс, для чого є всі підстави. Наступні книги мають регулювати коло суспільних відносин у конкретному інституті права соціального забезпечення (соціальні послуги, допомоги, пільги, компенсації тощо). На нашу думку, під час кодифікації необхідно відштовхуватися не від організаційно-правових форм, не від суб'єктного складу, а від об'єкта соціального забезпечення, його виду (пенсія (незалежно від рівня), соціальна послуга, соціальна допомога, соціальна виплата тощо).

Література

1. Болотіна Н.Б. Законодавство України у сфері соціального захисту населення та перспективи його розвитку / Н.Б. Болотіна // Соціальне законодавство України: теоретичні та практичні проблеми розвитку: матер. наукової конференції (Київ, 23 березня 2005 р.), Харків, 2007. С. 16-18.

2. Болотіна Н.Б. Право соціального захисту: становлення й розвиток в Україні: [моногр.] / Н.Б. Болотіна. К.: Знання, 2005. 381 с.

3. Синчук С.М. Правовідносини соціального забезпечення: суб'єкти, зміст, об'єкти: [монографія] / С.М. Синчук. Львів: ЛнУ імені Івана Франка, 2015. 422 с.

4. Синчук С.М. Щодо концепції соціального кодексу України / С.М. Синчук // Соціально-економічні та правові підстави вдосконалення трудового законодавства на сучасному етапі: матер. міжнар. наук.-практ. конф. Хмельницький: Хмельн. ун-т управл. та права, 2016. С. 261-263.

5. Прилипко С.М. Проблеми теорії права соціального забезпечення: [моногр.] / С.М. Прилипко. Харків: Берека Нова, 2006. 264 с.

6. Андріїв В.В. Правовідносини із загальнообов'язкового державного соціального страхування: теоретичний аспект: [моногр.] / В.В. Андріїв, О.В. Москаленко, С.М. Прилипко, О.М. Ярошенко. Харків: ФІНН, 2011. 280 с.

7. Москаленко О.В. Основні засади загальнообов'язкового державного соціального страхування в умовах ринкової економіки / О.В. Москаленко. Харків: Юрайт, 2012. 400 с.

8. Кучма О.Л. Проблеми теорії та нормативно-правового регулювання соціального страхування в Україні: [моногр.] / О.Л. Кучма. Київ: Освіта України, 2016. 416 с.

9. Тищенко О.В. Право соціального забезпечення України: теоретичні та практичні проблеми формування й розвитку галузі: [монографія] / О.В. Тищенко. Київ: Прінт-Сервіс, 2014. 394 с.

10. Сімутіна Я.В. Тенденції розвитку законодавства з пенсійного забезпечення та соціальна потреба його кодифікації / Я.В. Сімутіна // Правові проблеми пенсійного забезпечення в Україні: [моногр.] / Н.М. Хуторян, М.М. Шумило, М.П. Стадник та ін. Київ: Ін Юре, 2012. 540 с.

11. Сімутіна Я.В. Актуальні проблеми кодифікації пенсійного законодавства України / Я.В. Сімутіна // Право України. 2012. № 6. С. 40-46.

12. Гуменюк І.О. Особливості кодифікації пенсійного законодавства / І.О. Гуменюк // Наукові записки Інституту законодавства при Верховній Раді України, 2014. № 5. С. 70-73.

13. Князькова Л.М. Деякі питання систематизації пенсійного законодавства України / Л.М. Князькова // Проблеми кодифікації трудового законодавства України: тези доповідей учасників наукової конференції (Київ, 26 квітня 2017 р.). Київ: Прінт Сервіс, 2017. С. 241-244.

14. Проект Соціального кодексу України № 6170 [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/ pls/zweb2/webproc2_5_1_J?ses=88&num_s=2&num= 6170&date1=&date2=&name_zp=&out_type=&id=.

15. Проект Соціального кодексу України № 11061 [Електронний ресурс]. Режим доступу: Ы1р:/^еагсК ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/JF8J900A.html.

16. Проект Соціального кодексу України № 2311 [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/JG1S700A.html.

17. Проект Пенсійного кодексу України № 5460/п [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=8797.

18. Проект Пенсійного кодексу України № 4290а [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://w1x1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=51712.

19. Шумило М.М. Динамічні та статичні соціальні права в контексті зміни парадигми соціального захисту в Україні / М.М. Шумило // Часопис Хмельницького університету управління та права «Університетські наукові записки». 2016. № 3 (59). С. 291-300.20. Sozialgesetzbuch (SGB) [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.sozialgesetzbuch-sgb.de.

Размещено на Allbest.ru