Розмежування та взаємодія фінансового й адміністративного права

Размещено на http://www.allbest.ru/

Розмежування та взаємодія фінансового й адміністративного права

Очкуренко С.В., к. ю. н., доцент, докторант кафедри фінансового права юридичного факультету Київський національний університет імені Тараса Шевченка

Стаття присвячена обґрунтуванню розмежування окремих сфер регулювання фінансового й адміністративного права, а також виділенню сфер найбільш тісної взаємодії цих галузей права. У статті уточнюється зміст відмітних ознак та особливостей фінансового права. Ці особливості автор використовує з метою визначення галузевої належності конкретних правовідносин та розмежування предметів регулювання фінансового й адміністративного права.

Ключові слова: фінансове право, адміністративне право, владні відносини, майнові відносини, грошові відносини, немайнові відносини, публічні фонди грошових коштів.

Статья посвящена обоснованию разграничения отдельных сфер регулирования финансового и административного права, а также выделению сфер наиболее тесного взаимодействия этих отраслей права. В статье уточняется содержание отличительных признаков и особенностей финансового права. Эти особенности автор использует для определения отраслевой принадлежности конкретных правоотношений и разграничения предметов регулирования финансового права и административного права.

Ключевые слова: финансовое право, административное право, властные отношения, имущественные отношения, денежные отношения, неимущественные отношения, публичные фонды денежных средств.

The article is devoted to substantiating the delineation of certain spheres of financial and administrative regulations, as well as to identify areas of the closest interaction of these legal branches. The article clarifies the content of distinctive features and characteristics of financial law. These features are used by the author to determine the branch belonging to specific legal relations and the delineation of financial law and administrative law subjects. A special attention is drawn to the areas of the closest interaction of these legal branches.

Key words: financial law, administrative law, authority relations, property relations, monetary relations, non-property relations, public monetary funds.

Постановка проблеми. Актуальність наукових завдань дослідження розмежування та взаємодії фінансового й адміністративного права, є наочною та безсумнівною. Вона зумовлена, в першу чергу, теоретичними проблемами, які пов'язані з недостатньою визначеністю кола суспільних відносин, що належать до предметів цих галузей права.

У зв'язку з цим галузева належність багатьох правових інститутів залишається дискусійною в юридичній науці, їх вивчення дублюється або необґрунтовано виключається з курсів відповідних правових дисциплін. Невирішеність питань розмежування предметів фінансового й адміністративного права та механізмів взаємодії цих галузей тягне не лише науково-теоретичні та навчально-методичні проблеми, але й проблеми правозастосування. Одним з яскравих прикладів практичної необхідності розмежування сфер фінансово-правового та адміністративно-правового регулювання є розгляд Конституційним Судом справи про відповідальність юридичних осіб [1].

Ступінь розробленості проблеми. Наукова дискусія про історію виникнення фінансового права та його співвідношення з адміністративним правом активно велася ще в середині минулого століття і триває досі (Р.О. Халфіна, М.І. Піскотін, С.Д. Ципкін, В.В. Бесчеревних, М.В. Карасева, Н.І. Петрикіна, М.П. Кучерявенко, Ю.П. Битяк та інші).

Результатом цієї дискусії є переважне визнання самостійності фінансового права як галузі права. При цьому одні вчені підтримують позицію, згідно з якою фінансове право виокремилося частково з конституційного (державного) права, а в основному - з адміністративного права. Інші вчені наполягають на первісній самостійності фінансового права та його виникненні одночасно з іншими галузями публічного права. На жаль, у процесі зазначеної дискусії не було вироблено єдиних підходів до розмежування сфер регулювання названих галузей права. Ще менш дослідженими залишаються питання взаємодії адміністративного і фінансового права у процесі регулювання суспільних відносин.

Мета статті - обґрунтувати розмежування окремих сфер регулювання фінансового й адміністративного права, а також виділити сфери найбільш тісної взаємодії зазначених галузей права.

Виклад основного матеріалу. Вихідною тезою, що характеризує співвідношення адміністративного і фінансового права, варто визнати положення про те, що ці дві галузі права є самостійними. її необхідність зумовлена тим, що хоча загалом у науці й визнається той факт, що фінансове право, принаймні, вже відокремилось від адміністративного права [2, с. 173], С. В. Запольський, наприклад, вбачає ієрархічну залежність інститутів фінансового права від адміністративного права, оскільки «існує залежність бюджетного устрою від адміністративного устрою» [3, с. 27]. Але юридична ієрархічна залежність навряд чи є можливою, коли йдеться про самостійні правові явища одного рівня, якими є галузі права.

Викладене робить цілком передбачуваним те, що досі не отримали задовільного вирішення й питання про предмети обох галузей права. З одного боку, загальновизнаним є розуміння адміністративного права як профілюючої (фундаментальної) галузі права [2, с. 247, 252], поряд із конституційним, цивільним, кримінальним [4, с. 242]. Адміністративне право позначається навіть як основна галузь права [5, с. 299]. З іншого боку, як стверджує Ю.П. Битяк, предмет адміністративного права, по-перше, є надзвичайно широким, неоднорідним за змістом і структурою, що зумовлює відсутність чіткого взаємозв'язку між інститутами цієї галузі [2, с. 171], а по-друге, адміністративне право «фактично не має своїх меж правового регулювання», хоча «їх, безумовно, необхідно визначати» [2, с. 171-172].

Бракує визначеності і в питанні про предмет фінансового права. Н.Ю. Пришва з цього приводу пише: «Відсутність чіткої відповіді щодо складових частин предмета галузі (фінансового права - С.О.) та їх обґрунтування призводить до того, що представники інших галузей права пропонують розглядати податкове право як інститут, зокрема, адміністративного права [6, с. 19].

Отже, постає завдання відокремити фінансове право (галузь права з недостатньою визначеністю предмета правового регулювання) від адміністративного права - галузі права, яка, за висловом Ю. П. Битюка, «фактично не має своїх меж правового регулювання».

М.П. Кучерявенко і М.В. Терняков висловили думку про те, що розмежування фінансових й адміністративних правовідносин має здійснюватися «з позиції владно-майнових відносин»: адміністративні правовідносини є владними, а фінансові - владно-майновими [7, с. 55]. Але ж адміністративні правовідносини нерідко мають не тільки владний, а й майновий характер. Так, згідно із Законом «Про управління об'єктами державної власності» Кабінет Міністрів України та інші уповноважені органи здійснюють управління державним майном, зокрема, з використанням владних повноважень щодо інших суб'єктів. Ці повноваження здійснюються в межах відповідних владно-майнових відносин. Як і майнові фінансові відносини, вони мають владно-майновий характер. Тому розмежування фінансового й адміністративного права лише за критерієм майнового та немайнового характеру суспільних відносин, що регулюються цими галузями права, навряд чи є можливим. Потребує уточнення й думка М.П. Кучерявенка про те, що відмежування фінансового права від адміністративного і цивільного права має здійснюватися за критерієм владно-майнових відносин (адміністративне право регулює владні відносини, цивільне право - майнові, а фінансове право - владно-майнові) [8, с. 13], оскільки адміністративне право також здатне регулювати владно-майнові відносини.

Таким уточненням може бути вказівка на те, що фінансове право регулює владно-грошові відносини, тобто відносини, матеріальним об'єктом яких є грошові кошти і в окремих випадках - також інші фінансові інструменти (банківські метали, цінні папери), а не які-небудь інші види майна. Фінансове право регулює також владні немайнові відносини, але тільки ті, які обслуговують та забезпечують належну реалізацію основних майнових відносин у процесі функціонування публічних фондів коштів. Наприклад, допоміжними немайновими фінансовими відносинами є відносини щодо контролю за сплатою податків. Нині їх фактичне значення майже відповідає значенню основних грошових відносин щодо сплати податків, але гіпотетично сплата податків може відбуватися за відсутності контролю з боку держави (наприклад, за умови фантастично високого рівня свідомості громадян), а відповідні контрольні відносини не можуть існувати за відсутності відносин щодо сплати податків. Владні немайнові фінансові правовідносини також обслуговують цивільні відносини, що виникають у процесі функціонування публічних фондів коштів (наприклад, контроль за цільовим витрачанням бюджетних коштів під час здійснення публічних закупівель). За таких умов матеріальним об'єктом основних товарно-грошових відносин можуть бути не лише гроші, а й інше майно, але фінансове право в цих випадках не регулює основні відносини, а лише впливає на них.

Однак і ці уточнення не є універсальним засобом для галузевого розмежування конкретних правовідносин. Наприклад, зазначеним ознакам відповідає стягнення адміністративного штрафу.

Не може бути використаний з метою розмежування цих двох галузей права і метод правового регулювання, бо він у них є єдиним. У науці фінансового права виділяють характерні риси методу фінансового права, зокрема, вказують, що його специфіка полягає «у конкретному змісті, в колі органів, що уповноважені державою на владні дії» [8, с. 14].

При цьому відзначається категоричність фінансових приписів за відсутності оперативної підпорядкованості підвладного суб'єкта суб'єкту, наділеному владними повноваженнями. Проте в межах владних адміністративних відносин також діють органи міжгалузевої (функціональної) компетенції, і ступінь владності адміністративних відносин часто можна охарактеризувати як категоричну. Не заперечуючи перспективність дослідження специфіки способів регулювання фінансових відносин, варто зазначити, що галузі публічного права використовують єдиний імперативний метод правового регулювання, та виявленої специфіки реалізації цього методу в різних галузях права недостатньо, щоб розмежувати конкретні фінансові та адміністративні відносини.

Зазначимо, що, з огляду на єдність методу і подібність регульованих відносин, фінансове право раніше розглядалось як підгалузь адміністративного права. Ця думка певною мірою погоджується з науковим положенням, згідно з яким фінансова діяльність держави за своїм змістом, межами і формами є різновидом виконавчо-розпорядчої управлінської діяльності, що здійснюється органами державного управління [9, с. 52] або «органами всіх гілок влади» [10, с. 8], хоча зазначене положення формулювалось й уточнювалось прихильниками повної самостійності фінансового права. При цьому мається на увазі, що фінансову діяльність здійснюють не тільки органи виконавчої влади, а й Національний банк України, який виведений за межі системи органів виконавчої влади і є окремим органом державного управління (ст. 2, 51 Закону України «Про Національний банк України»), Рахункова палата, що здійснює контроль за використанням коштів Державного бюджету від імені Верховної Ради (ст. 98 Конституції). Зрештою органи всіх гілок влади здійснюють фінансову діяльність, розпоряджаючись бюджетними коштами, що виділені на їх утримання.

Втім, немає достатніх підстав перебільшувати труднощі у визначенні відносин, що регулюються фінансовим правом.

Обґрунтування їх фінансово-правової природи вимагає комплексного підходу, що враховує як вищевказані ознаки, так і інші особливості фінансового права та фінансових правовідносин. На нашу думку, особливу увагу варто приділяти цілям фінансово-правового регулювання, до яких у сучасний період належить не лише забезпечення видатків держави і територіальних громад, а також забезпечення належного функціонування грошово-кредитної системи держави. Остання мета обґрунтовує включення до предмету фінансового права емісійних відносин, відносин щодо організації грошового обігу, а також частини відносин із приводу діяльності банків та інших фінансових установ, що виникають у зв'язку з використанням цими суб'єктами публічних фондів коштів [11, с. 53-61].

Так, безумовно регулюються фінансовим правом відносини щодо сплати податків і зборів. Ці відносини разом із майновими бюджетними відносинами утворюють ядро майнових фінансових відносин.

Що стосується відносин зі сплати єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування, питання про їх галузеву належність має вирішуватись, зважаючи на певні моменти. По-перше, ці відносини є владно-грошовими відносинами. У межах цих відносин формуються централізовані публічні цільові фонди, які є засобом виконання державою її соціальної функції. Додатковим підтвердженням їх належності до фінансового права є адміністрування єдиного внеску органами Державної фіскальної служби. Отже, не матиме жодного сенсу виведення за межі предмета фінансового права відносин щодо сплати (стягнення) єдиного внеску та віднесення цих відносин до предмета адміністративного права. На нашу думку, єдність адміністрування податків і зборів і єдиного внеску є передумовою уніфікації відповідних законодавчих положень. Положення Податкового кодексу при цьому могли б розглядатись як базові, узгодити з якими доцільно було положення Закону «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування», хоча не можна виключати і зворотного напряму уніфікації відповідних законодавчих положень. Зокрема, викликає серйозні сумніви доцільність положень ч. 16 ст. 25 названого Закону, згідно з яким строк давності щодо нарахування, застосування та стягнення сум недоїмки, штрафів та нарахованої пені не застосовується.

Належними до предмета фінансового права варто визнати й відносини щодо здійснення платежів до Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, звичайно, з урахуванням майнового і публічного характеру цих відносин, а головне, з урахуванням яскраво вираженої фінансово-правової мети цих відносин - створити умови для того, щоб фізичні особи зберігали свої грошові накопичення в банках. У рамках цих відносин здійснюється сплата початкових, регулярних і спеціальних зборів до Фонду, а також пені. Виникають також і відносини щодо накладення Фондом адміністративних штрафів на керівників банків. Але адміністративні штрафи накладаються відповідно до Кодексу про адміністративні правопорушення (ч. 3 ст. 24 Закону «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб»). Отже, кваліфікацію цих відносин як адміністративних дав сам законодавець: владно-майнові відносини, сторонами яких є особа, що припустилась адміністративного правопорушення, з одного боку, і держава, з іншого, не можуть бути визнані предметом фінансового права.

Бюджетні відносини, що також є владно-майновими і належать до предмета фінансового права, легко відмежовуються від адміністративних відносин, оскільки з приводу витрачання бюджетних коштів адміністративні відносини взагалі не виникають.

Фінансове право, як і адміністративне, регулює широке коло немайнових відносин. Тому виникає потреба у визначенні кола тих немайнових відносин, які відокремились з адміністративного права і разом із деякими майновими відносинами утворили предмет фінансового права. Звернемо увагу на зручність їх виокремлення й на наявність гострої потреби у структуруванні предмета фінансового права і виділенні в ньому, крім майнових відносин, пов'язаних із ними немайнових відносин. Таке виокремлення здійснює, зокрема, Ю.А. Крохіна [12, с. 4]. Відповідно, мають виокремлюватись і фінансово-правові норми, які регулюють майнові і немайнові фінансові відносини.

Немайнові відносини, що належать до предмета фінансового права, є різноманітними, і їх можна поділити на організаційні, інформаційні, контрольні, процесуальні (процедурні). Ці немайнові відносини мають бути допоміжними стосовно владно-грошових фінансових відносин. Немайнові фінансові відносини виникають також із приводу організації грошового обігу та забезпечення належного руху коштів у процесі функціонування фондів коштів банків та інших фінансових посередників. Майнові відносини щодо обігу таких коштів реалізовуються переважно в цивільно-правових формах, але забезпечення належного руху цих коштів об'єктивно потребує фінансово-правового регулювання.

Л.М. Касьяненко звернула увагу на недостатню дослідженість немайнових фінансових процесуальних відносин, що зумовлює визнання їх адміністративними [13, с. 4]. Видається доцільним у фінансовому праві ставити питання про процесуальні (процедурні) норми у двох випадках. Перший із них - застосовування термінів «процесуальні (процедурні) норми» стосовно норм фінансового права, які регулюють процедуру застосування матеріальних норм фінансового права, що встановлюють фінансово-правову відповідальність (платників податків, зборів, єдиного внеску на соціальне страхування; учасників бюджетного процесу; суб'єктів господарювання і інших осіб, що порушили правила обігу готівки чи правила проведення розрахунків; суб'єктів господарювання, що надають фінансові послуги; учасників ринку цінних паперів; суб'єктів, що порушили законодавство про виробництво й обіг спирту, алкогольних напоїв, тютюнових виробів тощо).

Друга група правових норм, що можуть бути названі процедурними, - це норми, що регулюють порядок прийняття правозастосовних рішень, не пов'язаних із застосуванням фінансових санкцій, зокрема рішень, що приймаються за заявами і скаргами у позасудовому порядку.

Потребує вирішення й проблема розмежування організаційних відносин, які є предметом регулювання адміністративного права, з одного боку, і фінансового права, з іншого. М.П. Кучерявенко справедливо зауважив, що в систему фінансового права варто включити норми публічного характеру, що регулюють банківську діяльність. «Однак, - зауважує науковець, і з ними, очевидно, не все є абсолютно однозначним, оскільки не можна забувати адміністративно-правовий аспект регулювання того ж статусу Національного банку України» [8, с. 16]. Доцільно було б визнати, що державні органи, які здійснюють фінансову діяльність, створюються, реорганізуються, їх повноваження визначаються в межах конституційних (Кабінет Міністрів, Рахункова палата тощо) або адміністративних (Міністерство фінансів, Державна фіскальна служба, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг тощо) правовідносин. А уже зі встановленими повноваженнями ці органи здійснюють фінансову діяльність і вступають у відносини, що є предметом фінансового права.

До організаційних відносин, що регулюються фінансовим правом, належать відносини щодо обліку та реєстрації платників податків. До предмета фінансового права варто також віднести весь комплекс організаційних відносин, пов'язаних із веденням Єдиного реєстру місць зберігання, що здійснюється органами Державної фіскальної служби, призначенням представника цієї служби на акцизному складі, веденням Єдиного реєстру обладнання для промислового виробництва сигарет та цигарок, замовленням, зберіганням марок акцизного збору тощо.

Допоміжними щодо владно-майнових фінансових відносин, що є предметом фінансового права, є інформаційні відносини, які виникають у численних випадках, передбачених Податковим кодексом України, Бюджетним кодексом України та іншими законодавчими актами. Так, на платників податків покладається обов'язок вести в установленому порядку облік доходів і витрат, складати звітність, що стосується обчислення, сплати податків і зборів (ст. 16 Податкового кодексу України); встановлені вимоги до змісту податкових декларацій, порядку і строку їх подання, внесення змін до них (ст ст. 46-51 Податкового кодексу). У межах фінансових правовідносин також надаються податкові консультації (ст.ст. 52-53 Податкового кодексу). Інформаційні фінансові відносини також виникають у процесі організації грошового обігу і з приводу діяльності банків та інших фінансових установ.

Відносини щодо контролю є фінансовими, перш за все, тоді, коли вони безпосередньо обслуговують потреби грошових фінансових відносин, зокрема потреби забезпечення повної і своєчасної сплати податків, зборів, єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування, а також потреби цільового використання бюджетних коштів. Варто враховувати, що науковці-фахівці у галузі адміністративного права не можуть змиритися з тим, що ці відносини стали предметом фінансового права: у підручнику з адміністративного права виокремлюється спеціальний § 3 «Фінансовий контроль» глави 31 «Управління фінансами», де йдеться про фінансовий контроль, повноваження Рахункової палати, Державної контрольно-ревізійної служби (на цей час - Державна фінансова інспекція), Державної податкової служби (на цей час - Державна фіскальна служба) тощо [14, с. 373-393].

Фінансово-правові контрольні відносини виникають також із приводу організації грошового обігу. Зокрема, на Державну фіскальну службу покладається здійснення контролю за додержанням суб'єктами господарювання порядку проведення готівкових розрахунків за товари (роботи, послуги). Відносини, що виникають під час здійснення такого контролю, мають визнаватись фінансовими (а не адміністративними) з огляду на таке: 1) найближча мета запровадження такого контролю - це фіскальна мета не допустити уникнення оподаткування доходів, отриманих суб'єктами господарювання; 2) метою контролю є також упорядкування готівкового і безготівкового грошового обігу, що є однією з основних задач фінансового права; 3) здійснення контролю покладено на органи Державної фіскальної служби і Національний банк України, тобто на органи, що здійснюють державну фінансову діяльність; 4) контроль здійснюється відповідно до Податкового кодексу; 5) заходи відповідальності, що застосовуються за порушення вимог Закону України «Про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг», визнаються фінансовими санкціями; 6) стягнення сум фінансових санкцій за порушення вказаного Закону здійснюється органами Державної фіскальної служби. Отже, немає підстав для твердження про те, що відносини контролю, про який тут ідеться, регулюються нормами адміністративного права.

Національний банк і Державна фіскальна служба здійснюють контроль за додержанням порядку розрахунків під час здійснення операцій із купівлі-продажу іноземної валюти. Переважно фінансово-правовими є також відносини, що виникають у процесі здійснення нагляду за діяльністю банків та інших фінансових установ.

Розмежування адміністративного і фінансового права не виключає їх зв'язку. Адміністративне право здатне істотно впливати на фінансове право через законодавчий процес. Під час розроблення і прийняття законів про Державний бюджет України, рішень про місцеві бюджети враховується наявні адміністративно-територіальний поділ і структура державних органів, органів місцевого самоврядування.

Істотним є й правоохоронний вплив норм адміністративного права, що встановлюють адміністративну відповідальність посадових осіб за порушення норм фінансового права. За такі порушення відповідальність у вигляді фінансових санкцій несуть відповідні юридичні особи, а їх працівники, які безпосередньо припустилися правопорушень, можуть нести адміністративну відповідальність. Так, фінансові санкції застосовуються до суб'єктів господарювання за порушення правил, що встановлені Законом «Про застосування реєстраторів розрахункових операцій в сфері торгівлі, громадського харчування та послуг» (розділ V зазначеного закону). Посадові особи зазначених суб'єктів господарювання несуть адміністративну відповідальність, що передбачена ч. 1 та 2 ст. 1551 Кодексу про адміністративні правопорушення. Заходи адміністративної відповідальності забезпечують також охорону значної частини інших регулятивних фінансових правовідносин, що взагалі є нормальним явищем. Однак, з урахуванням розвитку конструкції фінансово-правової відповідальності, виникають і певні проблеми щодо розмежування та застосування різних охоронних норм. Зокрема, у разі порушення порядку утримання та перерахування податку на доходи фізичних осіб законодавець не врахував, що громадяни-суб'єкти підприємницької діяльності за такі порушення несуть фінансову відповідальність, що передбачена ст. 127 Податкового кодексу України, і додатково за такі самі порушення встановив адміністративну відповідальність (ст. 1634 Кодексу про адміністративні правопорушення).

Вплив фінансового права на сферу дії адміністративного права особливо виразно проявляється у виділенні коштів на утримання органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування відповідно до Закону «Про Державний бюджет України», рішень про місцеві бюджети, у забезпеченні надходження бюджетних коштів до Відповідних органів через систему фінансових правовідносин.

фінансовий адміністративний право регулювання

Висновки

Викладене дає підстави для висновку про те, що, попри думки, які висловлювались у науці адміністративного та фінансового права, існують все необхідні засоби для кваліфікації тих чи інших суспільних відносин як адміністративних або фінансових, що виключає визнання обґрунтованими тверджень про безмежність предмета першої та невизначеність предмета іншої із названих галузей права.

Подальше дослідження проблем розмежування предметів адміністративного і фінансового права могло би піти шляхом заглиблення в аналіз правової сутності відповідних суспільних відносин. Зокрема, йдеться про завдання визначення галузевої належності відносин щодо ліцензування підприємницької діяльності, ліцензування діяльності банків, інших фінансових установ, учасників ринків цінних паперів.

Размещено на Allbest.ur