Рада національної безпеки і оборони України як суб’єкт забезпечення оборони держави

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рада національної безпеки і оборони України як суб'єкт забезпечення оборони держави

Пашинський В.Й.,

кандидат юридичних наук, доцент, докторант кафедри адміністративного права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка

Анотація

У статті досліджуються сучасні теоретичні підходи, законодавче визначення та проблемні питання реалізації Радою національної безпеки і оборони України своїх функцій і повноважень як суб'єктом адміністративно-правового забезпечення оборони держави. Розглядаються питання визначення та класифікації її функцій і повноважень.

Ключові слова: оборона держави, суб'єкти забезпечення оборони, функції Ради національної безпеки і оборони України, повноваження Ради національної безпеки і оборони України, консультативно-дорадча функція, функція координації, функція контролю.

Аннотация

В статье исследуются современные теоретические подходы, законодательное определение и проблемные вопросы реализации Советом национальной безопасности и обороны Украины своих функций и полномочий как субъектом административно-правового обеспечения обороны государства. Рассматриваются вопросы определения и классификации его функций и полномочий.

Ключевые слова: оборона государства, субъекты обеспечения обороны, функции Совета национальной безопасности и обороны Украины, полномочия Совета национальной безопасности и обороны Украины, консультативно-совещательная функция, функция координации, функция контроля.

Abstract

The council of national security and defense of Ukraine as a subject of providing the defense of the state.

In the article the modern theoretical approaches, legislative definitions and problem issues of the implementation by the National Security and Defense Council of Ukraine of their functions and powers as the subject of administrative and legal support of the state defense are explored. The questions of definition and classification of its functions and powers are considered.

Key words: defense of the state, subjects of defense, functions of the National Security and Defense Council of Ukraine, powers of the National Security and Defense Council of Ukraine, consultative and advisory function, coordination function, control function.

Постановка проблеми

Серед теоретичних проблем оборони держави важливе місце займають питання визначення, розмежування та реалізації функцій і повноважень суб'єктів адміністративно-правового забезпечення оборони. Серед цих суб'єктів особливе місце займає Рада національної безпеки і оборони України, як єдиний конституційний орган державної влади, який здійснює координацію та контроль діяльності всіх суб'єктів забезпечення оборони держави.

Разом із тим, для більш ефективної діяльності Ради національної безпеки і оборони України як суб'єкта забезпечення оборони, в ході реформування Сектору безпеки і оборони, потребують дослідження та правового врегулювання проблемні питання реалізації нею своїх функцій і повноважень.

Аналіз досліджень і публікацій. Теоретичні питання щодо функцій та повноважень суб'єктів публічного управління у своїх наукових працях розглядали В. Б. Авер'янов, Ю. П. Битяк, В. К. Колпаков, Т. О. Мацелик, С. І. Стеценко, В. В. Цвєтков та інші. Безпосередньо питання функцій і повноважень суб'єктів забезпечення національної безпеки та оборони держави досліджували В. В. Богуцький, В.П. Горбулін, В. Л. Зьолка, В. А. Ліпкан, В. В. Сакуренко та інші.

Метою статті є дослідження діяльності Ради національної безпеки і оборони України як суб'єкта забезпечення оборони держави, визначення рекомендацій для більш ефективної реалізації нею своїх функцій і повноважень.

національний безпека оборона реформування

Виклад основного матеріалу

До суб'єктів адміністративного права, суб'єктів публічного управління, крім органів виконавчої влади, включають інші державні органи, які вступають в адміністративно-правові відносини з приводу виконання покладених на них обов'язків і реалізації наданих їм прав у сфері державного (публічного) управління. Серед таких органів у сфері оборони, як суб'єкт адміністративно-правового забезпечення оборони держави, найбільш важливу роль відіграє Рада національної безпеки і оборони України (РНБОУ) [1, с. 4].

Як підкреслює В. А. Ліпкан, роль РНБОУ «полягає в стратегічному управлінні національною безпекою» [2, с. 161], складовими якої є військова безпека і оборона.

Правовий статус, функції та повноваження Ради національної безпеки і оборони України, правові засади її організації та діяльності, склад і структура визначаються Конституцією та Законом України «Про Раду національної безпеки і оборони України» [3; 4]. Так, зокрема, РНБОУ координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Її персональний склад формується Президентом України. При цьому за посадою до неї входять Прем'єр-міністр України, міністри оборони, внутрішніх справ та закордонних справ України, Голова Служби безпеки України. Рішення РНБОУ вводяться у дію Указами Президента України [3], що надає їм відповідної юридичної сили. Як підкреслює В. Л. Зьолка, вони (укази) «мають вищу юридичну силу порівняно з постановами уряду» [5, с. 190] та є обов'язковими для виконання на всій території України.

Законодавством України визначено такі функції РНБОУ: 1) внесення пропозицій Президентові України щодо реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони; 2) координація та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони у мирний час; 3) координація та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони в умовах воєнного або надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України [4].

Аналіз повноважень РНБОУ як суб'єкта забезпечення оборони, що містяться у нормативно-правових актах, дозволяє нам запропонувати власну класифікацію її функцій, а саме: 1) спеціальна функція: консультативно-дорадча; 2) загальні функції: функції координації, організації, контролю; 3) допоміжна функція: інформаційна.

У наукових джерелах, в першу чергу, звертається увага на консультативно-дорадчу та координаційну функції цього конституційного державного органу. Так, Т.О. Мацелик пов'язує консультативно-дорадчу функцію з тим, що рішення ради мають рекомендаційний характер для органів, стосовно яких вони приймаються [6, с. 370]. На думку, Ф. Флурі та О. Мельника «РНБО законодавчо уповноважена розробляти рекомендації для Президента України з питань державної політики безпеки і оборони, а також координувати діяльність органів виконавчої влади в цій сфері» [7, с. 8].

Якщо у цілому визначити консультативно-дорадчу функцію РНБОУ то, на нашу думку, вона полягає у розгляді питань, що належать до сфери національної безпеки і оборони із внесенням відповідних пропозицій Президентові України, ініціації розроблення нормативних актів та документів, узагальненні практики їх застосування тощо.

На наш погляд, до повноважень РНБОУ із реалізації цієї функції належать:

- визначення стратегічних національних інтересів України, концептуальних підходів та напрямів забезпечення національної безпеки і оборони у політичній, економічній, соціальній, воєнній, науково-технологічній та інших сферах;

- внесення Президенту України пропозицій щодо уточнення Стратегії національної безпеки України та Воєнної доктрини України з урахуванням змін у геополітичній обстановці;

- підготовка проектів державних програм, доктрин, законів України, указів Президента України, директив Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України, інших нормативних актів та документів із питань національної безпеки і оборони;

- підготовка пропозицій щодо удосконалення системи забезпечення національної безпеки та організації оборони, утворення, реорганізації та ліквідації органів виконавчої влади у цій сфері;

- розгляд Державного бюджету України по статтях, пов'язаних із забезпеченням національної безпеки і оборони та внесення Президенту України пропозицій щодо матеріального, фінансового, кадрового, організаційного та іншого забезпечення оборони;

- подання Президентові України пропозиції щодо оголошення стану війни, загальної або часткової мобілізації, введення воєнного стану в Україні або окремих її місцевостях тощо;

- подання Президентові України пропозиції щодо залучення Збройних Сил України та інших військових формувань до здійснення заходів правового режиму воєнного стану;

- узагальнення практики застосування нормативних актів та документів із питань національної безпеки та оборони, результатів перевірок їх виконання та ін. [4; 8; 9; 10; 11].

Консультативно-дорадча функція знаходиться у тісному взаємозв'язку із аналітичною діяльністю. У наукових джерелах вона характеризується як така, що забезпечує інформацією всі етапи управлінського циклу, визначення проблем, підготовку та прийняття рішення, контроль за реалізацією та оцінку його ефективності; дозволяє зібрати дані в цілісну картину про те, що відбувається, й спрогнозувати на перспективу дії різних факторів, структур, груп інтересів [12, с. 7; 13, с. 114].

У той же час, науковці звертають увагу на відсутність у межах функцій РНБО системної аналітичної діяльності щодо аналізу сектора безпеки і оборони, системи Воєнної організації, їх пріоритетів та потреб, що надає характер невизначеності повноваженням у сфері реалізації консультативно-дорадчої функції та знижує її роль [14, с. 54].

РНБОУ також здійснює функцію координації діяльності суб'єктів забезпечення оборони держави. Ю.П. Битяк визначає координацію як функцію, що забезпечує узгодження діяльності систем управління, у тому числі зовнішніх управлінських структур [15,с. 247].

До повноважень РНБОУ із реалізації цієї функції належить координація:

- виконання органами виконавчої влади іншими державними органами рішень, прийнятих Радою національної безпеки і оборони України та введених в дію указами Президента України;

- діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади у сфері оборони в межах повноважень, визначених Конституцією та законодавством України;

- діяльності органів виконавчої влади, інших державних органів, Збройних Сил України, інших військових формувань у сфері мобілізаційної підготовки та мобілізації;

- заходів у сфері оборонного планування;

- переведення центральних і місцевих органів виконавчої влади, а також економіки країни на роботу в умовах воєнного чи надзвичайного стану;

- діяльності органів місцевого самоврядування в межах наданих повноважень під час введення воєнного чи надзвичайного стану;

- діяльності органів виконавчої влади по відсічі збройної агресії, організації захисту населення та забезпеченню його життєдіяльності, охороні життя, здоров'я, конституційних прав, свобод і законних інтересів громадян, підтриманню громадського порядку в умовах воєнного та надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України [4; 8; 9; 16].

До повноважень РНБОУ із реалізації функції контролю належать:

- здійснення поточного контролю діяльності органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони;

- здійснення загального моніторингу ефективності заходів з упровадження оборонної реформи;

- контроль у сфері оборонного планування;

- здійснення демократичного цивільного контролю над Воєнною організацією ( Сектором безпеки і оборони);

- контроль за переведенням центральних і місцевих органів виконавчої влади, а також економіки країни на роботу в умовах воєнного чи надзвичайного стану;

- контроль за діяльністю військового командування в умовах воєнного стану;

- контроль за діяльністю органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування під час введення воєнного чи надзвичайного стану;

- контроль за діяльністю органів виконавчої влади по відбиттю збройної агресії, організації захисту населення та забезпеченню його життєдіяльності, охороні життя, здоров'я, конституційних прав, свобод і законних інтересів громадян, підтримці громадського порядку в умовах воєнного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України та ін. [4; 8; 9; 16].

На наш погляд, РНБОУ виконує також організаційну функцію і має повноваження організаційного характеру. До них належать повноваження щодо організації виконання рішень РНБОУ та забезпечення її діяльності, а саме:

- надання доручень, пов'язаних із вивченням конкретних питань та здійсненням відповідних досліджень у сфері національної безпеки і оборони, органам виконавчої влади та науковим закладам України;

- залучення до аналізу інформації посадових осіб та фахівців органів виконавчої влади, державних установ, наукових закладів, підприємств та організацій усіх форм власності;

- залучення контрольних, інспекційних та наглядових органів, що функціонують у системі виконавчої влади, до здійснення контролю за своєчасністю та якістю виконання прийнятих Радою національної безпеки і оборони України рішень, введених в дію указами Президента України;

- організація невідкладних заходів із розв'язання кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України;

- організація розробки Стратегічного оборонного бюлетеня України та ін. [4; 11].

Організацію роботи і виконання рішень РНБОУ забезпечує її Секретар, який призначається на посаду та звільняється з неї Президентом України і йому безпосередньо підпорядковується. Секретарю підпорядковується апарат РНБОУ, який здійснює інформаційно-аналітичне та організаційне забезпечення її діяльності [4]. Структура Апарату РНБОУ визначається Указом Президента України виходячи із повноважень цього державного органу.

Разом із тим, незважаючи на законодавче визначення розглянутих вище функцій і повноважень, науковці визначають низку проблем у діяльності РНБОУ, які потребують вирішення та правового врегулювання під час реформування Сектору безпеки і оборони [17]. Враховуючи обмеження щодо об'єму нашою статті, ми тільки звернемо увагу на деякі з них. Аналізуючи повноваження та практичну діяльність РНБОУ, вітчизняні науковці справедливо звертають увагу на великий обсяг питань, які доводиться вирішувати даному органу та тенденції їх не завжди виправданого розширення [1, с. 8; 7, с. 190-191; 18, с. 3]. Такий стан речей призводить до дублювання функцій Уряду та інших органів державної влади у сфері оборони. У зв'язку з чим є необхідність у приведенні адміністративно-правового статусу РНБОУ до реальних тенденцій розвитку суспільних відносин у сфері національної безпеки і оборони, законодавчого визначення та конкретизації повноважень. Разом із тим, слід наголосити, що питання переосмислення статусу даного органу і його впливу на організацію управління органами державної влади, що забезпечують національну безпеку та оборону, потребують окремих наукових досліджень [5, с. 190].

Залишається низькою ефективність РНБОУ по виконанню функцій координації і контролю. Проблемними є питання координації та взаємодії між суб'єктами забезпечення оборони, існує брак належної міжвідомчої координації між органами виконавчої влади, про що свідчать несвоєчасне виконання/досягнення значної кількості завдань і показників оборонної реформи [19,с. 90].

Найбільш проблемною, на думку науковців, є реалізація функції контролю. Так, на погляд В. А. Ліпкана, «ґрунтуючись на управлінській системі координат, РНБОУ є органом стратегічного управління національною безпекою, тому функції контролю не можуть бути сконцентровані в ньому і їх має виконувати інший орган» [2, с. 162]. Саме це питання привертає до себе особливий науковий і практичний інтерес, враховуючи, що функція контролю РНБОУ за діяльністю органів виконавчої влади залишається без чіткої законодавчої регламентації порядку його здійснення [14, с. 53], Тому питання про необхідність нормативно-правової регламентації порядку здійснення РНБОУ контролю за діяльністю органів виконавчої влади залишається актуальним і потребує правового врегулювання.

Залишається проблемним питання щодо відповідальності РНБОУ за якість розроблених пропозицій, рішень та їх виконання. Так, В. А. Ліпкан зазначає, що «за своєю суттю РНБОУ, не входячи до жодної гілки влади, фактично може втручатися і впливати на діяльність виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони, при чому таке втручання може носити лише однобічний характер, оскільки в законі жодним чином не прописана відповідальність самої РНБОУ за нав'язане органу виконавчої влади рішення, реалізація якого спричинила створення загрози або небезпеки національній безпеці, або взагалі завдала їй шкоду» [20, с. 99]. Аналогічної думки додержуються М. І. Зелінська та А. М. Носуля, які стверджують, що «в українському законодавстві, на відміну від західної практики, не встановлена відповідальність структур РНБО за якість розроблених рішень і пропозицій Президенту, що не сприяє їх належній обґрунтованості» [14,с. 52].

У даному випадку, по суті мова йде про необхідність нормативного закріплення відповідальності членів РНБОУ за внесення пропозиції щодо розгляду будь-яких питань та виконання рішень ради, що входять до їх компетенції.

Висновки

Таким чином, на наш погляд, Рада Національної безпеки і оборони України, яку очолює Президент України, в системі суб'єктів забезпечення оборони держави займає особливе місце, оскільки є спеціально уповноваженим конституційним органом державної влади, що не належить до жодної із гілок влади, і здійснює координацію та контроль діяльності всіх суб'єктів забезпечення безпеки і оборони держави, відіграє ключову роль у стратегічному управлінні обороною та її забезпеченні.

Аналіз закріплених у нормативно-правових актах повноважень Ради Національної безпеки і оборони України як суб'єкта забезпечення оборони держави, дозволяє нам запропонувати таку класифікацію її функцій: 1) спеціальна функція: консультативно-дорадча; 2) загальні функції: функції координації, організації, контролю; 3) допоміжна функція: інформаційна.

При цьому, на нашу думку, для ефективної реалізації Радою Національної безпеки і оборони України своїх функцій і повноважень, як ключового суб'єкта забезпечення оборони держави, в ході реформування Сектору безпеки і оборони, потребують вирішення, уточнення та правового врегулювання повноваження щодо підготовки пропозицій і рішень, координації і контролю діяльності інших суб'єктів забезпечення оборони та відповідальності.

Список використаних джерел

1. Ліпкан В.А. Правовий статус РНБОУ у сфері національної безпеки України II Підприємництво, господарство і право. - 2009. - №12.-С. 4-8.

2. Ліпкан В.А. Адміністративно-правове регулювання національної безпеки України: Монографія. - К.: Текст, 2008. -440 с.

3. Конституція України: Закон України від 28.06.1996 р. № 254к/96-ВР II Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № ЗО. - Ст. 141.

4. Про Раду національної безпеки і оборони України: Закон України від 05.03.1998 р. № 183/98-ВРII Відомості Верховної Ради України.-1998.-№ 35,-Ст. 237.

5. Зьолка В.Л. До питання розмежування повноважень Президента України та Кабінету Міністрів України в сфері оборони II Університетські наукові записки. - 2005. - № 4(16). - С. 187-191.

6. Мацелик Т.О. Суб'єкти адміністративного права: дис. ... докт. юрид. наук: 12.00.07 / Національний університет Державної податкової служби України. Ірпінь - 2014. - 463 с.

7. Моніторинг викликів урядуванню в секторі безпеки України. Матеріали першої міжнародної конференції «Моніторинг викликів урядуванню в секторі безпеки України: стан і потреби» 21-22 січня 2016 р., Україна - Київ, ред. Флурі Ф., Мельник О. - Центр Разумкова, Видавництво «Заповіт», 2016. -115 с.

8. Про основи національної безпеки України: Закон України від 19.06.2003 р. № 964-ІУII Відомості Верховної Ради України. - 2003. - № 39. - Ст. 351.

9. Про організацію оборонного планування: Закон України від 18.11.2004 р. № 2198-ІУ// Відомості Верховної Ради України. -2005. - № 4. - Ст. 97.

10. Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави: Закон України від 19.06.2003 р. № 975-ІУII Відомості Верховної Ради України. - 2003. - № 46. - Ст.366.

11. Про правовий режим воєнного стану: Закон України від 12.05.2015р. № 389-УІІІII Відомості Верховної Ради України. - 2015. - № 28. - Ст. 250.

12. Практичні аспекти інформаційно-аналітичної роботи: навч. посіб.; за заг. ред. С.О. Телешуна. - К.: Вид-во ПАДУ, 2007. - 44 с.

13. Захарова І. В. Основи інформаційно-аналітичної діяльності [Текст]: навч. посіб. для студ. вищ. навч. закл. / І. В. Захарова, Л.Я. Філіпова. - К.: Центр учбової літератури, 2013. - 335 с.

14. Носуля А., Зелінська М. Повноваження Президента України як Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України. Державне управління - № 4(136), спецвипуск, травень 2015 р. - С. 49-55.

15. Битяк Ю.П. Адміністративне право України: підручник. - Київ: Юрінком Інтер, 2007. - 544 с.

16. Про оборону України: Закон України від 06.12.1991 р. № 1932-ХІІ II Відомості Верховної Ради України. - 1992. -№9,- Ст.106.

17. Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 4 березня 2016 року «Про Концепцію розвитку сектору безпеки і оборони України»: указ Президента України від 14.03.2016 р. № 92/2016. Офіційний вісник України. - 2016. - № 23. - Ст. 898.

18. Горбулін В.П. Діяльність Ради національної безпеки і оборони України з реалізації Концепції національної безпеки держави II Наука і оборони - 1999. -№3,- С. 3-7

19. Аналітична доповідь до Щорічного Послання Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2017 році». - К.: НІСД, 2017. - 928 с.

20. Ліпкан В.А. Компетенція Кабінету Міністрів України у сфері національної безпеки//Судова апеляція. -2007. - № 2(7). -С. 97-102.

Размещено на Allbest.ru