Розвиток та сучасний стан правового регулювання запобігання корупції в органах Національної поліції України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Розвиток та сучасний стан правового регулювання запобігання корупції в органах Національної поліції України

Шатрава С.О., к. ю. н., доцент, професор кафедри адміністративної діяльності поліції Харківський національний університет внутрішніх справ

У статті проаналізовано правові позиції вчених щодо розуміння правового регулювання. Виокремлено та досліджено групи нормативно-правових актів, які спрямовані на запобігання корупції в органах Національної поліції. Наголошено на важливості відомчих нормативних актів щодо запобігання корупції в діяльності органів поліції, та виокремлено пріоритетні напрями реалізації антикорупційної політики в органах поліції.

Ключові слова: антикорупційна політика, корупція, корупційний ризик, органи публічної адміністрації, органи Національної поліції.

В статье проанализированы правовые позиции учёных относительно понимания правового регулирования. Выделены и исследованы группы нормативно-правовых актов, направленных на предотвращение коррупции в органах Национальной полиции. Подчеркнута важность ведомственных нормативных актов по предотвращению коррупции в деятельности органов полиции, и выделены приоритетные направления реализации антикоррупционной политики в органах полиции.

Ключевые слова: антикоррупционная политика, коррупция, коррупционный риск, органы публичной администрации, органы Национальной полиции.

корупція поліція законодавчий акт

The article analyzes the legal positions of scientists regarding the understanding of legal regulation. The groups of normative legal acts aimed at preventing corruption in the bodies of the National Police are isolated and investigated. The importance of departmental regulations on the prevention of corruption in the activities of the police bodies was emphasized and the priority directions for the implementation of anti-corruption policy in the police bodies were identified.

Key words: anti corruption policy, corruption, corruption risk, public administration bodies, bodies of the National Police.

Постановка проблеми. В умовах соціально-економічних реформ, які нині здійснюються в державі, пріоритетними напрямами антикорупційної політики мають стати виявлення та усунення умов, що сприяють або можуть сприяти виникненню корупції, а також запобігання спробам їх створити. Тому зменшення рівня корупції в Україні має відбуватись шляхом усунення передумов її виникнення через упровадження превентивних заходів, зміцнення режиму законності, а також формування у суспільстві нетерпимого, негативного ставлення до корупції як суспільно небезпечного явища за допомогою спільних зусиль державних та громадських структур, за участю міжнародних організацій [1].

Ступінь розробленості проблеми. На важливість дослідження правового регулювання запобігання корупції в діяльності органів публічної адміністрації, зокрема органів Національної поліції, звертали увагу у своїх працях вчені С.М. Алфьоров, О.М. Бандурка, М.Ю. Бездольний, К.В. Берднікова, О.Г. Боднарчук, О.І. Добровольський, О.В. Джафарова, І.А. Дьомін, Д.Г. Заброда, В.А. Завгородній, Д.І. Йосифович, М.І. Мельник, О.П. Мусієнко, Є.В. Невмержицький, О.М. Охотнікова, Я.Ю. Пилип, О.Я. Прохоренко, С.В. Рівчаченко, С.С. Рогульський, С.С. Серьогін, М.М. Тищенко, О.В. Ткаченко, І.І. Яцків тощо.

Мета статті - на основі аналізу теорії адміністративного права та практики діяльності органів Національної поліції дослідити правове регулювання щодо запобігання корупції в їх діяльності.

Виклад основного матеріалу. Представники теорії держави та права під категорією «правове регулювання» переважно розуміють здійснюване державою за допомогою права та сукупності правових засобів упорядкування суспільних відносин, їх юридичне закріплення, охорона і розвиток [2, с. 529]. На думку С.С. Алексеева, поняття «механізм правового регулювання» полягає у «взятій в єдності системі правових засобів (юридичних норм, правовідносин, актів реалізації норм права), за допомогою яких здійснюється результативний правовий вплив на відносини суспільства». Логіка дії механізму правового регулювання полягає у тому, що: 1) механізм правового регулювання містить правові норми; 2) реалізація правових норм відбувається у межах певних правовідносин; 3) правові відносини набувають своєї сутності за наявністю певних юридичних фактів (життєвих обставин або підстав для здійснення певних вчинків); 4) юридичні факти закріплені у гіпотезі правових норм [3, с. 364]. Як бачимо, невід'ємним елементом механізму правового регулювання виступають «норми права». Непересічність юридичних норм у такому механізмі полягає в тому, що вони є нормативною основою, його головним елементом [2, с. 541].

У науковій літературі норми права визначають як загальнообов'язкові, формально визначені правила поведінки, які встановлені або санкціоновані державою та забезпечені її примусовою силою [4, с. 216]. Норми права містяться головним чином у нормативних актах - офіційних документах органів державної законодавчої або виконавчої влади правотворчого характеру. У цьому контексті маємо зазначити, що правове регулювання запобігання корупції в органах публічної адміністрації здійснюється певною системою законодавства, яка складається зі значної кількості нормативних актів, які відрізняються один від одного багатьма ознаками: назвою, юридичною силою, порядком прийняття тощо. До речі, «право під певним кутом зору може бути охарактеризоване як «система норм», що поширюється на всі випадки цього роду, і відповідно до яких має будуватися поведінка усіх осіб, що потрапили до відповідної нормативно регламентованої ситуації» [5, с. 86].

Отже, під правовим регулюванням у відповідній сфері діяльності органів публічної адміністрації варто розуміти комплекс правових засобів, що находять своє закріплення в нормах права, за допомогою яких держава визначає права й обов'язки учасників відповідних правовідносин, а також порядок їх реалізації [б, с. 127; 7, с. 46].

Нині в Україні діє чимало нормативних актів, які містять норми права, що регулюють питання запобігання корупції в діяльності органів публічної адміністрації, зокрема органів Національної поліції України. Це положення Конституції України, міжнародні договори, закони України, а також підзаконні нормативні акти. Певна кількість норм адміністративного права зосереджена також і в неформалізованих джерелах права.

На підставі зазначеного вважаємо за необхідне детальніше дослідити правове регулювання у досліджуваній сфері.

1. Конституція України як основний документ держави. Конституція України має найвищу юридичну силу, а її норми є нормами прямої дії (ст. 8 Конституції України). Основний Закон держави гарантує суверенітет України, її територіальну цілісність, права і свободи людини і громадянина, неприпустимість їх скасування або звуження змісту та обсягу, забезпечення правового порядку в Україні, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (с.ст. 2, 19, 21, 22) [7, с. 46]. У рішенні Конституційного Суду України від 02.11.2004 № 15-рп/2004 зазначено, що верховенство права - це панування права в суспільстві. Верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони [8]. На нашу думку, ці положення створюють сприятливі умови та закладають фундамент для розвитку нормативного правового регулювання запобігання корупції в діяльності органів публічної адміністрації, зокрема органів Національної поліції.

2. Стратегічні нормативно-правові акти (доктрини, програми, концепції). У такому разі варто назвати Антикорупційну стратегіюна 2014-2017 рр. [9]. Особливість Антикорупційної стратегії на 2014-2017 рр. полягає у тому, що, на відміну від Національної антикорупційної стратегії на 2011-2015 рр., Антикорупційна стратегія на 2014-2017 рр. затверджена Законом, а не Указом Президента. Це свідчить про визнання з боку держави регламентації у Стратегії найбільш важливих суспільних питань; дотримання вимоги відповідності їй усіх прийнятих підзаконних нормативно-правових актів та відсутності суперечностей за змістом; жоден з органів, крім Верховної Ради, не може вносити зміни до неї; текст Стратегії розроблявся з урахуванням аналізу офіційних даних, результатів окремих соціологічних досліджень, досліджень міжнародних організацій щодо оцінки рівня корупції в Україні; враховано попередній позитивний і негативний досвід у сфері запобігання корупції, встановлено зв'язок з отриманими раніше результатами та вироблено ключові напрями діяльності держави з метою недопущення прорахунків у майбутньому; в документі відсутні декларативні положення і «мертві» норми; це комплексний документ, який включає низку концептуальних організаційно-правових заходів, спрямованих на вирішення конкретних проблем і на досягнення визначених цілей, містить чіткі індикатори оцінки ефективності та механізм моніторингу [10, с. 50-51].

На виконання заходів, передбачених Антикорупційною стратегією на 2014-2017 рр., Уряд 29 квітня 2015 р. затвердив Державну програму щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015-2017 рр. [11].

Варто звернути увагу, що прийняття Державної програми щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015-2017 рр. покликане забезпечити досягнення поставлених цілей, серед яких: створення системи запобігання корупційним проявам на основі нових засад формування та реалізації антикорупційної політики, періодичний перегляд та забезпечення відповідності актуальним корупційним викликам і загрозам; забезпечення доброчесності законодавчої, виконавчої та судової гілок влади шляхом впровадження ефективних антикорупційних стандартів (етичні стандарти, запобігання конфлікту інтересів, декларування майна, доходів, видатків та зобов'язань фінансового характеру, антикорупційні програми, викриття корупції, доступ до інформації тощо) та створення інституціонального забезпечення їх дотримання; ефективне виявлення та розслідування корупційних злочинів, конфіскація майна, яке було предметом злочинної діяльності або набуте внаслідок такої діяльності, забезпечення невідворотності покарання за вчинення корупційних злочинів; формування в суспільстві ідеї нетерпимості до корупції, перетворення громадян на ключового носія політичної волі у сфері подолання корупції [10, с. 53; 11].

3. Законодавчі акти, що регулюють питання запобігання корупції. До цієї групи нормативно-правових актів, які регламентують питання протидії корупції, варто віднести закони України «Про запобігання корупції», «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 рр.», «Про Національне антикорупційне бюро України», «Про Державне бюро розслідувань», «Про публічні закупівлі», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції», «Про державну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування» тощо.

Водночас прийняття «антикорупційних» законів, як правило, не є результатом продуманої антикорупційної політики і не ґрунтується на антикорупційних дослідженнях. Переважно вони мають інтуїтивний характер та відображають думки окремих суб'єктів (окремих народних депутатів чи їх груп, членів уряду, найбільш впливових громадських організацій, представників ЄС в Україні тощо). Яскравим прикладом таких змін є низка законів, які начебто спрямовані на так звану «візову лібералізацію з ЄС». Деякі з них суперечать базовим положенням конституційного, кримінального, кримінально-процесуального та іншого законодавства, необґрунтовано обмежують права людини і здатні суттєво погіршити ситуацію у сфері боротьби з корупцією [10, с. 43].

4. Міжнародні і міждержавні договори, ратифіковані вищим законодавчим органом. Звернення до нормативно-правових актів, які регламентують питання запобігання корупції, дає можливість дійти висновку, що визначення рівня імплементації міжнародних стандартів має здійснюватись за такими індикаторами: по-перше, виконання рекомендацій для України, наданих Групою держав проти корупції (GRECO), а також рекомендацій, наданих у рамках моніторингу Стамбульського плану дій із питань боротьби з корупцією Антикорупційної мережі для Східної Європи та Центральної Азії Організації економічної співпраці та розвитку, імплементація Плану дій із лібералізації візового режиму з ЄС у частині запобігання і протидії корупції та плану дій у рамках Ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд»; по-друге, покращення значення Індексу сприйняття корупції, опублікованого міжнародною неурядовою організацією Transparency International; по-третє, досягнення високого рівня відповідності стандартам міжнародних ініціатив (ініціатив із прозорості видобувних галузей, будівельного сектору, Індексу відкритості бюджету) [9].

Україна є повноцінним учасником важливих антикорупційних міжнародно-правових інструментів, зокрема, ратифікувала: 18.10.2006 р. Конвенцію ООН проти корупції, яка набула чинності для України 01.01.2010 р. (Україна здала на зберігання Генеральному секретарю ООН свій документ про ратифікацію 02.12.2009 р.), та 18.10.2006 р. і 16.03.2005 р. - відповідно, Кримінальну й Цивільну конвенції про боротьбу з корупцією, які набули чинності для України 01.03.2010 р. (разом із додатковим протоколом) та 01.01.2006 р..

Відповідно до ст. 9 Конституції України, після ратифікації ці Конвенції стали невід'ємною частиною національного законодавства і мали переважну силу перед будь-якими іншим положеннями внутрішнього законодавства, що суперечать цим Конвенціям .

У зв'язку з набуттям для України чинності Цивільної конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією Україна стала членом ГРЕКО. Приєднавшись до ГРЕКО, Україна стала учасником моніторингу виконання рекомендації ГРЕКО щодо запобігання і протидії корупції і зобов'язалась брати участь у процесі взаємної оцінки в рамках Групи. З іншого боку, Україна також є учасником таких міжнародних ініціатив із подолання корупції як Механізм огляду стану імплементації Конвенції ООН проти корупції; Стамбульський антикорупційний план дій Антикорупційної мережі для Східної Європи та Центральної Азії Організації економічного співробітництва та розвитку [10, с. 242].

5. Акти Президента України. У 1997-2013 рр. ключовим носієм політичної волі у сфері запобігання та боротьби з корупцією був Президент України, який брав на себе роль визначення головних пріоритетів в антикорупційній сфері. З цього приводу варто назвати акти Президента України, які були спрямовані на запобігання та поширення корупції: «Про заходи щодо активізації боротьби з корупцією і організованою злочинністю» від 10.02.1995 р. № 35/95-рп; «Про Національну програму боротьби з корупцією» від 10.04.1997 № 319/97; «Про Концепцію боротьби з корупцією на 1998-2005 рр.» від 24.04.1998 р. № 367/98; «Про вдосконалення координації діяльності правоохоронних органів по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю» від 12.02.2000 р. № 229/2000; «Про систему заходів щодо усунення причин та умов, які сприяють злочинним проявам і корупції» від 09.02.2004 № 175/2004; «Про першочергові заходи щодо детінізації економіки та протидії корупції» від 18.11.2005 р. № 1615/2005; «Про Концепцію подолання корупції в Україні «На шляху до доброчесності» від 11.09.2006 р. № 742/200; «Про деякі заходи щодо запобігання корупції в судах та правоохоронних органах» від 11.04.2008 р. № 328/2008; «Про Національну антикорупційну стратегію на 2011-2015 рр.» від 21.10.2011 р. № 1001/2011.

6. Постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України визначають пріоритети державної антикорупційної політики, реалізація яких створює основу для подальших реформ у цій сфері, зокрема, дасть змогу усунути одну з основних причин незадовільного стану справ у сфері антикорупційної політики в Україні, якою є фрагментарність і недосконалість законодавчої та інституційної антикорупційної інфраструктури [11]. Серед них варто назвати постанови Кабінету Міністрів України від 18.03.2015 р. № 118 «Про утворення Національного агентства з питань запобігання корупції», «Питання запобігання та виявлення корупції» від 04.09.2013 р. № 706, «Про затвердження Державної програми щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015-2017 рр.» від 29.04.2015 р. № 265; розпорядження Кабінету Міністрів України від 05.04.2017 р. № 231-р «Про утворення Громадської ради при Національному агентстві з питань запобігання корупції та затвердження її складу», «Питання Громадської ради при Національному агентстві з питань запобігання корупції» від 18.01.2017 р. № 34-р, «Про затвердження плану першочергових заходів із подолання корупції» від 02.07.2014 р. № 647-р.

Звернення до розпорядження Кабінету Міністрів України від 05.10.2016 р. № 803-р «Деякі питання запобігання корупції в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади» дає можливість виокремити заходи, які спрямовані на усунення корупційних проявів у діяльності МВС України, а саме: аналіз актів Кабінету Міністрів України, які регламентують діяльність МВС, та нормативно-правових актів МВС із метою виявлення в них можливих корупціогенних факторів; залучення громадськості до здійснення антикорупційних заходів та моніторингу діяльності МВС; запровадження системного навчання працівників апарату, закладів, установ, організацій, що належать до сфери управління МВС, із питань, пов'язаних із запобіганням корупції; залучення громадськості до запуску та моніторингу діяльності сервісних центрів нового зразка; запобігання проявам зловживання владою та службовим положенням під час складання іспитів на отримання посвідчень водія [12].

7. Відомчі нормативно-правові акти МВС України та Національної поліції України. Варто звернути увагу, що МВС України з метою формування в поліцейських почуття відповідальності стосовно дотримання професійно-етичних норм поведінки під час виконання службових обов'язків, а також сприяння посиленню авторитету та довіри громадян до Національної поліції, прийняло відповідні накази, а саме: «Про затвердження Правил етичної поведінки поліцейських» від 09.11.2016 р. № 1179 [13] та «Про затвердження Правил етичної поведінки працівників апарату Міністерства внутрішніх справ України, територіальних органів, закладів, установ і підприємств, що належать до сфери управління МВС» від 28.04.2016 р. № 326 [14], які прийнято у відповідність до ст. 37 Закону України «Про запобігання корупції». Ці правила є узагальненим зібранням професійно-етичних вимог щодо правил поведінки поліцейських та спрямовані на забезпечення служіння поліції суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку на засадах етики та загальнолюдських цінностей.

Важливими є відомчі накази МВС України та Національної поліції, які спрямовані на здійснення заходів, передбачених Державною програмою щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015-2017 рр., а саме наказ МВС України від 28.02.2017 р. № 169 «Антикорупційна програма Міністерства внутрішніх справ України на 2017 р.» та Наказ Національної поліції України від 24.02.2017 р. № 176 «Антикорупційна програма Національної поліції України на 2017 р.». Варто звернути увагу, що антикорупційні програми спрямовані на створення ефективної системи запобігання і протидії корупції в апараті МВС, апараті центрального органу управління поліцією, територіальних, міжрегіональних територіальних органах, державних установах, а також територіальних органах, закладах, установах і на підприємствах, що належать до сфери управління МВС. Крім того, на подальше впровадження механізмів прозорості, доброчесності, зниження корупційних ризиків у діяльності Головного управління Національної гвардії України, Національної поліції України, Адміністрації Державної прикордонної служби України, Державної служби України з надзвичайних ситуацій, Державної міграційної служби України та підвищення рівня довіри громадян.

Висновки

На підставі проведеного дослідження сучасного стану правового регулювання запобігання корупції в діяльності органів Національної поліції України уможливило такі висновки: 1) визнання корупції загрозою для суспільства та держави, формування і реалізація державної антикорупційної політики, заснованої на взаємодії з профільними міжнародними організаціями й іншими державами світу; 2) масштабна мобілізація громадянського суспільства та його інститутів, а також соціально активних громадян до боротьби з корупцією; 3) створення досконалих законодавчих й організаційно-правових механізмів запобігання корупції, запровадження правил етичної поведінки поліцейського; 4) запровадження електронних декларацій про доходи і видатки посадових осіб, уповноважених на реалізацію функцій держави, а також державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування та службовців органів місцевого самоврядування; 5) створення спеціалізованих і незалежних у своїй діяльності органів щодо запобігання та протидії корупції; 6) активізація просвітницької та освітньої діяльності у сфері боротьби з корупцією, утвердження нетерпимості в суспільстві до будь-яких проявів корупції [15, с. 106; 16, с. 184].

Варто наголосити на тому, що реалізація антикорупційної політики Національної поліції у рамках виконання Антикорупційної програми Національної поліції має бути зорієнтована на пріоритетних напрямах: створення ефективного механізму запобігання і протидії корупції; реалізація антикорупційної політики у кадровому менеджменті, забезпечення доброчесності працівників Національної поліції України, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів; дотримання вимог фінансового контролю; виявлення та усунення корупціогенних ризиків у діяльності Національної поліції України; мінімізація рівня корупції у сфері державних закупівель; взаємодія з громадськістю з питань реалізації антикорупційних заходів.

Дослідження сучасного правового регулювання запобігання корупції в діяльності органів Національної поліції України має здійснюватися на трьох рівнях: доктринальному; правотворчому; правозастосовному, що і становить предмет подальшого дослідження.

Література

1. Про Національну антикорупційну стратегію на 2011-2015 рр. : Указ Президента України від 21.10.2011 р. № 1001/2011 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/go/1001/2011.

2. Скакун О.Ф. Теорія государства и права : учебник /О.Ф. Скакун. - X. : Консум, 2000. - 704 с.

3. Алексеев С.С. Право : азбука - теория - философия. Опыт комплексного исследования / С.С. Алексеев. - М. : Статут, 1999. - 712 с.

4. Фаткулин Ф.Н. Проблемы теории государства и права курс лекцій / Ф.Н. Фаткулин. - Казань : Изд-во Казанск. унта, 1987. -336 с.

5. Алексеев С.С. Теория права / С.С. Алексеев X. : Изд-во БЕК 1994. - 220 с.

6. Джафарова О.В. Дозвільна діяльність органів публічної адміністрації в Україні: адміністративно-правові засади : дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.07 / О.В. Джафарова. - Х., 2015. - 496 с.

7. Джафарова О.В. Правове регулювання дозвільної діяльності органів публічної адміністрації в Україні / О.В. Джафарова // Науковий вісник Херсонського державного університету. - 2015. - Сер. : Юридичні науки. - Вип. 6. - Т. 2. - С. 45-49.

8. Альтернативний звіт з оцінки ефективності впровадження державної антикорупційної політики / [М.І. Хавронюк, І.Б. Коліушко, В.П. Тимощук та ін.]; за заг. ред. М.І. Хавронюка. - К., 2017. - 445 с.

9. Державна антикорупційна політика і запобігання та протидія корупції на публічній службі в органах державної влади і місцевого самоврядування : моногр. за ред. Ю.В. Ковбасюка і В.Л. Федоренка. - К. : Ліра-К, НАДУ, 2016. 524 с.

Размещено на Allbest.ur